| France, Cour administrative d'appel de Douai, 3ème chambre, 19 janvier 2023, 21DA02871

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Rouen de condamner l'Etat à lui verser la somme de 30 000 euros, en réparation du préjudice moral d'anxiété et des troubles dans ses conditions d'existence à la suite de son exposition aux poussières d'amiante et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 700 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1903663 du 29 octobre 2021, le tribunal administratif de Rouen a rejeté la requête de M. A....

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 15 décembre 2021 et 12 juillet 2022, M. A..., représenté par Me Karim Berbra, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 30 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis à la suite de son exposition aux poussières d'amiante ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 700 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en sa qualité de docker professionnel au port de Rouen, il a été exposé à l'inhalation de poussières d'amiante ; cette exposition a conduit à l'inscription du port de Rouen à l'annexe II de l'arrêté du 7 juillet 2000 modifié fixant la liste des ports susceptibles d'ouvrir droit à l'allocation de cessation anticipée des travailleurs de l'amiante ;

- l'Etat a commis une faute en s'abstenant de prendre une réglementation spécifique avant 1977 alors que le risque était connu ;

- les carences fautives de l'Etat dans la gestion du risque amiante sont en lien direct avec l'apparition des préjudices dont il est demandé réparation ;

- postérieurement à 1977, l'insuffisance de la réglementation est également constitutive de carences fautives de l'Etat ;

- l'Etat a également fait preuve de carence du fait de l'absence de contrôle du respect de la réglementation, que ce soit avant ou après 1977 ;

- il a subi en conséquence de cette carence fautive, d'une part, un préjudice moral résultant de l'anxiété d'être atteint d'une pathologie grave, et, d'autre part, des troubles dans ses conditions d'existence, résultant de l'obligation de se soumettre à un suivi médical régulier ;

- du fait de l'effet interruptif de plusieurs recours engagés contre l'Etat relatifs au même fait générateur, sa créance n'est pas prescrite.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juin 2022, le ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion conclut au rejet de la requête.

Il soutient que la créance dont se prévaut M. A... est prescrite au regard de la prescription quadriennale des créances de l'Etat et de l'absence de démonstration d'une interruption de ce délai.

Par une ordonnance du 9 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 20 juillet 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 ;

- le décret n° 99-247 du 29 mars 1999 ;

- l'arrêté du 7 juillet 2000 fixant la liste des ports susceptibles d'ouvrir droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante en faveur des ouvriers dockers professionnels et personnels portuaires assurant la manutention ;

- l'arrêté du 30 avril 2002 modifiant la liste des ports susceptibles d'ouvrir droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante en faveur des ouvriers dockers professionnels et personnels portuaires assurant la manutention ;

- l'arrêté du 27 décembre 2021 modifiant la liste des ports susceptibles d'ouvrir droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante en faveur des ouvriers dockers professionnels et personnels portuaires assurant la manutention ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frédéric Malfoy, premier conseiller,

- et les conclusions de M. Nil Carpentier-Daubresse, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A... a été employé en qualité de docker professionnel sur le port de Rouen du 14 avril 1970 au 31 mai 2000. Il a formé, le 19 juillet 2019, auprès de la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, une demande indemnitaire visant à obtenir la réparation de préjudices qu'il estime liés aux carences de l'Etat dans la mise en œuvre des mesures propres à limiter les risques d'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante. Sa demande ayant été implicitement rejetée, M. A... a demandé au tribunal administratif de Rouen à être indemnisé par l'Etat du préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence résultant des conséquences de son exposition à l'amiante durant son activité professionnelle au sein du port de Rouen. M. A... relève appel du jugement du 29 octobre 2021 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande indemnitaire.

Sur l'exception de prescription quadriennale opposée par le ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion :

2. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'État, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / (...) Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; / (...) Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". Aux termes de l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ". Aux termes, enfin, du premier alinéa de son article 7 : " L'Administration doit, pour pouvoir se prévaloir, à propos d'une créance litigieuse, de la prescription prévue par la présente loi, l'invoquer avant que la juridiction saisie du litige au premier degré se soit prononcée sur le fond ".

