| France, Cour administrative d'appel de Douai, 3ème chambre, 06 juin 2023, 22DA01517

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Rouen, d'une part, d'annuler le titre exécutoire d'un montant de 2 084,27 euros émis le 13 décembre 2019 par le maire de la commune de Tillières-sur-Avre pour le recouvrement d'un trop-perçu de rémunération pour la période du 1er janvier au 31 octobre 2019, d'autre part, à titre subsidiaire, d'enjoindre à la commune de Tillières-sur-Avre de l'annuler et enfin de mettre à la charge de la commune, la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 2000499 du 14 juin 2022, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 15 juillet 2022, Mme B..., représentée par Me Garidou, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler le titre de recette n° 555 d'un montant de 2 084,27 euros émis le 13 décembre 2019 par le maire de la commune de Tillières-sur-Avre ;

3°) subsidiairement, d'enjoindre au maire de Tillières-sur-Avre de l'annuler ;

4°) dans tous les cas, de mettre à la charge de la commune de Tillières-sur-Avre, la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- aucune déduction d'indemnité journalière ne pouvait être opérée par la commune sur ses traitements dans la mesure où, durant la période concernée, la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) ne lui a versé aucune indemnité journalière ;

- l'arrêté du 10 octobre 2019 par lequel le maire a décidé le maintien intégral de son traitement durant 207 jours puis le maintien d'un demi-traitement durant 158 jours est un acte créateur de droits ; le maire ne pouvait émettre le titre de recettes, sans prendre auparavant un arrêté l'annulant et le remplaçant ; la procédure a été irrégulière et à tout le moins le maire n'était pas compétent pour émettre ce titre exécutoire ;

- en émettant le titre exécutoire litigieux sans procéder au retrait préalable de son arrêté du 10 octobre 2019, le maire a commis une erreur de droit ;

- il a également commis une erreur de fait dès lors qu'en vertu de cet arrêté, elle devait percevoir un plein traitement du 1er janvier au 26 juillet 2019 puis un demi-traitement du 27 juillet au 31 décembre 2019, soit la somme de 5 682,51 euros nets ; or, elle n'a perçu au total qu'une somme de 4 292,77 euros de sorte qu'elle est en réalité créancière et non débitrice vis-à-vis de la commune.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 janvier 2023, la commune de Tillières-sur-Avre, représentée par Me Huon, conclut à la confirmation du jugement, au rejet de l'ensemble des demandes, fins et conclusions de Mme B..., et à la mise à la charge de l'intéressée de la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés ;

- en première instance, Mme B... n'a jamais soutenu ni démontré qu'elle n'aurait perçu aucune indemnité journalière de la CPAM ; elle ne démontre pas que la commune n'aurait pas satisfait à ses obligations de procéder au versement de la part employeur qui lui incombait et la circonstance qu'aucune indemnité journalière n'ait été versée par la CPAM n'est pas de nature à emporter l'illégalité du titre de recette ;

- faute d'assortir ses moyens de précision, Mme B... n'établit pas l'incompétence du maire, ni l'irrégularité de la procédure suivie, ni la nécessité de retirer l'arrêté du 10 octobre 2019 ;

- la particularité de la situation d'agent à temps non-complet de Mme B..., la succession, durant l'année 2019, de trois régimes de congé maladie distincts ainsi que la décision de la collectivité d'abandonner le recours au mécanisme de la subrogation à compter du 1er janvier 2019, expliquent et justifient le bien-fondé de la régularisation opérée par le titre de recettes émis le 13 décembre 2019.

Par une ordonnance du 27 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 23 février 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la sécurité sociale ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée ;

- le décret n° 91-298 du 20 mars 1991 ;

- décret n° 2007-173 du 7 février 2007 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frédéric Malfoy, premier conseiller,

