France, Cour administrative d'appel de DOUAI, 1ère chambre, 09 juillet 2025, 23DA00784

Vu la procédure suivante :

I - Sous le n° 23DA00784, par une requête enregistrée le 28 avril 2023 et des mémoires, enregistrés les 11 et 12 juillet 2023, la société Parc Eolien Oise 1, représentée par Me Antoine Carpentier, demande à la cour :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle la préfète de l'Oise a refusé de lui délivrer l'autorisation environnementale afin d'exploiter un parc de six éoliennes et de deux postes de livraison sur le territoire des communes de Bucamps, Le Quesnel-Aubry et Montreuil-sur-Brêche ;

2°) de lui délivrer cette autorisation ;

3°) de fixer les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts visés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ou, à titre subsidiaire, d'enjoindre à la préfète de l'Oise de fixer ces prescriptions ;

4°) d'enjoindre à la préfète de l'Oise de procéder aux mesures de publicité prévues par l'article R. 181-50 du code de l'environnement ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- son projet ne porte pas atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement et notamment aux paysages, au patrimoine, à la commodité du voisinage, à l'avifaune et aux chiroptères ; le projet n'est pas de nature à exposer le voisinage à des émergences sonores excédant les valeurs limites fixées par l'article 26 de l'arrêté ministériel du 26 août 2011 ;

- un projet d'arrêté autorisant l'implantation et l'exploitation des éoliennes lui a été communiqué et fait apparaître que les dangers et inconvénients susceptibles d'être causés par l'installation peuvent être prévenus par des prescriptions de fonctionnement ;

- la décision est entachée d'un défaut de motivation, dans la mesure où la préfète n'a pas déféré à sa demande de communication des motifs, en méconnaissance de l'article L.232-4 du code des relations entre le public et l'administration.

Par un mémoire de production enregistré le 13 mars 2024, la préfète de l'Oise a communiqué l'arrêté du même jour refusant d'accorder à la société Parc éolien Oise 1 une autorisation environnementale afin d'exploiter un parc de six éoliennes et de deux postes de livraison sur le territoire des communes de Bucamps, Le Quesnel-Aubry et Montreuil-sur-Brêche.

II - Sous le n° 24DA00687, par une requête, enregistrée le 8 avril 2024 et un mémoire, enregistré le 16 mai 2025, la société Parc éolien Oise 1, représentée par Me Antoine Carpentier, demande à la cour :

1°) de joindre les instances nos 23DA00784 et 24DA00687 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 13 mars 2024 par lequel la préfète de l'Oise a refusé de lui délivrer l'autorisation environnementale afin d'exploiter un parc de six éoliennes et de deux postes de livraison sur le territoire des communes de Bucamps, Le Quesnel-Aubry et Montreuil-sur-Brêche ;

3°) de lui délivrer cette autorisation ;

4°) de fixer les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts visés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ou, à titre subsidiaire, d'enjoindre à la préfète de l'Oise de fixer ces prescriptions ;

5°) d'enjoindre à la préfète de l'Oise de procéder aux mesures de publicité prévues par l'article R. 181-50 du code de l'environnement ;

6°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le motif de refus tenant à la méconnaissance du schéma régional éolien n'est pas fondé dès lors que ce document a été annulé par la juridiction administrative ;

- le motif de refus tenant à l'impact du projet sur le patrimoine n'est pas fondé : le projet n'est pas covisible avec l'abbaye de Saint-Martin-aux-Bois et avec la cathédrale de Beauvais ; l'impact du projet est nul sur l'église de Catillon, sur la ferme de Ponceaux et sur la grange de la ferme de Mauregard ; il est modéré sur la grange de la ferme du grand Mesnil ;

- le motif de refus tenant à la forte densité des parcs éoliens n'est pas fondé dès lors que le projet n'emporte aucun renforcement de la saturation visuelle ;

- le motif de refus tenant à l'impact du projet sur le paysage n'est pas fondé : le site d'implantation ne présente pas d'enjeu paysager spécifique ; l'emprise du projet est très faible à l'échelle du plateau paysager et n'emporte aucun effet de scission ;

- le motif de refus tenant à la " rupture d'échelle " est imprécis et non fondé ;

- le motif de refus tenant à la mutilation des perspectives paysagères depuis le circuit de grande randonnée (GR) n° 124 n'est pas fondé dans la mesure où le site d'implantation du projet ne présente pas d'enjeu majeur ;

- le motif tenant à la dégradation de points de vue depuis la commune d'Avrechy, la commune de Breteuil et la Chaussée Brunehaut n'est pas fondé ;