3. D'autre part, aux termes du I de l'article 41 de la loi du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 : " Une allocation de cessation anticipée d'activité est versée aux salariés et anciens salariés des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, des établissements de flocage et de calorifugeage à l'amiante ou de construction et de réparation navales, sous réserve qu'ils cessent toute activité professionnelle, lorsqu'ils remplissent les conditions suivantes : / 1° Travailler ou avoir travaillé dans un des établissements mentionnés ci-dessus et figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget, pendant la période où y étaient fabriqués ou traités l'amiante ou des matériaux contenant de l'amiante. L'exercice des activités de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, de flocage et de calorifugeage à l'amiante de l'établissement doit présenter un caractère significatif ; / 2° Avoir atteint l'âge de soixante ans diminué du tiers de la durée du travail effectué dans les établissements visés au 1°, sans que cet âge puisse être inférieur à cinquante ans ; / 3° S'agissant des salariés de la construction et de la réparation navales, avoir exercé un métier figurant sur une liste fixée par arrêté conjoint des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget. / Le bénéfice de l'allocation de cessation anticipée d'activité est ouvert aux ouvriers dockers professionnels et personnels portuaires assurant la manutention sous réserve qu'ils cessent toute activité professionnelle, lorsqu'ils remplissent les conditions suivantes : / 1° Travailler ou avoir travaillé, au cours d'une période déterminée, dans un port au cours d'une période pendant laquelle était manipulé de l'amiante ; la liste de ces ports et, pour chaque port, de la période considérée est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale, des transports et du budget ;/ 2° Avoir atteint l'âge de soixante ans diminué du tiers de la durée du travail effectué dans les ports visés au 1°, sans que cet âge puisse être inférieur à cinquante ans. (...) ". Ces dispositions instaurent un régime particulier de cessation anticipée d'activité permettant aux dockers ou anciens dockers professionnels des ports où était manipulée de l'amiante figurant sur une liste établie par arrêté ministériel, dits " travailleurs de l'amiante ", de percevoir, sous certaines conditions, une allocation de cessation anticipée d'activité (ACAATA) sous réserve qu'ils cessent toute activité professionnelle.

4. Si, en application de la législation du travail désormais codifiée à l'article L. 4121-1 du code du travail, l'employeur a l'obligation générale d'assurer la sécurité et la protection de la santé des travailleurs placés sous son autorité, il incombe aux autorités publiques chargées de la prévention des risques professionnels de se tenir informées des dangers que peuvent courir les travailleurs dans le cadre de leur activité professionnelle, compte tenu notamment des produits et substances qu'ils manipulent ou avec lesquels ils sont en contact, et d'arrêter, en l'état des connaissances scientifiques et des informations disponibles, au besoin à l'aide d'études ou d'enquêtes complémentaires, les mesures les plus appropriées pour limiter et si possible éliminer ces dangers. En outre, une faute commise par l'inspection du travail dans l'exercice des pouvoirs qui sont les siens pour veiller à l'application des dispositions légales relatives à l'hygiène et à la sécurité au travail est de nature à engager la responsabilité de l'Etat s'il en résulte pour celui qui s'en plaint un préjudice direct et certain.

5. Lorsque la responsabilité d'une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués en vue d'obtenir l'indemnisation des préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens des dispositions citées au point 2, à la date à laquelle la réalité et l'étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés. La créance indemnitaire relative à la réparation d'un préjudice présentant un caractère continu et évolutif doit être rattachée à chacune des années au cours desquelles ce préjudice a été subi. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à une année court, sous réserve des cas visés à l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968, à compter du 1er janvier de l'année suivante, à la condition qu'à cette date le préjudice subi au cours de cette année puisse être mesuré.

6. Le préjudice d'anxiété dont peut se prévaloir un salarié éligible à l'allocation de cessation anticipée des travailleurs de l'amiante mentionnée au point 3 naît de la conscience prise par celui-ci qu'il court le risque élevé de développer une pathologie grave, et par là-même d'une espérance de vie diminuée, à la suite de son exposition aux poussières d'amiante. La publication de l'arrêté qui inscrit l'établissement en cause, pour une période au cours de laquelle l'intéressé y a travaillé, sur la liste établie par arrêté interministériel dans les conditions mentionnées au point 3, est par