- les conclusions de M. Nil Carpentier-Daubresse, rapporteur public,

- et les observations de Me Huon, pour la commune de Tillières-sur-Avre.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B... est agent du patrimoine titulaire de la commune de Tillières-sur-Avre, employée à temps non-complet à raison de 18 h 50 par semaine à la bibliothèque municipale. Dans le courant de l'année 2017, des problèmes de santé lui ont valu d'être placée en congé de maladie ordinaire puis en congé de grave maladie à compter du 20 février 2017 jusqu'au 19 décembre 2017. Elle a bénéficié d'un renouvellement de son congé de grave maladie une première fois jusqu'au 30 juin 2018 puis une deuxième fois jusqu'au 31 décembre 2018 avant que, par un arrêté du 10 octobre 2019, le maire la place une troisième fois dans cette position pour une période de douze mois, du 1er janvier au 31 décembre 2019. Par cet arrêté, le maire a décidé qu'à compter du 1er janvier 2019, Mme B... percevrait l'intégralité de son traitement pendant 207 jours et qu'il serait diminué de moitié pendant les158 jours suivants de l'année 2019. Le 13 décembre 2019, le maire de Tillières-sur-Avre a émis un titre exécutoire d'un montant de 2 084,27 euros pour le recouvrement d'un trop-perçu de rémunération versé à son agent pour la période du 1er janvier au 31 octobre 2019. Mme B... relève appel du jugement du 14 juin 2022 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa requête tendant à l'annulation de ce titre exécutoire.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. Aux termes de l'article 107 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : " Le fonctionnaire nommé dans un emploi à temps non complet doit être affilié à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, s'il consacre à son service un nombre minimal d'heures de travail fixé par délibération de cette caisse. Ce nombre ne peut être inférieur à la moitié de la durée légale du travail des fonctionnaires territoriaux à temps complet. (...) ". Aux termes l'article 2 du décret du 7 février 2007 relatif à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales et à leurs ayants cause : " Sont obligatoirement affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales les fonctionnaires soumis aux dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 (...) des établissements publics de coopération intercommunale, (...) / Les fonctionnaires à temps non complet sont affiliés lorsqu'ils accomplissent la durée hebdomadaire de travail prévue à l'article 107 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée ". Par une délibération du 3 octobre 2001, le conseil d'administration de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales a fixé, à compter du 1er janvier 2002, le seuil d'affiliation des fonctionnaires à temps non complet aux 4/5ème de la durée légale hebdomadaire de travail des fonctionnaires à temps complet, soit 28 heures hebdomadaires. Le chapitre IV du décret du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet détermine, aux articles 34 à 43, les dispositions applicables aux fonctionnaires territoriaux ne relevant pas du régime de retraite de la Caisse nationale de retraites des agents de collectivités locales.

3. Mme B... est employée à raison de 18 heures 50 minutes par semaine. Sa durée hebdomadaire de travail étant inférieure à 28 heures, elle n'est pas affiliée à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales et relève ainsi des dispositions des articles 34 à 43 du décret du 20 mars 1991.

4. Aux termes de l'article 34 du décret du 20 mars 1991 : " Le fonctionnaire relève du régime général de la sécurité sociale pour l'ensemble des risques maladie, maternité, invalidité, vieillesse, décès et accidents du travail couverts par ce régime ". Aux termes de l'article 35 de ce décret : " Le fonctionnaire ne bénéficie pas des dispositions du 2° (deuxième, troisième et quatrième alinéa), du 3°, 4°, 4 bis et 9° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 précitée ". Aux termes de son article 36 : " En cas d'affection dûment constatée le mettant dans l'impossibilité d'exercer son activité, nécessitant un traitement et des soins prolongés et présentant un caractère invalidant et de gravité confirmée, le fonctionnaire bénéficie d'un congé de grave maladie pendant une période maximale de trois ans. / Dans cette situation, il conserve l'intégralité de son traitement pendant une durée de douze mois. Le traitement est réduit de moitié pendant les vingt-quatre mois suivants. / (...) / Le congé pour grave maladie peut être accordé par période de trois à six mois. L'agent qui a épuisé un congé de grave maladie ne peut bénéficier d'un autre congé de cette nature s'il n'a repris auparavant l'exercice de ses fonctions pendant un an. ". Et en vertu de l'article 38 de ce décret : " Les prestations en espèces ainsi que les pensions d'invalidité versées par la caisse primaire d'assurance maladie viennent selon le cas en déduction ou en complément des sommes allouées par les collectivités ou établissements en application du 2°, premier alinéa, et 5° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 précitée et en application des articles 36 et 37 du présent décret. / La collectivité territoriale ou l'établissement public concerné est subrogé le cas échéant dans les droits éventuels du fonctionnaire au bénéfice de ces prestations. ".