- la préfète ne pouvait rejeter sa demande en raison de l'incomplétude du dossier à ce stade de l'instruction, alors que cette incomplétude n'est pas établie et qu'au demeurant il n'a pas fait usage de la faculté de demander un complément en application des dispositions des articles R. 181-16 et R. 181-34 du code de l'environnement ;

- le préfet n'est pas fondé à demander une substitution de motifs au regard de l'ancienneté des inventaires de la faune et de la flore, dès lors que, premièrement, un tel motif de forme ne peut fonder une décision de refus d'autorisation, deuxièmement, elle n'a pas été informée de l'incomplétude de son dossier de demande, troisièmement, le préfet se base sur une note technique inopposable et n'établit pas que les données figurant dans les inventaires réalisés seraient obsolètes du fait d'un changement de circonstances de fait ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 mai 2025, le préfet de l'Oise conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les motifs de refus contenus dans son arrêté du 13 mars 2024 sont fondés et demande, à titre subsidiaire, que soit substitué à ces motifs initiaux le motif tiré de ce que les inventaires de la faune et de la flore sont trop anciens pour permettre d'établir que le projet ne porte pas atteinte aux intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 du code de l'environnement.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure ;

- les conclusions de M. Stéphane Eustache, rapporteur public ;

- et les observations de Me Antoine Carpentier, représentant la société Parc éolien Oise 1.

Deux notes en délibéré présentées pour la société Parc Eolien Oise 1 ont été enregistrées le 1er juillet 2025.

Considérant ce qui suit :

1. La société Parc Eolien Oise 1 a déposé, le 14 mars 2019, une demande d'autorisation, complétée et modifiée le 21 janvier 2021, en vue de l'exploitation d'un parc de six éoliennes et de deux postes de livraison sur le territoire des communes de Bucamps, Le Quesnel-Aubry et Montreuil-sur-Brêche. Après deux prolongations du délai d'instruction, la dernière jusqu'au 31 octobre 2022, et un projet d'autorisation exprès daté du 2 septembre 2022, la préfète de l'Oise a rejeté cette demande, d'abord par une décision implicite intervenue le 1er novembre 2022, puis par un arrêté exprès du 13 mars 2024. Par les requêtes visées ci-dessus, qu'il convient de joindre, la société Parc Eolien Oise 1 demande l'annulation de ces deux décisions.

Sur les conclusions dirigées contre le refus implicite d'autorisation :

2. Si le silence gardé par l'administration sur une demande fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde.

3. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la société Parc éolien Oise 1 tendant à l'annulation de la décision implicite de refus de la préfète de l'Oise intervenue le 1er novembre 2022 doivent être regardées comme dirigées contre l'arrêté exprès pris par cette dernière le 13 mars 2024.

4. Toutefois, le moyen tiré du défaut de motivation, résultant du défaut de communication des motifs de la décision implicite de rejet, invoqué dans la requête n°23DA00784, doit être écarté comme inopérant en raison de l'intervention d'une décision expresse. Il en est de même, compte tenu des motifs retenus par la préfète dans son arrêté du 13 mars 2024, des moyens tirés de ce que le projet ne présente pas d'inconvénients excessifs autres que ceux afférents à la protection de la nature, de l'environnement et des paysages et à la commodité du voisinage.

Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 13 mars 2024 :

5. Pour rejeter la demande d'autorisation environnementale présentée par la société Parc Eolien Oise 1, la préfète de l'Oise s'est fondée sur l'implantation du projet dans des zones identifiées comme défavorables au développement de l'énergie éolienne par le schéma régional éolien de Picardie, l'atteinte aux paysages, sites et monuments, l'atteinte à la commodité du voisinage et l'incomplétude de l'étude d'impact.

En ce qui concerne l'incomplétude de l'étude d'impact :

6. Pour refuser d'autoriser le projet, la préfète de l'Oise a relevé l'incomplétude du dossier au motif qu'il ne prend pas en compte l'intégralité des sites classés et inscrits ainsi que trois monuments historiques existants dans le périmètre d'impact considéré et qu'il exclut vingt-trois monuments historiques du périmètre étudié.

7. Aux termes de l'article R. 181-34 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " Le préfet est tenu de rejeter la demande d'autorisation environnementale dans les cas suivants : / 1° Lorsque, malgré la ou les demandes de régularisation qui ont été adressées au pétitionnaire, le dossier est demeuré incomplet ou irrégulier ; (...) ". Aux termes de l'article R. 181-16 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " (...) Lorsque l'instruction fait apparaître que le dossier n'est pas complet ou régulier, ou ne comporte pas les éléments suffisants pour en poursuivre l'examen, le préfet invite le demandeur à compléter ou régulariser le dossier dans un délai qu'il fixe. (...) ".