elle-même de nature à porter à la connaissance de l'intéressé, s'agissant de l'établissement et de la période désignés dans l'arrêté, la créance qu'il peut détenir de ce chef sur l'administration au titre de son exposition aux poussières d'amiante. Le droit à réparation du préjudice en question doit donc être regardé comme acquis, au sens des dispositions citées au point 3, pour la détermination du point de départ du délai de prescription, à la date de publication de cet arrêté. Lorsque l'établissement a fait l'objet de plusieurs arrêtés successifs étendant la période d'inscription ouvrant droit à l'ACAATA, la date à prendre en compte est la plus tardive des dates de publication d'un arrêté inscrivant l'établissement pour une période pendant laquelle le salarié y a travaillé. Enfin, dès lors que l'exposition a cessé, la créance se rattache, en application de ce qui a été dit au point 5, non à chacune des années au cours desquelles l'intéressé souffre de l'anxiété dont il demande réparation, mais à la seule année de publication de l'arrêté, lors de laquelle la durée et l'intensité de l'exposition sont entièrement révélées, de sorte que le préjudice peut être exactement mesuré. Par suite, la totalité de ce chef de préjudice doit être rattachée à cette année, pour la computation du délai de prescription institué par l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968.

7. En l'espèce, il résulte de l'instruction que par un arrêté du 7 juillet 2000 le port de Rouen a été inscrit sur la liste des ports susceptibles d'ouvrir droit à l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante en faveur des dockers professionnels et personnels portuaires assurant la manutention. Le tableau annexé à cet arrêté qui fixait initialement, pour le port de Rouen, de 1960 à 1974 inclus, la période durant laquelle a été manipulée de l'amiante, a été modifié par un arrêté du 30 avril 2002 qui a étendu cette période d'exposition de 1960 à 1988. L'arrêté du 7 juillet 2000 a ensuite été de nouveau modifié par un arrêté du 27 décembre 2021 publié le lendemain au journal officiel, qui a étendu, pour le port de Rouen, la période d'exposition jusqu'à l'année 2004 incluse.

8. L'inscription du port de Rouen sur la liste annexée à l'arrêté du 7 juillet 2000 modifié précité, a permis la mise en œuvre, à l'égard de M. A..., du régime légal de l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante. Toutefois, conformément à ce qui a été dit au point 6, M. A..., qui a travaillé comme docker professionnel sur le port de Rouen du 14 avril 1970 au 31 mai 2000, doit être regardé comme n'ayant eu connaissance de l'étendue du risque à l'origine du préjudice d'anxiété et des troubles dans les conditions d'existence dont il demande réparation, au plus tard qu'à compter de la publication, le 28 décembre 2021, de l'arrêté du 27 décembre 2021 étendant la période d'exposition à l'amiante jusqu'à la fin de l'année 2004.

9. La situation de M. A... qui, comme cela a été dit précédemment, a travaillé comme docker professionnel notamment de 1988 au 31 mai 2000, a donc été modifiée par la publication de l'arrêté du 27 décembre 2021 qui a étendu la période d'exposition à l'amiante. Cette publication a ainsi fait courir à l'égard de M. A... un nouveau délai de prescription, qui n'était pas expiré à la date de sa demande indemnitaire préalable le 19 juillet 2019. Dans ces conditions, l'exception de prescription quadriennale opposée par le ministre chargé du travail doit être écartée. Le jugement du 29 octobre 2021 du tribunal administratif de Rouen doit par conséquent être annulé.

10. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les demandes indemnitaires présentées par M. A....

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat :

11. En principe, la responsabilité de l'administration peut être engagée à raison de la faute qu'elle a commise, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. La faute commise par un tiers, co-auteur du dommage, est toutefois susceptible d'exonérer partiellement ou totalement la personne publique de sa responsabilité, laquelle ne saurait être condamnée au paiement d'une somme qu'elle ne doit pas.

12. S'il incombe aux autorités publiques chargées de la prévention des risques professionnels de se tenir informées des dangers, soulignés par des études scientifiques, pour la santé des travailleurs exposés à l'inhalation de poussières d'amiante dans le cadre de leur activité professionnelle, et d'arrêter, en l'état des connaissances scientifiques, au besoin à l'aide d'études ou d'enquêtes complémentaires, les mesures les plus appropriées pour limiter et, si possible, éliminer ces dangers, cette obligation ne dispense pas l'employeur d'assurer la sécurité et la protection de la santé des travailleurs placés sous son autorité, en application de la législation du travail désormais codifiée à l'article L. 4121-1 du code du travail.