5. En vertu des articles L. 321-1 et L. 323-1 et suivants du code de la sécurité sociale, l'assurance maladie comporte pour l'assuré social le droit à une indemnité journalière s'il se trouve dans l'incapacité physique constatée par le médecin traitant, notamment du fait de maladie. Aux termes de l'article R. 323-11 du même code : " La caisse primaire de l'assurance maladie n'est pas fondée à suspendre le service de l'indemnité journalière lorsque l'employeur maintient à l'assuré, en cas de maladie, tout ou partie de son salaire ou des avantages en nature, soit en vertu d'un contrat individuel ou collectif de travail, soit en vertu des usages, soit de sa propre initiative. / Toutefois, lorsque le salaire est maintenu en totalité, l'employeur est subrogé de plein droit à l'assuré, quelles que soient les clauses du contrat, dans les droits de celui-ci aux indemnités journalières qui lui sont dues. / Lorsque, en vertu d'un contrat individuel ou collectif de travail, le salaire est maintenu en totalité ou en partie sous déduction des indemnités journalières, l'employeur qui paie tout ou partie du salaire pendant la période de maladie sans opérer cette déduction est subrogé de plein droit à l'assuré dans ses droits aux indemnités journalières pour la période considérée, à condition que le salaire maintenu au cours de cette période soit au moins égal au montant des indemnités dues pour la même période. / Dans les autres cas, l'employeur est seulement fondé à poursuivre auprès de l'assuré le recouvrement de la somme correspondant aux indemnités journalières, dans la limite du salaire maintenu pendant la même période. / L'employeur et l'assuré qui se sont mis d'accord pour le maintien d'avantages en nature en cas de maladie, peuvent en informer la caisse et demander le versement par elle à l'employeur de la partie de l'indemnité journalière correspondant à la valeur des avantages maintenus ".

6. Il résulte de ces dispositions que les prestations en espèces versées à un fonctionnaire par la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) viennent soit en déduction, soit en complément des traitements qui lui sont par ailleurs versés par la collectivité employeur selon les modalités prévues par l'article 36 du décret du 20 mars 1991 précité, selon que le montant de cette rémunération statutaire est inférieur ou supérieur au montant de ces prestations. En application du second alinéa de l'article 38 du même décret, lorsque la collectivité est subrogée dans les droits de son agent, elle perçoit les indemnités journalières à la place de son agent et lui verse l'intégralité de son plein traitement ou de son demi-traitement, à charge pour elle de solliciter ensuite le reversement de la part des prestations incombant à la CPAM. En revanche, lorsque la collectivité n'est plus subrogée dans les droits du fonctionnaire au bénéfice de ces prestations, il appartient seulement à la collectivité de verser la part du traitement venant en complément des indemnités journalières versées directement à l'assuré par la CPAM ou susceptibles de l'être.

7. En premier lieu, l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, dans sa rédaction issue de l'article 94 de la loi du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011, dispose que : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / (...) ".

8. Il résulte de ces dispositions qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée.

9. Il résulte de l'instruction que par un arrêté du 10 octobre 2019, le maire de Tillières-sur-Avre a placé Mme B... en congé de grave maladie pour une période de douze mois, courant du 1er janvier au 31 décembre 2019 et a décidé que, durant cette période, elle percevrait l'intégralité de son traitement pendant 207 jours et qu'il serait diminué de moitié pendant 158 jours. Si cette décision a créé des droits au regard de la rémunération susceptible d'être versée à Mme B... durant son congé de grave maladie régi par les dispositions de l'article 36 du décret du 20 mars 1991, compte tenu de ce qui a été dit au point 8, la commune était toutefois fondée à exiger le reversement des trop-perçus de traitement versés à ce titre depuis le 1er janvier 2019, dès lors que le titre de recettes contesté par l'appelante est intervenu le 13 décembre 2019, soit dans un délai inférieur à deux ans à compter du premier jour suivant la date de mise en paiement du premier versement mensuel erroné . Par suite, le moyen tiré de ce que le maire ne pouvait émettre un titre de recettes contraire à l'arrêté du 10 octobre 2019 créateur de droits, doit être écarté.

10. En outre, si Mme B... soutient que le maire de Tillières-sur-Avre n'était pas compétent pour exiger la répétition des traitements indument versés et que la procédure suivie n'a pas été régulière, elle n'assortit ses moyens d'aucune précision.