8. D'une part, le motif tiré de la non prise en compte de l'intégralité des sites et monuments classés au sein du périmètre d'impact du projet ne porte pas sur l'incomplétude de l'étude d'impact mais sur son manque de fiabilité. D'autre part, en n'indiquant pas, tant dans son arrêté que dans son mémoire en défense, les sites et monuments ainsi que le périmètre en cause, la préfète n'a pas assorti son motif de refus des précisions suffisantes pour permettre au juge d'en apprécier le bien fondé et à la société de pouvoir utilement le contester. Au demeurant, il résulte de l'instruction qu'à la suite de l'avis de l'Unité départementale de l'architecture et des bâtiments (UDAP) du 25 avril 2019, la société a pris en compte l'ensemble des sites et monuments pertinents, par des compléments apportés le 23 mars 2021, ainsi que le relèvent d'ailleurs l'UDAP dans son nouvel avis ainsi que l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) dans son rapport du 9 septembre 2022. Enfin, à supposer que des sites et monuments situés en dehors du périmètre d'étude auraient été omis, la préfète n'établit pas que leur prise en compte était nécessaire.

10. Il suit de là que le motif tenant à " l'incomplétude " de l'étude d'impact ne peut valablement justifier le refus d'autorisation.

En ce qui concerne la méconnaissance du schéma régional éolien :

11. Pour refuser d'autoriser le projet de la société requérante, la préfète de l'Oise a fait état de " l'implantation du projet de parc éolien dans un secteur identifié comme défavorable par le SRE2018 sur les communes de Montreuil-sur-Brêche et Le Quesnel-Aubry et dans un périmètre patrimonial d'enjeux "assez forts et forts" qui "doivent faire l'objet d'une protection maximale de 10 à 20 kms" ".

12. Il ressort des écritures en défense du préfet que le document auquel il fait référence est le schéma régional de l'éolien fixé par un arrêté du préfet de Picardie du 14 juin 2012. Toutefois, il résulte de l'instruction que ce document a été annulé par l'arrêt nos15DA00170,15DA00079 du 16 juin 2016 de la cour devenu définitif. Par suite, la préfète ne pouvait fonder sa décision sur la méconnaissance par la société pétitionnaire des indications contenues dans ce schéma.

En ce qui concerne l'atteinte aux paysages, sites et monuments :

13. Aux termes de l'article L. 181-3 du code de l'environnement : " I. L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1, selon les cas (...) ". Aux termes de l'article L. 511-1 du même code : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les (...) installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients (...), soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, (...), soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ".

S'agissant de l'atteinte aux paysages :

14. Pour refuser le projet de la société requérante, la préfète a retenu quatre motifs, premièrement, " l'impact sur le paysage avec un effet de scission du territoire agricole du Pays-de-Chaussée accentué par ce projet du fait de son étendue et de son implantation ", deuxièmement " la disproportion de ce projet qui rompt les échelles et les perspectives lointaines, amples et ondulantes du paysage caractéristique, tel que l'illustrent les coupes présentées dans le dossier ", troisièmement " la mutilation des perspectives paysagères et des points de vue lointains identifiés dans le circuit touristique de grande randonnée n°124, dont l'atmosphère rurale et bucolique, caractérisée par de vastes étendues de cultures traditionnelles variées et un large panorama paysager sur le Pays de Chaussée, parsemé d'arbres et de bosquets, au cœur de l'ensemble paysager emblématique de la Vallée de la Brèche sera irréversiblement perdue ", quatrièmement " l'atteinte au caractère des lieux et à la perception des connexions visuelles existantes : le projet aura pour impact la dégradation de point de vue emblématique depuis la commune d'Avrechy, mais aussi du promontoire et repère paysager à Breteuil sur le Pays de Chaussée ou encore depuis la longue Chaussée Brunehaut offrant une perception large et continue sur ce paysager emblématique ".

15. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus d'autorisation unique ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il appartient au juge d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations.