S'agissant de la période antérieure à l'entrée en vigueur du décret du 17 août 1977 :

13. Il résulte de l'instruction, en particulier du certificat de travail produit par M. A..., qu'il a été employé en qualité de docker professionnel sur le port de Rouen du 14 avril 1970, soit antérieurement à l'entrée en vigueur des principales dispositions du décret du 17 août 1977 règlementant l'usage de l'amiante, au 31 mai 2000.

14. L'instruction révèle par ailleurs que les premières mesures de protection des travailleurs contre l'amiante ont été adoptées, en 1931, en Grande Bretagne. Des recommandations visant à limiter l'inhalation des poussières d'amiante ont été faites aux Etats Unis à compter de 1946. Des études épidémiologiques menées à partir de données relevées, pour l'une, en Angleterre et, pour l'autre, en Afrique du sud, publiées en 1955 et 1960, ont mis en évidence le lien entre exposition à l'amiante et, respectivement, risque de cancer broncho pulmonaire et risque de mésothéliome. Un cas de mésothéliome diagnostiqué en France a été décrit en 1965 par le professeur B... dans une communication à l'Académie nationale de médecine. Ainsi, en dépit, d'une part, de l'inaction à cette époque des organisations internationales ou européennes susceptibles d'intervenir dans le domaine de la santé au travail, qui ne se sont saisies qu'ultérieurement de cette question, comme d'ailleurs de la plupart des pays producteurs ou consommateurs d'amiante, et, d'autre part, du temps de latence très élevé de certaines des pathologies liées à l'amiante, dont l'utilisation massive en France est postérieure à la Seconde Guerre mondiale, la nocivité de l'amiante et la gravité des maladies dues à son exposition étaient pour partie déjà connues avant 1977.

15. D'une part, le décret du 10 mars 1894, pris sur le fondement de la loi du 12 juin 1893 concernant l'hygiène et la sécurité des travailleurs dans les établissements industriels, imposait l'évacuation des poussières, et notamment, s'agissant des poussières légères, l'utilisation d'appareils d'élimination efficaces. Les fibroses pulmonaires consécutives à l'inhalation de poussières de silice ou d'amiante, par l'ordonnance du 2 août 1945, puis l'asbestose professionnelle, décrite comme consécutive à l'inhalation de poussières d'amiante, par les décrets des 31 août 1950 et 3 octobre 1951, ont été inscrites au tableau des maladies professionnelles. Une telle réglementation, qui était de nature à prévenir l'exposition à l'amiante, s'est néanmoins révélée très insuffisante au regard des dangers qu'elle présentait. En s'abstenant de prendre, entre le milieu des années soixante, période à partir de laquelle les dockers professionnels du port de Rouen ont été exposés à l'amiante en connaissance de cause, et 1977, des mesures propres à éviter ou du moins limiter les dangers liés à une exposition à l'amiante, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

16. D'autre part, les entreprises intervenant dans l'important port d'importation du minerai brut d'amiante qu'était le port de Rouen, font partie des entités qui, dès cette période, connaissaient ou auraient dû connaître les dangers liés à l'utilisation de l'amiante. Les dockers du port travaillant pour ces entreprises ont subi une forte exposition à l'amiante dès 1960, ce matériau étant manipulé à dos d'homme, notamment sous forme de minerai brut en poudre stocké dans des sacs. Il ressort des écritures mêmes et des témoignages produits par M. A..., qu'il a directement manipulé des matériaux amiantés et qu'il n'a bénéficié ni d'équipements respiratoires individuels, ni de vêtements de protection, ni d'informations sur les dangers de l'amiante, alors que de telles obligations s'imposaient aux entreprises qui l'employaient, en application des articles 8 et 9 du décret du 17 août 1977. Or, il résulte des dispositions de l'article L. 452-1 du code de la sécurité sociale, telles qu'elles sont interprétées par la jurisprudence de la Cour de cassation, qu'a le caractère d'une faute inexcusable le manquement à l'obligation de sécurité, qui revêt le caractère d'une obligation de résultat à laquelle l'employeur est tenu envers son salarié, lorsqu'il avait ou aurait dû avoir conscience du danger auquel était exposé ce dernier, et qu'il n'a pas pris les mesures nécessaires pour l'en préserver. Les employeurs des dockers du port de Rouen ont ainsi commis une faute en s'abstenant de prendre des mesures de nature à protéger leurs salariés. Si, eu égard à l'utilisation massive de l'amiante alors acceptée en France et à la nature des activités de manutention des entreprises employant des dockers, cette faute n'a pas le caractère d'une faute d'une particulière gravité délibérément commise, qui ferait obstacle à ce que la faute de l'administration puisse être invoquée, elle n'en a pas moins concouru à la réalisation du dommage.