11. En second lieu, il résulte de l'instruction que le titre de recettes émis le 13 décembre 2019 pour le recouvrement d'une somme de 2 084,27 euros porte sur la répétition des traitements versés à Mme B..., pour tenir compte de son placement en congé de grave maladie, intervenu rétroactivement à titre de régularisation, alors qu'elle avait été initialement placée, durant une partie de l'année 2019, successivement en congé de maladie professionnelle imputable au service puis en congé de maladie ordinaire. Mme B... a été placée en congé de grave maladie du 20 février 2017 au 27 juillet 2017 pour une durée de 158 jours, puis pour une durée de 365 jours du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019. En application des dispositions de l'article 36 du décret du 20 mars 1991 citées au point 4, elle avait droit au versement d'un plein traitement, pendant une durée de douze mois s'imputant sur l'ensemble des périodes durant lesquelles elle a bénéficié d'un congé de grave maladie, et au versement d'un traitement réduit de moitié pendant les mois suivants, dans la limite maximale de vingt-quatre mois. Dans la mesure où Mme B... avait déjà bénéficié de 158 jours de congé de grave maladie au cours de l'année 2017, ces derniers devaient être pris en compte pour fixer ses droits à compter du renouvellement de son congé de grave maladie pour la période courant du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2019. Elle avait ainsi droit, ainsi qu'énoncé par l'article 2 de l'arrêté du 10 octobre 2019, à un plein traitement durant 207 jours, puis à un demi-traitement durant les 158 jours restant à courir jusqu'à la fin de l'année 2019. Ainsi que l'a relevé le tribunal, il résulte d'un courrier daté du 15 novembre 2018 que le maire a informé Mme B... qu'il entendait mettre fin à la subrogation de la commune dans ses droits d'assurée au régime de la CPAM et qu'il appartiendrait alors à Mme B... de lui communiquer le montant des indemnités journalières versées directement par la Caisse. A cet égard, il ressort du formulaire rectificatif d'attestation de l'employeur destiné à la CPAM renseigné le 21 mars 2019 par la commune, que la rubrique " subrogation en cas de maintien de salaire " n'est plus renseignée. Dans ces conditions, la commune n'étant légalement plus tenue par ses obligations de subrogée dans les droits de Mme B... au bénéfice des indemnités journalières, elle était seulement tenue au versement de la part laissée à la charge de l'employeur. Or, il n'est pas contesté que durant les douze premiers mois de son congé de grave maladie, il incombait à la commune de verser 50 % du traitement de Mme B... et à la CPAM de prendre l'intéressée en charge pour l'autre moitié et que le demi-traitement maintenu au-delà de ces douze mois devait être intégralement versé par la CPAM. Si Mme B... produit une attestation selon laquelle elle n'a, durant l'année 2019, perçu aucune indemnité journalière de la Caisse, cette circonstance est sans incidence sur les obligations propres à la collectivité employeur qui avait décidé, pour l'année 2019, de mettre fin au régime subrogatoire. Par suite, comme l'ont jugé à bon droit les premiers juges, c'est sans commettre d'erreur de fait ni d'erreur de droit que le maire de Tillières-sur-Avre a émis à l'encontre de Mme B..., un titre de recettes pour le recouvrement de la somme de 2 0 84,27 euros correspondant, non pas à un trop-perçu d'indemnités journalières comme elle semble le soutenir, mais à un trop-perçu de traitement pour la période courant du 1er janvier au 31 décembre 2019.

12. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 13 décembre 2019 par le maire de la commune de Tillières-sur-Avre.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Compte tenu de ce qui précède, les conclusions de Mme B... tendant à ce qu'il soit enjoint au maire d'annuler le titre de recettes ne peuvent en tout état de cause qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Tillières-sur-Avre, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par Mme B... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme demandée par la commune de Tillières-sur-Avre au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Tillières-sur-Avre présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à la commune de Tillières-sur-Avre.

Délibéré après l'audience publique du 23 mai 2023 à laquelle siégeaient :

- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

- M. Marc Lavail Dellaporta, président-assesseur,

- M. Frédéric Malfoy, premier conseiller.

Le rapporteur,

Signé : F. Malfoy

La présidente de chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : C. Huls-Carlier

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2023.

La République mande et ordonne au préfet de l'Eure en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

La greffière,

Anne-Sophie Villette

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