Quant à la qualité du paysage :

16. Le projet se situe sur le plateau picard et, au sein de cet ensemble paysager, sur le " plateau du pays de Chaussée ", identifié par l'Atlas des paysages de l'Oise, élaboré par la Direction régionale de l'environnement de Picardie et la direction départementale de l'équipement de l'Oise, comme caractérisé par un paysage agricole de grandes cultures comprenant de légers vallonnements et ponctué de quelques boisements, qui ne sont, selon cet ouvrage, " ni les plus remarquables ni les plus typiques ". Il résulte de la carte des parcs éoliens construits, accordés et en instruction dans l'aire éloignée, jointe au dossier de demande du projet, que le plateau de Chaussée accueille déjà une centaine de parcs éoliens. Si ce même ouvrage identifie la " vallée de la Brèche ", située dans la partie sud du projet au sein de l'aire d'étude immédiate, parmi les " paysages emblématiques " de cette entité paysagère, cette vallée ne fait pas l'objet d'une protection particulière.

Quant à l'effet de scission du territoire et à la rupture d'échelle du projet :

17. Il résulte de l'instruction que le projet est constitué de deux rangées parallèles de trois éoliennes et présente une certaine compacité, comparativement aux autres parcs déjà réalisés ou autorisés à proximité. Par suite, il n'est pas établi que l'emprise limitée du projet créerait ou contribuerait à créer un effet de scission, au demeurant, non explicité, au sein du territoire agricole, ni une rupture d'échelle particulièrement flagrante, en dépit de la hauteur des mâts des éoliennes.

Quant à l'impact sur le panorama paysager depuis le chemin de grande randonnée (GR) n° 124 :

18. Il résulte de l'étude paysagère que, dans l'aire d'étude " rapprochée ", l'impact du projet sur le chemin de randonnée est décrit comme faible car il sillonne des espaces boisés ou insérés au creux des variations de la topographie. Si l'impact du projet sur la perception visuelle depuis le GR124 est identifié comme fort dans l'aire d'étude immédiate, en l'absence d'obstacles visuels, cet impact doit être relativisé par le faible intérêt paysager que présentent les grandes parcelles agricoles dans cette aire. A cet égard, il ressort du photomontage n°41 réalisé sur le tracé du chemin GR 124, en sortie de Montreuil-sur-Brèche, que les six éoliennes sont visibles dans le paysage mais que leur prégnance au-dessus de la ligne d'horizon est atténuée par la présence de boisements.

Quant à l'impact sur les panoramas depuis la commune d'Avrechy, la commune de Breteuil et la chaussée Brunehaut :

19. D'une part, il n'est pas établi que la ville d'Avrechy, située en vallée, permet d'apprécier des points de vue emblématiques sur le pays de Chaussée et que le projet y porterait atteinte, alors qu'il résulte de l'étude paysagère qu'Avrechy est situé à 10,7 km au sud-est du projet et que l'impact de celui-ci sur le seul monument classé de la ville, son église, est identifié comme nul.

20. D'autre part, il n'est pas davantage établi que la ville de Breteuil, également située en vallée, constitue un promontoire et un repère paysager sur le pays de Chaussée, alors qu'il résulte de l'étude paysagère que Breteuil est situé à 9,9 km au nord du projet, que l'impact de celui-ci sur l'ancienne abbatiale classée ou sur les autres monuments inscrits de la ville est identifié comme nul et que le photomontage n°2, réalisé à proximité de Breteuil, révèle une absence de visibilité depuis ce site.

21. Enfin, il résulte de l'étude d'impact que la chaussée Brunehaut est située à environ 9 kms du projet, que " son tracé est régulièrement ponctué de boisements, bloquant les vues vers le territoire alentours depuis cet axe pédestre " et qu'elle constitue un " enjeu minime de covisibilité avec la zone d'implantation potentielle ". Il n'est ainsi pas établi que le projet dégradera la perception du paysage depuis la Chaussée Brunehaut.

S'agissant de l'atteinte aux sites et monuments :

22. Pour refuser d'autoriser le projet porté par la société pétitionnaire, la préfète a retenu deux motifs tenant, d'une part, à l'impact visuel du projet en pleine zone de superposition avec les stricts périmètres de vigilance autour de la commune de Beauvais et de sa cathédrale ainsi que du site patrimonial remarquable de Saint-Martin-aux-Bois et de son abbaye classée au titre des monuments historiques qui entraîne la trop grande covisibilité du projet avec ces deux secteurs patrimoniaux emblématiques, d'autre part, à l'atteinte à la perception visuelle des monuments historiques situés dans un périmètre de moins de 5 kms dont la valeur comme élément caractéristique du patrimoine rural local, intimement liée à leur environnement, est à préserver.