17. Par ailleurs à supposer même que le contrôle par les services de l'Etat chargés de l'inspection, de la réglementation du travail dans les ports ait été insuffisant, c'est à la seule insuffisance de la réglementation antérieure à 1977, comme cela a été exposé au point 15, que sont imputables les préjudices moraux invoqués par M. A... et la responsabilité de l'Etat ne saurait être engagée, pour la période antérieure à 1977, au titre du défaut de contrôle, de la part des services de l'Etat chargés de cette inspection, de la réglementation du travail dans les ports.

18. La négligence des pouvoirs publics à prévenir, par une réglementation appropriée, les dangers auxquels les salariés en contact avec l'amiante étaient exposés, et celle des employeurs des dockers du port de Rouen ont toutes deux concouru directement au développement de maladies professionnelles liées à l'amiante par plusieurs salariés employés sur le port de Rouen. Eu égard à la nature et à la gravité des fautes commises, d'une part, par l'Etat, d'autre part, par les employeurs des dockers, il sera fait, dans les circonstances de l'espèce, une juste appréciation du partage de responsabilités pour cette période en fixant au tiers la part de responsabilité de l'Etat.

S'agissant de la période postérieure à l'entrée en vigueur du décret du 17 août 1977 :

Quant à la faute tirée de l'adoption d'une réglementation insuffisante :

19. Le décret du 17 août 1977 entré en vigueur, pour ses principales dispositions, le 20 octobre 1977, et pour d'autres, le 1er mars 1978, imposait notamment, lorsque le personnel était exposé à l'inhalation de poussières d'amiante à l'état libre dans l'atmosphère, que les travaux soient effectués, soit par voie humide, soit dans des appareils capotés et mis en dépression, sauf à ce que la concentration moyenne en fibres d'amiante de l'atmosphère inhalée par un salarié pendant sa journée de travail ne dépasse en aucune circonstance deux fibres par centimètre cube d'air inhalé, et, en cas d'impossibilité technique, pour les travaux occasionnels et de courte durée, que soient utilisés des équipements de protection individuelle, notamment des appareils respiratoires anti poussière. Il imposait également le contrôle régulier de l'atmosphère des lieux de travail, l'information des salariés sur les risques et les précautions à prendre et une surveillance médicale spécifique de ces derniers. A la suite de directives communautaires, la concentration maximale a été abaissée en 1987 à une valeur comprise entre 0,5 et 1 fibre par centimètre cube selon la variété d'amiante et en 1992 à une valeur comprise entre 0,3 et 0,6 fibre par centimètre cube. Enfin, le décret du 24 décembre 1996 relatif à l'interdiction de l'amiante, pris en application du code du travail et du code de la consommation a interdit, à compter du 1er janvier 1997, la fabrication et la vente de toutes variétés de fibres d'amiante et de tout produit en contenant. Si les mesures adoptées à partir de 1977 étaient insuffisantes à éliminer le risque de maladie professionnelle liée à l'amiante, elles ont néanmoins été de nature à le réduire dans les entreprises dont l'exposition des salariés aux poussières d'amiante était connue, en interdisant l'exposition au-delà d'un certain seuil et en imposant aux employeurs de contrôler la concentration en fibres d'amiante dans l'atmosphère des lieux de travail.

20. Il résulte de l'instruction, plus particulièrement de divers témoignages concordants d'anciens collègues de M. A..., que les dockers professionnels du port de Rouen sont demeurés, pour la période postérieure à l'entrée en vigueur des principales dispositions du décret, soit le 20 octobre 1977, date à compter de laquelle l'employeur devait respecter la réglementation existante, exposés aux poussières d'amiante sans bénéficier de protections adaptées ni recevoir une information concernant la dangerosité de cette matière. Eu égard à ces négligences dans la mise en œuvre des mesures de protection des salariés au regard du risque que représentait l'inhalation de poussières d'amiante, il ne saurait être tenu pour établi que le risque de développer une pathologie liée à l'amiante trouverait directement sa cause dans une carence fautive de l'Etat à prévenir les risques liés à l'usage de l'amiante à cette époque par l'adoption d'une règlementation plus contraignante, pour les activités de la nature de celles exercées. Dans ces conditions, le comportement fautif des employeurs des dockers du port de Rouen est de nature, à cet égard, à exonérer l'Etat de sa responsabilité sur cette période.

Quant à la faute résultant de l'absence de contrôle du respect de la réglementation par les employeurs des dockers :

21. Il résulte des stipulations de l'article 1er de la convention internationale du travail n° 81 concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce que chaque Etat partie doit avoir un système d'inspection du travail dans les établissements industriels chargé, aux termes de l'article 3 de la convention, d'assurer l'application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l'exercice de leur profession, de fournir des informations et des conseils techniques aux employeurs et aux travailleurs sur les moyens les plus efficaces d'observer les dispositions légales et de porter à l'attention de l'autorité compétente les déficiences ou les abus qui ne sont pas spécifiquement couverts par les dispositions légales existantes. Il résulte des stipulations de ses articles 4 et 6 que, pour autant que cela est compatible avec la pratique administrative de l'Etat partie, l'inspection du travail est placée sous la surveillance et le contrôle d'une autorité centrale, les inspecteurs du travail devant bénéficier d'un statut et de conditions de service les rendant indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue. Aux termes de ses articles 16 et 17, les établissements doivent être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu'il est nécessaire pour assurer l'application effective des dispositions légales en cause, les inspecteurs étant cependant libres de donner des avertissements ou des conseils au lieu d'intenter ou de recommander des poursuites.

22. Il résulte de l'article L. 611-1 du code du travail, alors applicable, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article L. 8112-1 de ce code, que les inspecteurs du travail sont chargés de veiller à l'application des dispositions du code du travail et des lois et règlements non codifiés relatifs au régime du travail et de constater, le cas échéant, concurremment avec les agents et officiers de police judicaire, les infractions à ces dispositions. En vertu de l'article L. 611-8 du même code, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises aux articles L. 8113-1 et suivants, les inspecteurs du travail ont entrée dans tous établissements où sont applicables les règles du droit du travail, à l'effet d'y assurer la surveillance et les enquêtes dont ils sont chargés et ils ont qualité pour procéder, aux fins d'analyse, à tous prélèvements portant sur les matières mises en œuvre et les produits distribués ou utilisés. En outre, l'article L. 612-1 du même code, aujourd'hui repris à l'article L. 8123-1, dispose que : " Les médecins inspecteurs du travail exercent une action permanente en vue de la protection de la santé des travailleurs au lieu de leur travail. Cette action porte en particulier sur l'organisation et le fonctionnement des services médicaux du travail prévus aux articles L. 241-1 et suivants. / Les médecins inspecteurs du travail agissent en liaison avec les inspecteurs du travail et coopèrent avec eux à l'application de la réglementation relative à l'hygiène du travail ". Il résulte enfin de l'article L. 612-2, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises aux articles L. 8123-2 et L. 8123-3, que : " Les dispositions du présent code relatives aux pouvoirs et obligations des inspecteurs du travail et de la main-d'œuvre sont étendues aux médecins inspecteurs du travail à l'exception des dispositions de l'article L. 611-10 relatives aux procès-verbaux et de l'article L. 231-3 relatives aux mises en demeure. / En vue de la prévention des affections professionnelles les médecins inspecteurs du travail sont autorisés à faire, aux fins d'analyse, tous prélèvements portant notamment sur les matières mises en œuvre et les produits utilisés ".