Quant au site patrimonial remarquable de Saint-Martin-aux-Bois :

23. Il est vrai que l'abbaye de Saint-Martin-aux-Bois, classée monument historique depuis 1840, fait partie, avec la commune du même, nom et le bourg de Vaumont, d'un site patrimonial remarquable au sens de l'article L. 631-1 du code du patrimoine. Toutefois, la seule circonstance que le projet est situé dans le périmètre de vigilance de 20 kms autour de ce site ne suffit pas à démontrer l'atteinte concrète qui y serait portée. A cet égard, il ressort de l'étude paysagère que le projet n'est pas visible depuis l'abbaye, située à 14,6 kms, ou le bourg dans lequel elle est située, en raison de la présence de masques végétaux. En outre, il résulte des photomontages nos 6 et C2 réalisés depuis la sortie nord du bourg de Saint-Martin-aux Bois et depuis la rue de Moulin Flamand que le bourg et l'abbaye ne sont pas en situation de covisibilité avec le projet. S'il ressort du photomontage n° C1 que depuis la route départementale (RD) n°152, il existe une covisibilité entre l'abbaye et le projet, celle-ci est très réduite en raison de son éloignement et de l'écrin végétal présent autour de l'abbaye et relativisée par la présence d'autres parcs éoliens également distants et d'une ligne électrique haute tension plus rapprochée. En outre, si l'étude paysagère retient l'existence de " fenêtres de perception " vers le projet depuis le bourg de Vaumont, la distance importante entre le bourg et le projet et la présence d'autres parcs éoliens plus proches, dont celui de la Croisette qui s'intercale entre ces deux sites, rendent cet impact très limité. Le rapport de l'inspection des installations classées a d'ailleurs retenu, dans son avis du 9 septembre 2022, l'absence d'impact du projet sur ce site patrimonial remarquable.

Quant à la ville de Beauvais et à sa cathédrale :

24. Il est vrai que la cathédrale de Beauvais est classée monument historique depuis 1840. Toutefois, la seule circonstance que le projet se situe dans le périmètre de vigilance de 20 kms autour de la ville de Beauvais et de sa cathédrale ne suffit pas à démontrer un impact défavorable. A cet égard, il ressort de l'étude paysagère que le projet ne sera pas perceptible depuis les monuments de la ville de Beauvais, en raison de la distance de 18 kms qui les sépare et des masques constitués par le relief et le bâti.

Quant aux monuments historiques situés à moins de 5 kilomètres :

25. Le motif opposé par la préfète tenant à l'atteinte à la perception visuelle des monuments historiques situés dans un périmètre de moins de 5 kms n'est pas assorti, dans l'arrêté du 14 mars 2023 et le mémoire en défense du préfet, des précisions nécessaires pour permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé.

26. Au demeurant, il ressort de l'étude d'impact que quatre monuments inscrits au titre des monuments historiques ont été identifiés dans l'aire d'étude immédiate, l'église de Catillon, située à 2,1 kms du site d'implantation, la ferme de Ponceaux ou de Tournelle, située à 750 mètres, la grange de la ferme du Grand Mesnil située à 1,5 km et la grange de la ferme de Mauregard située à 2,8 kms. D'une part, il ressort des photomontages n°s 33 et 42 que l'impact du projet sur les deux premiers monuments est nul et qu'en particulier le projet ne sera pas perceptible depuis le parvis de l'église et depuis la ferme de Ponceaux en raison des filtres bâtis et végétaux du bourg. D'autre part, s'il ressort du photomontage n°16 que le projet est visible depuis l'entrée de la grange de la ferme du Grand Mesnil, l'étude paysagère précise que le projet n'est pas visible depuis l'enceinte de la ferme et que la route menant à Thieux depuis la ferme est bordée, sur plusieurs centaines de mètres, d'arbres qui masquent la vue vers le projet. Enfin, il résulte de l'étude paysagère que la sensibilité de la grange de la ferme de Mauregard a été identifiée comme nulle.

27. Il suit de là que les motifs tenant à l'atteinte aux paysages, sites et monuments présents autour du projet ne peuvent pas justifier valablement le refus.

En ce qui concerne l'atteinte à la commodité du voisinage :

28. Aux termes de cet article L. 511-1 : " Sont soumis aux dispositions du présent titre (...) les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage (...) ".

29. La circonstance que les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement incluent la protection des paysages ne fait pas obstacle à ce que l'impact visuel d'un projet, en particulier le phénomène de saturation visuelle qu'un projet de parc éolien est susceptible de produire, puisse être pris en compte pour apprécier ses inconvénients pour la commodité du voisinage au sens de cet article. Il appartient à l'autorité administrative, pour apprécier les inconvénients pour la commodité du voisinage liés à l'effet de saturation visuelle causé par un projet de parc éolien, de tenir compte de l'effet d'encerclement résultant du projet en évaluant, au regard de l'ensemble des parcs installés ou autorisés et de la configuration particulière des lieux, notamment en termes de reliefs et d'écrans visuels, l'incidence du projet sur les angles d'occupation et de respiration, ce dernier s'entendant du plus grand angle continu sans éolienne depuis les points de vue pertinents.