23. Il appartient aux membres de l'inspection du travail, qui disposent d'une large marge d'appréciation dans le choix des moyens juridiques qui leur apparaissent les plus appropriés pour assurer l'application effective des dispositions légales par les entreprises soumises à leur contrôle, d'adapter le type et la fréquence de leurs contrôles à la nature et à la gravité des risques que présentent les activités exercées et à la taille des entreprises. Il leur revient de tenir compte, dans l'exercice de leur mission de contrôle, des priorités définies par l'autorité centrale ainsi que des indications dont ils disposent sur la situation particulière de chaque entreprise, au regard notamment de la survenance d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ou de l'existence de signalements effectués notamment par les représentants du personnel. Une faute commise par l'inspection du travail dans l'exercice des pouvoirs qui sont les siens pour veiller à l'application des dispositions légales relative à l'hygiène et à la sécurité au travail est de nature à engager la responsabilité de l'Etat s'il en résulte pour celui qui s'en plaint un préjudice direct et certain.

24. Il ne résulte pas de l'instruction que des contrôles de la réglementation applicable en matière d'exposition des salariés aux poussières d'amiante auraient été ordonnés au sein des établissements employant des dockers du port de Rouen par les services centraux du ministère du travail, ni que les services chargés de l'inspection du travail dans les ports y auraient mené des enquêtes. Par suite, M. A... est fondé à soutenir qu'en s'abstenant de contrôler l'application de la réglementation en matière de protection des salariés à l'inhalation des poussières d'amiante au sein des établissements employant des dockers dans le port de Rouen, l'Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

25. Toutefois, eu égard, d'une part, à la circonstance que l'absence de contrôle par l'inspection du travail ne pouvait être regardée comme fautive qu'au terme d'un certain délai et, d'autre part, à la nature du dommage invoqué, tenant à la crainte de M. A... de développer une pathologie liée à l'amiante du fait d'une exposition aux poussières d'amiante pendant la période en litige, le préjudice invoqué par l'intéressé ne trouve pas sa cause directe dans la carence fautive de l'Etat.

Sur les préjudices :

26. Le requérant qui recherche la responsabilité de la personne publique doit justifier des préjudices qu'il invoque en faisant état d'éléments personnels et circonstanciés pertinents. La circonstance qu'il bénéficie d'un dispositif de cessation anticipée d'activité à raison des conditions de travail dans sa profession ou son métier et des risques susceptibles d'en découler sur la santé, ou de tout autre dispositif fondé sur un même motif, ne dispense pas l'intéressé, qui recherche la responsabilité de l'Etat à raison de ses carences fautives dans la prévention des risques liés à l'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante, de justifier de tels éléments personnels et circonstanciés.

27. Les dockers du port de Rouen ayant été exposés à l'amiante ont bénéficié d'un dispositif spécifique de cessation anticipée d'activité prenant en compte leur situation personnelle pendant leur période d'activité. Une allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante a d'abord été créée par l'article 41 de la loi du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 au bénéfice des salariés travaillant ou ayant travaillé dans certains établissements pendant la période où y étaient fabriqués ou traités l'amiante ou des matériaux contenant de l'amiante, qu'ils soient atteints ou non d'une maladie professionnelle liée à l'amiante. Il ressort des travaux parlementaires de cette loi que l'intention du législateur était d'autoriser une cessation d'activité précoce pour tenir compte du fait statistiquement établi que ces personnes, compte tenu de l'activité de l'établissement et de la période concernée, courent le risque d'une espérance moyenne de vie plus courte que les autres salariés. Ce dispositif a été étendu par la loi du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000 au bénéfice notamment des ouvriers dockers professionnels ayant travaillé dans un port, tel que celui de Rouen au cours d'une période pendant laquelle étaient manipulés des sacs d'amiante.

28. Par conséquent, dès lors qu'un employé ayant exercé en qualité de docker professionnel dans un port figurant dans la liste annexée à l'arrêté du 7 juillet 2000 modifié, a été intégré dans ce dispositif d'allocation de cessation anticipée d'activité, compte tenu d'éléments personnels et circonstanciés tenant à des conditions de temps, de lieu et d'activité, il peut être regardé comme justifiant l'existence de préjudices tenant à l'anxiété due au risque élevé de développer une pathologie grave, et par là-même d'une espérance de vie diminuée, à la suite de son exposition aux poussières d'amiante. La décision de reconnaissance du droit à cette allocation vaut ainsi reconnaissance pour l'intéressé d'un lien établi entre son exposition aux poussières d'amiante et la baisse de son espérance de vie, et cette circonstance, qui suffit par elle-même à faire naître chez son bénéficiaire la conscience du risque de tomber malade, est la source d'un préjudice indemnisable au titre du préjudice moral.

29. L'évaluation des préjudices dépend elle aussi des éléments personnels et circonstanciés avancés par la personne recherchant la responsabilité de l'Etat à raison de ses carences fautives dans la prévention des risques liés à l'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante. La circonstance que l'intéressé puisse être regardé comme justifiant de préjudices liés à l'exposition de l'amiante à raison de son intégration dans le dispositif d'allocation de cessation anticipée d'activité ne dispense pas le juge d'apprécier les éléments personnels et circonstanciés pertinents avancés par le salarié concerné pour évaluer les préjudices allégués.

Quant au préjudice moral d'anxiété :

30. M. A... justifie avoir bénéficié, à compter du 1er août 2002, de l'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante. Il compte un peu plus de sept ans d'exercice professionnel dans ce milieu à risque au cours de la période antérieure à l'édiction du décret du 17 août 1977. Il produit un certificat de son médecin généraliste certifiant suivre son patient depuis janvier 2013 en raison notamment d'un syndrome anxieux et des insomnies en lien avec une asbestose diagnostiquée au CHU de Rouen ainsi qu'une attestation circonstanciée de son épouse faisant état de ses craintes quant au risque de développer une maladie. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral d'anxiété invoqué par l'intéressé résultant notamment de sa crainte d'une diminution de son espérance de vie qui résulte de son exposition à l'amiante, en fixant le montant de sa réparation à 6 000 euros au titre de la période antérieure à 1977. Compte tenu du partage de responsabilité fixé au point 18, il y a lieu de fixer à 2 000 euros le montant de la somme que l'Etat doit être condamné à verser à M. A....

Quant aux troubles dans les conditions d'existence :

31. M. A... met en avant la contrainte qu'il subit de devoir réaliser régulièrement des examens médicaux qui accentuent le stress de se voir déclarer malade.

32. Indépendamment d'une éventuelle affection dont le suivi médical serait soumis au régime des maladies professionnelles, l'exposition aux risques professionnels liés à l'amiante pour la période antérieure à l'entrée en vigueur du décret du 17 août 1977, qui résulte, ainsi qu'il a été dit, en partie de la carence fautive de l'Etat à prévenir ces risques par une réglementation appropriée, impose aux salariés concernés, quelle que soit la durée d'exposition, un suivi médical constitutif d'un trouble dans les conditions d'existence. Il sera fait une juste appréciation de ce trouble, dont l'intéressé justifie en produisant un compte rendu de scanner thoracique, en fixant le montant de sa réparation à 3 000 euros au titre de la période antérieure à l'entrée en vigueur du décret du 17 août 1977. Compte tenu du partage de responsabilité fixé ci-dessus et du fait que l'Etat est exonéré de sa responsabilité à compter de cette entrée en vigueur, il y a lieu de fixer à 1 000 euros le montant de la somme que l'Etat doit être condamné à verser à M. A... à ce titre.

34. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. A... est seulement fondé à demander l'indemnisation, à hauteur d'une somme globale de 3 000 euros, des préjudices résultant des fautes de l'Etat au regard de son exposition professionnelle aux risques liés à l'amiante.

Sur les frais liés à l'instance :

35. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

36. En application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, partie perdante, une somme de 700 euros au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Rouen du 29 octobre 2021 est annulé.

Article 2 : L'Etat est condamné à verser à M. A... une somme de 3 000 euros.

Article 3 : L'Etat versera à M. A... une somme de 700 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.

Délibéré après l'audience publique du 3 janvier 2023 à laquelle siégeaient :

- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

- M. Marc Lavail Dellaporta, président-assesseur,

- M. Frédéric Malfoy, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 janvier 2023.

Le rapporteur,

Signé : F. Malfoy

La présidente de chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : C. Huls-Carlier

La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

La greffière,

C. Huls-Carlier

N° 21DA02871 2