30. Pour apprécier les risques de saturation visuelle ou d'effet d'encerclement par des parcs éoliens, le guide national relatif à l'élaboration des études d'impact des projets de parcs éoliens terrestres, élaboré en décembre 2016 et actualisé en octobre 2020 par le ministère de la transition écologique, définit une méthodologie consistant à évaluer, dans un rayon de dix kilomètres autour des lieux de vie d'une zone habitée, trois " indices " mesurant respectivement la " somme des angles de l'horizon interceptés par des parcs éoliens " (indice d'occupation de l'horizon), le " ratio du nombre d'éoliennes présentes par angle d'horizon occupé " (indice de densité) et le " plus grand angle continu sans éolienne " (indice d'espace de respiration visuelle).

31. Pour chacun de ces indices, la DREAL des Hauts-de-France fixe des " seuils d'alerte " qui correspondent, pour l'indice d'occupation de l'horizon, à un angle cumulé supérieur à 120° sur l'aire de 10 km, pour l'indice de densité des éoliennes à un ratio supérieur à 0,1 à moins de 5 kms et supérieur à 0,25 à plus de 5 kms et pour l'indice de respiration visuelle, à un angle inférieur à 160° ou 180° sur l'aire de 10 kms. Cependant, dès lors que la valeur de ces indices n'est que théorique en ce qu'elle ne tient pas compte de la configuration réelle des lieux et en particulier des obstacles visuels que peuvent localement constituer le relief, le bâti ou la végétation, la circonstance qu'un ou plusieurs de ces " seuils d'alerte " seraient atteints ne suffit pas à établir à elle-seule une atteinte excessive à la commodité du voisinage, mais justifie seulement une analyse approfondie des incidences concrètes du projet.

32. La préfète de l'Oise a fondé son refus sur " le renforcement de la saturation visuelle totale de la zone par l'implantation de nouveaux mats éoliens, justement constatée p.22 de la Note de présentation non technique : "densité des parcs dans un rayon de 10 km de l'AIE montre [...] un front d'effet 'barrière' d'environ 12 kms" ".

33. Le motif opposé par la préfète tenant au renforcement de la saturation visuelle n'est pas assorti des précisions nécessaires, tant dans l'arrêté du 14 mars 2023 que dans le mémoire en défense du préfet, pour permettre au juge d'en apprécier le bien-fondé.

34. Il y a, en outre, lieu d'observer que la préfète fait une référence erronée à la note de présentation technique dans la mesure où la citation, qui figure en réalité à la page 29, s'insère dans un paragraphe consacré aux effets cumulés sur le plan écologique et aux impacts sur l'avifaune et non dans celui consacré aux effets cumulés sur le plan paysager. A cet égard, la note non technique insiste sur le fait que le choix d'implanter six éoliennes sous la forme d'un unique groupe compact " permet de limiter considérablement l'angle d'occupation de l'horizon et permet de participer de manière cohérente à la densification d'un pôle éolien déjà établi dans le paysage ".

35. Au demeurant, l'étude paysagère a identifié et mesuré les risques de saturation visuelle pour plusieurs communes situées dans l'aire immédiate et dans l'aire rapprochée d'étude du projet, à savoir Bucamps, à 900 m du projet, Le Quesnel-Aubry, à 1,4 km au sud, Thieux, à 1,7 km au nord, Wavignies à 4,2 km au nord-est, Catillon-Fumechon à 4,1 km à l'est, Ansauvillers, à 7,1 km au nord-est, Ferme du Grand Mesnil, Campremy, à 4,8 km au nord du projet, Saint-André-Farivillers à 6,5 km au nord et Noyers-Saint-Martin à 4,1 kms. L'étude relève que l'effet de saturation préexiste dans tous les cas sauf pour la commune du Quesnel-Aubry, et que le projet n'a que peu d'effet sur cette saturation dans la mesure où il s'implante en densification de parcs existants et bénéficie de masques visuels, notamment végétaux et bâtimentaires. A cet égard, s'agissant des communes situées dans un rayon de moins de 2 kms autour du projet de parc éolien, l'étude paysagère relève, pour la commune de Thieux, que " l'angle d'occupation total de l'horizon est d'environ 117° au lieu des 220° calculés grâce aux cartes théoriques ", pour la commune du Quesnel-Aubry que " l'angle d'occupation total serait de 97° au lieu des 142° théoriques calculés grâce à l'étude de carte " et pour la commune de Bucamps, que " l'angle d'occupation total serait environ égal à 85° au lieu des 176° théoriques calculés grâce à l'étude de cartes ". Le rapport de l'inspection des ICPE aboutit à la conclusion que " le projet n'accentue pas de manière significative le risque de saturation visuelle ", conclusion reprise sur ce point dans le projet d'arrêté d'autorisation du 2 septembre 2022 finalement non adopté, tandis que la synthèse de l'analyse des effets cumulés figurant dans l'étude paysagère retient un impact modéré sur l'occupation de l'horizon et relève que " le choix d'implanter six éoliennes sous la forme d'un unique groupe compact limite toutefois l'emprise du projet sur l'horizon ".

36. Il suit de là que le motif tenant à l'atteinte à la commodité du voisinage ne peut pas justifier valablement le refus.

En ce qui concerne la demande de substitution de motifs :

37. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

38. En l'espèce, le préfet de l'Oise demande, à titre subsidiaire, que soit substitué aux motifs initiaux de refus le motif tiré de ce que les inventaires de la faune et de la flore réalisés en 2017-2018 sont trop anciens, au regard des règles posées par la note technique du 5 novembre 2020 relative au cadrage de la réalisation et de la mise à jour des inventaires faune-flore dans le cadre des projets soumis à autorisation environnementale, pour permettre d'établir que le projet ne porte pas atteinte aux intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 du code de l'environnement.

39. D'une part, la note technique du 5 novembre 2020 dispose que : " Pour tout projet nécessitant la réalisation d'inventaires faune-flore, lorsque le pétitionnaire sollicite une phase amont prévue au 1° de l'article L. 181-5 du code de l'environnement et dès lors que les informations sur le projet sont suffisantes, les services de l'État formalisent des éléments de cadrage concernant : • un avis sur la délimitation de l'aire d'étude proposée par le pétitionnaire ; • un avis sur la méthodologie d'inventaire proposée par le pétitionnaire ; • la durée de validité de l'inventaire faune-flore au regard (i) de la sensibilité et des caractéristiques écologiques du site d'implantation du projet et (ii) des éléments apportés par le pétitionnaire. Sauf cas exceptionnel nécessitant une durée de validité inférieure au vu des caractéristiques biologiques spécifiques d'une espèce et d'enjeux particuliers en termes de conservation, la durée minimale de validité d'un inventaire faune-flore est de 3 ans après sa réalisation ".

40. D'autre part, aux termes de l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Font l'objet d'une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n'ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret. (...) ". L'article L. 312-3 du même code dispose que : " Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l'Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret. (...) ". Selon l'article R. 312-7 de ce code, les instructions ou circulaires qui n'ont pas été publiées sur l'un des supports prévus ne sont pas applicables et leurs auteurs ne peuvent s'en prévaloir à l'égard des administrés. Aux termes de l'article R. 312-3-1 de ce code : " Les documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2 émanant des administrations centrales de l'Etat sont, sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6 [relatifs aux documents non communicables ou exclusivement communicables à l'intéressé], publiés dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle et comportant dans leur titre la mention " Bulletin officiel ". / Des arrêtés ministériels déterminent, pour chaque administration, le titre exact du ou des bulletins la concernant, la matière couverte par ce ou ces bulletins ainsi que le lieu ou le site internet où le public peut les consulter ou s'en procurer copie ". Aux termes de l'article R. 312-8 de ce code : " Par dérogation à l'article R. 312-3-1, les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l'Etat sont publiées sur un site relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation ". Selon l'article R. 312-10 de ce code : " Les sites internet sur lesquels sont publiés les documents dont toute personne peut se prévaloir dans les conditions prévues à l'article L. 312-3 précisent la date de dernière mise à jour de la page donnant accès à ces documents ainsi que la date à laquelle chaque document a été publié sur le site. / Ces sites comportent, sur la page donnant accès aux documents publiés en application de l'article L. 312-3, la mention suivante : " Conformément à l'article L. 312-3 du code des relations entre le public et l'administration, toute personne peut se prévaloir de l'interprétation d'une règle, même erronée, opérée par les documents publiés sur cette page, pour son application à une situation qui n'affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n'a pas été modifiée, sous réserve qu'elle ne fasse pas obstacle à l'application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement ". / Les circulaires et instructions soumises aux dispositions de l'article R. 312-8 sont publiées sur les sites mentionnés au premier alinéa au moyen d'un lien vers le document mis en ligne sur le site mentionné à ce même article. ". Enfin, aux termes de l'article D. 312-11 de ce code : " Les sites internet mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-3 sont les suivants : / - www. bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr ; (...) / Lorsque la page à laquelle renvoient les adresses mentionnées ci-dessus ne donne pas directement accès à la liste des documents mentionnés à l'article L. 312-3, elle comporte un lien direct vers cette liste, identifié par la mention " Documents opposables ". ".

41. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la note technique du 5 novembre 2020 dont se prévaut le préfet de l'Oise concernant la " description des procédures administratives ", émane du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et s'adresse aux services déconcentrés. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 312-3, R. 312-10 et D. 312-11 du code des relations entre le public et l'administration que, pour être opposable, cette note technique doit faire l'objet d'une publication sur le site " www. bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr " par le biais d'une insertion dans la liste définissant les documents opposables et comportant les mentions prescrites à l'article R. 312-10, et doit comporter un lien vers le document intégral publié sur le site " Légifrance.gouv.fr ", site relevant du Premier ministre. Or, si cette note a bien été publiée sur le site Légifrance, le 16 février 2021, elle ne l'a pas été dans les conditions prévues par les dispositions précitées. En outre, elle n'a pas été publiée sur le site du ministère chargé de la transition écologique. Par suite, le préfet ne peut utilement se prévaloir de la note technique du 5 novembre 2020.

42. En second lieu, il n'en demeure pas moins que l'inventaire faune-flore sur lequel s'appuie la société pétitionnaire pour demander l'autorisation d'exploiter son parc éolien doit présenter des données qui ne soient pas obsolètes. Toutefois, le seul écoulement du temps nécessité par l'instruction de sa demande ne peut aboutir au constat de la caducité de cet inventaire, qui ne peut résulter que de la survenance de données ou de faits nouveaux. Or, en l'espèce, si l'inventaire faune-flore datait de huit ans lors de l'édiction de l'arrêté de refus, le préfet n'apporte aucun élément précis qui permettrait de considérer, notamment au vu de la dynamique des espèces présentes sur le site ou à proximité, que cet inventaire serait insuffisant pour apprécier l'atteinte à la faune et à la flore.

43. Il suit de là que le préfet de l'Oise ne peut valablement demander que le motif selon lequel l'ancienneté des inventaires faune/flore réalisés en 2017-2018 ne permet pas de s'assurer de l'absence d'atteinte du projet aux intérêts mentionnés aux articles L.211-1 et L.511-1 du code de l'environnement soit substitué aux motifs initiaux de refus. Il n'y a donc pas lieu de procéder à la substitution de motifs sollicitée.

44. Il résulte de tout ce qui précède que la société Parc Eolien Oise 1 est fondée à soutenir que c'est à tort que la préfète de l'Oise a refusé d'autoriser le parc éolien projeté et à demander l'annulation de l'arrêté du 13 mars 2024.

Sur les conclusions à fin de délivrance ou d'injonction :

45. Dans l'intérêt d'une bonne administration et eu égard à la diversité et à la mutabilité des éléments à prendre en considération, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande de la société requérante tendant à ce que la cour délivre l'autorisation sollicitée ou enjoigne au préfet de l'Oise de la lui délivrer. Il y a seulement lieu d'enjoindre au préfet de réexaminer, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt, la demande présentée par la société Parc Eolien Oise 1, le cas échéant en tenant compte des changements de circonstance que l'instruction n'aurait pas permis de révéler.

Sur les frais liés au litige :

46. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat au titre des deux requêtes, une somme globale de 2 500 euros à verser à la société Parc Eolien Oise 1 sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : L'arrêté du 13 mars 2024 de la préfète de l'Oise est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de l'Oise de réexaminer la demande de la société Parc Eolien Oise 1, dans un délai de six mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : L'Etat versera à la société Parc éolien Oise 1 une somme globale de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes de la société Parc Eolien Oise 1 est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Parc Eolien Oise 1, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et au préfet de l'Oise.

Délibéré après l'audience publique du 26 juin 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

- Mme Isabelle Legrand, présidente-assesseure,

- M. Vincent Thulard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 9 juillet 2025.

La présidente-rapporteure,

Signé : I. LegrandLa présidente de chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et au préfet de l'Oise chacun en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro

N°23DA00784, 24DA00687

| France, Cour administrative d'appel de DOUAI, 1ère chambre, 09 juillet 2025, 23DA00784

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision