| France, Cour administrative d'appel de Douai, 3ème chambre, 04 octobre 2022, 22DA00155

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... a demandé au tribunal administratif de Rouen :

Sous le n° 1904118, d'une part, d'annuler les décisions des 30 janvier 2019 et 11 février 2019 prononçant son changement d'affectation, d'autre part, d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire, en outre de condamner l'Etat à réparer ses préjudices avec capitalisation des intérêts à compter du 17 juillet 2019, enfin de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sous le n° 2002416, d'une part, d'annuler l'arrêté du 12 juin 2020 par lequel le ministre de l'action et des comptes publics a prononcé sa mutation dans l'intérêt du service, d'autre part, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sous le n° 2003918, d'une part, d'annuler la décision du 28 juillet 2020 par laquelle le ministre de l'action et des comptes publics a rejeté sa demande de protection fonctionnelle, d'autre part, d'enjoindre au ministre de lui accorder le bénéfice de cette protection, enfin de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°1904118, 2002416, 2003918, le tribunal administratif de Rouen a, d'une part, donné acte du désistement de M. B... de ses conclusions à fin d'annulation des décisions des 30 janvier 2019 et 11 février 2019, d'autre part, annulé l'arrêté du 12 juin 2020 et a en outre condamné l'Etat à verser à M. B... la somme de 1 300 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Enfin, ce tribunal a rejeté le surplus des conclusions de M. B....

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 21 janvier 2022 et 3 août 2022, M. B..., représenté par Me Hervé Suxe, demande à la cour :

1°) d'annuler partiellement ce jugement, en tant qu'il donne acte du désistement de ses conclusions à fin d'annulation des décisions des 30 janvier 2019 et 11 février 2019 et rejette le surplus de ses conclusions ;

2°) d'annuler l'arrêté du 12 juin 2020 et la décision du 28 juillet 2020 ;

3°) d'annuler la décision implicite de rejet de sa demande indemnitaire préalable ;

4°) de condamner l'Etat à le rétablir dans ses droits d'agent titulaire de la fonction publique d'Etat et à réparer, à hauteur de la somme globale de 111 340,87 euros à parfaire à la clôture de l'instruction, les préjudices de traitement, de carrière et moral qu'il a subis, avec capitalisation des intérêts dus sur cette somme à compter du 17 juillet 2019, date de sa demande préalable indemnitaire ;

5°) d'enjoindre au ministre de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

6°) de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que le juge des référés, qui a eu à connaître d'un référé suspension contre la décision de mutation dans l'intérêt du service, a siégé en qualité de rapporteur dans la formation de jugement ;

- il est également irrégulier en ce qu'il a prononcé un désistement pur et simple dans l'instance n° 1904118 sans qu'il ait manifesté une volonté de se désister ;

- les premiers juges, en n'examinant que la légalité externe des décisions du 30 janvier 2019, 11 février 2019 et 12 juin 2020, n'ont pas épuisé leur office ;

- les juges de première instance auraient dû faire usage de leur pouvoir d'instruction pour demander la communication du rapport de M. C... ;

- les décisions des 30 janvier 2019, 11 février 2019 et 12 juin 2020 sont illégales car elles constituent des sanctions disciplinaires déguisées prises sans respect de la procédure applicable et sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;

- l'illégalité des décisions contestées engage la responsabilité de l'Etat, lequel doit réparer les préjudices matériels, moral et de carrière résultant de ces décisions fautives ;

- la décision du 28 juillet 2020 lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle est illégale dès lors qu'il est victime d'un harcèlement moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juin 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête et à ce que le jugement attaqué soit confirmé.

Il soutient que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés et renvoie à son mémoire en défense de première instance pour ce qui concerne les conclusions demandant l'annulation de la décision du 28 juillet 2020 refusant d'accorder la protection fonctionnelle à M. B....

Par une ordonnance du 27 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 29 août 2022 à 12 heures.

En application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées, par courrier du 7 septembre 2022 que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur les moyens relevés d'office suivants :

- irrecevabilité, pour défaut d'intérêt à agir, des conclusions tendant à l'annulation de la décision du 12 juin 2020 par laquelle le ministre de l'action et des comptes publics a prononcé la mutation de M. B... dans l'intérêt du service. Les conclusions d'appel demandant l'annulation de cette décision, qui ne sont pas dirigées contre le dispositif du jugement en litige mais contre ses motifs, ne sont pas recevables et doivent, pour ce motif, être rejetées ;

- irrecevabilité des conclusions présentées pour la première fois en appel, par lesquelles M. B... sollicite l'indemnisation des préjudices résultant de l'illégalité fautive de l'arrêté du 12 juin 2020 du ministre de l'action et des comptes publics ayant prononcé sa mutation dans l'intérêt du service. Cette décision constitue un fait générateur distinct du préjudice invoqué devant les premiers juges dans l'instance n° 1904118, fondé sur l'illégalité des seules décisions des 30 janvier et 11 février 2019 et pour l'indemnisation duquel il avait formulé une demande préalable le 8 juillet 2019.

M. B..., représenté par Me Suxe, a répondu le 15 septembre 2022. Cette réponse a été communiquée au ministre de l'économie, des finances et de la relance.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frédéric Malfoy, premier conseiller,

- les conclusions de M. Nil Carpentier-Daubresse, rapporteur public,

- et les observations de Me Suxe pour M. B....

Considérant ce qui suit :

1. M. B... est inspecteur des Douanes et exerçait, depuis 2009, les fonctions de chef des recherches au sein de la ... (...) de ..., dans la " branche surveillance " correspondant aux missions d'investigations à compétence nationale destinées à lutter contre les grands trafics et les trafics internationaux. Par des décisions prises successivement le 30 janvier 2019 et le 11 février 2019, le directeur des services douaniers, chef d'échelon de la ... de ... puis la directrice nationale du renseignement et des enquêtes douanières ont prononcé son changement d'affectation, à compter du 1er février 2019, sur un poste de chargé de mission au sein du commandement de la ... de ..., dans la branche " Opérations commerciales / Administration générale ". Par une demande préalable en date du 8 juillet 2019 adressée à la direction générale des douanes et droits indirects, M. B... a sollicité, par la voie de son conseil, la réparation des préjudices qu'il estimait en lien avec ces deux décisions qui selon lui étaient irrégulières. Sa demande a été implicitement rejetée. Par une décision en date du 13 mai 2020, la directrice générale des douanes et droits indirects a procédé au retrait des décisions des 30 janvier et 11 février 2019. M. B... a ensuite fait l'objet d'un arrêté en date du 12 juin 2020 prononçant sa mutation, dans l'intérêt du service, en résidence à la direction régionale du Havre dans la branche " Opérations commerciales / Administration générale ". Parallèlement à cette mesure, par un courrier du 25 mai 2020, M. B... a demandé au ministre de l'action et des comptes publics de lui accorder la protection fonctionnelle à raison de faits de harcèlement moral dont il estimait être victime dans le cadre de ses fonctions. Cette demande a été expressément rejetée par une décision du 28 juillet 2020.

2. M. B... relève appel du jugement n° 1904118, 2002416, 2003918 du 23 novembre 2021 en tant que, par ce jugement, le tribunal administratif de ... a statué sur ses conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 12 juin 2020, a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 28 juillet 2020 lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle, ses conclusions demandant la condamnation de l'Etat au versement d'une indemnité réparant ses préjudices financier, de carrière et moral, et enfin, a rejeté ses conclusions à fins d'injonction au ministre de l'action et des comptes publics de lui accorder la protection fonctionnelle.

Sur la recevabilité de la requête d'appel :

En ce qui concerne les conclusions d'annulation de l'arrêté du 12 juin 2020 :

3. Le motif par lequel le juge de l'excès de pouvoir juge fondé l'un quelconque des moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d'ordre public qu'il relève d'office suffit à justifier l'annulation de la décision administrative contestée. Il s'ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l'excès de pouvoir n'est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d'autres moyens que celui qu'il retient explicitement comme étant fondé.

4. La portée de la chose jugée et les conséquences qui s'attachent à l'annulation prononcée par le juge de l'excès de pouvoir diffèrent toutefois selon la substance du motif qui est le support nécessaire de l'annulation. C'est en particulier le cas selon que le motif retenu implique ou non que l'autorité administrative prenne, en exécution de la chose jugée et sous réserve d'un changement des circonstances, une décision dans un sens déterminé. Il est, à cet égard, loisible au requérant d'assortir ses conclusions à fin d'annulation de conclusions à fin d'injonction, tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, ou à ce qu'il lui enjoigne de reprendre une décision dans un délai déterminé, sur le fondement de l'article L. 911-2 du même code.

5. Lorsque le juge de l'excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l'annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l'annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l'injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d'injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l'article L. 911-2.

6. De même, lorsque le requérant choisit de hiérarchiser, avant l'expiration du délai de recours, les prétentions qu'il soumet au juge de l'excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, ses conclusions à fin d'annulation, il incombe au juge de l'excès de pouvoir de statuer en respectant cette hiérarchisation, c'est-à-dire en examinant prioritairement les moyens qui se rattachent à la cause juridique correspondant à la demande principale du requérant.

7. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens assortissant la demande principale du requérant mais retient un moyen assortissant sa demande subsidiaire, le juge de l'excès de pouvoir n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler la décision attaquée : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande principale.

8. Si le jugement est susceptible d'appel, le requérant est recevable à relever appel en tant que le jugement n'a pas fait droit à sa demande principale. Il appartient alors au juge d'appel, statuant dans le cadre de l'effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à la demande principale.

9. Par le jugement attaqué, s'agissant de la requête enregistrée sous le n° 2002416, le tribunal administratif de ... a annulé l'arrêté du 12 juin 2020 par lequel le ministre de l'action et des comptes publics a prononcé la mutation de M. B... dans l'intérêt du service. Le tribunal a retenu comme fondé le moyen tiré de ce que, préalablement à l'intervention de cette décision, le requérant, qui n'avait pas reçu communication de l'ensemble des pièces qu'il était en droit d'obtenir en vertu de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, était fondé à soutenir, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens, que la décision changeant son affectation avait été prise au terme d'une procédure irrégulière. Si M. B... soutient que le jugement aurait dû annuler la décision du 12 juin 2020 pour un motif de légalité interne et non pour un motif de légalité externe, il ressort des pièces du dossier que les prétentions qu'il avait soumises aux juges de première instance n'étaient pas hiérarchisées ni assorties de conclusions à fin d'injonction. Dans ces conditions, ses conclusions d'appel demandant l'annulation de la décision du 12 juin 2020, qui ne sont pas dirigées contre le dispositif du jugement en litige mais contre ses motifs, ne sont pas recevables et doivent, pour cette raison, être rejetées, ainsi qu'en ont été informées les parties.

En ce qui concerne les conclusions indemnitaires :

10. M. B... demande à la cour de condamner l'Etat à lui verser une indemnité réparant les préjudices résultant de l'arrêté du 12 juin 2020 par lequel le ministre de l'action et des comptes publics a prononcé sa mutation, dans l'intérêt du service, en résidence à la direction régionale du Havre dans la branche " Opérations commerciales / Administration générale ". Il résulte de l'instruction que si, dans sa requête enregistrée sous le n° 1904118, M. B... a demandé au tribunal la condamnation de l'Etat au versement d'une indemnité tendant à la réparation des préjudices résultant de l'illégalité des décisions des 30 janvier et 11 février 2019 ayant prononcé son changement d'affectation, à compter du 1er février 2019, sur un poste de chargé de mission au sein du commandement de la ... de ..., dans la branche " Opérations commerciales / Administration générale ", il n'a toutefois pas sollicité l'indemnisation d'un préjudice en lien avec l'arrêté du 12 juin 2020. Par ailleurs, s'il a sollicité l'annulation de cette dernière décision dans sa requête enregistrée sous le n° 2002416, il n'a formulé aucune conclusion visant à l'indemnisation d'un préjudice en lien avec cet arrêté. Dès lors, ses conclusions à fin d'indemnisation des préjudices qui résulteraient de l'illégalité de cette décision, qui constitue un fait générateur distinct de celui invoqué devant les premiers juges et pour la seule indemnisation duquel il avait formulé une demande préalable le 8 juillet 2019, doivent être rejetées comme irrecevables, ainsi qu'en ont été informées les parties.

Sur la régularité du jugement :

11. En premier lieu, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative d'une demande tendant à ce qu'il prononce, à titre provisoire et conservatoire, la suspension d'une décision administrative, le juge des référés procède, dans les plus brefs délais, à une instruction succincte - distincte de celle au vu de laquelle le juge saisi du principal statuera - pour apprécier si les préjudices que l'exécution de cette décision pourrait entraîner sont suffisamment graves et immédiats pour caractériser une situation d'urgence et si les moyens invoqués apparaissent, en cet état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision. Il se prononce par une ordonnance qui n'est pas revêtue de l'autorité de la chose jugée et dont il peut lui-même modifier la portée au vu d'un élément nouveau invoqué devant lui par toute personne intéressée. Eu égard à la nature de l'office ainsi attribué au juge des référés, la seule circonstance qu'un magistrat a statué sur une demande tendant à la suspension de l'exécution d'une décision administrative n'est pas, par elle-même, de nature à faire obstacle à ce qu'il se prononce ultérieurement sur la requête en qualité de juge du principal. Toutefois, dans le cas où il apparaîtrait, compte tenu notamment des termes mêmes de l'ordonnance, qu'un magistrat statuant comme juge des référés aurait préjugé l'issue du litige, ce magistrat ne pourrait, sans méconnaître le principe d'impartialité, se prononcer ultérieurement comme juge du principal.

12. Il ressort des termes de l'ordonnance en date du 23 juillet 2020 que pour rejeter la demande de suspension de la décision du 12 juin 2020 par laquelle le ministre de l'action et des comptes publics a muté M. B... dans l'intérêt du service, le juge des référés du tribunal administratif de ... a estimé que cette décision ne pouvait être regardée comme préjudiciant de manière suffisamment grave et immédiate à la situation du requérant, de sorte que la condition d'urgence prévue par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'était pas remplie. Il en résulte que ce magistrat n'a ainsi nullement pris position sur le fond du litige et dans ces conditions, sa participation au jugement au fond de l'affaire ne peut être regardée comme de nature à faire douter de l'impartialité de la formation de jugement. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que le jugement a été rendu dans des conditions irrégulières.

13. En deuxième lieu, M. B... soutient, que les premiers juges n'ont pas épuisé leur office en ne se prononçant pas sur l'illégalité interne des décisions des 30 janvier et 11 février 2019 qui constituaient les faits générateurs de responsabilité invoqués dans le cadre de ses conclusions indemnitaires. Ce grief manque cependant en fait dès lors qu'il ressort du point 10 du jugement critiqué, que les moyens tirés de ce que la mesure aurait eu le caractère d'une sanction déguisée, qu'elle serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation et de détournement de pouvoir ont été expressément écartés.

14. Si, en troisième lieu, l'appelant reproche aux premiers juges de n'avoir pas fait usage de leurs pouvoirs d'instruction en sollicitant auprès de l'administration la communication du rapport établi à la fin de l'année 2017 par M. C..., il ressort des pièces du dossier de première instance, notamment du compte-rendu très détaillé du CHSCT " spécial " du 11 septembre 2017 ainsi que du rapport " bien-être au travail " daté du mois de juillet 2018, qu'ils ont été mis en mesure de se prononcer en toute connaissance de cause sans qu'il soit utile de mettre en œuvre une telle mesure d'instruction.

15 En dernier lieu, M. B... soutient qu'en jugeant qu'il devait être regardé comme s'étant désisté de ses conclusions tendant à l'annulation des décisions des 30 janvier et 11 février 2019, le tribunal administratif a entaché son jugement d'irrégularité.

16. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution.

17. En l'espèce, il est constant que par une décision en date du 13 mai 2020, postérieure à l'enregistrement de la requête dirigée contre les décisions des 30 janvier et 11 février 2019, la directrice générale des douanes et droits indirects a procédé au retrait de ces deux décisions. Cette décision de retrait n'ayant fait l'objet d'aucune contestation, les conclusions de la requête, dirigées contre ces deux décisions, quand bien même elles auraient reçu exécution, sont devenues sans objet et il n'y avait dès lors plus lieu, pour le tribunal, d'y statuer. Alors qu'il n'avait sollicité qu'un non-lieu à statuer, l'appelant est fondé à soutenir qu'en lui donnant acte du désistement de conclusions à fin d'annulation des deux décisions précitées, les premiers juges ont entaché leur jugement d'irrégularité.

18. Compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, il y a lieu, dans cette mesure, d'annuler le jugement du 23 novembre 2021 du tribunal administratif de ....

19. Il y a lieu de statuer immédiatement par la voie de l'évocation sur les conclusions de M. B... dirigées contre les décisions des 30 janvier et 11 février 2019 et par la voie de l'effet dévolutif de l'appel en ce qui concerne ses autres conclusions.

Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions des 30 janvier et 11 février 2019 :

20. Il résulte de ce qui a été dit au point 17, qu'il n'y a plus lieu de statuer sur ces conclusions qui sont devenues sans objet.

Sur les conclusions indemnitaires :

21. Il résulte de l'instruction que M. B..., qui exerçait les fonctions de chef des recherches au sein de la ... (...) de ..., relevant de la branche " surveillance ", a fait l'objet, le 30 janvier 2019 par décision du directeur des services douaniers, chef d'échelon de la ... de ... et, le 11 février 2019, par décision de la directrice nationale du renseignement et des enquêtes douanières, d'un changement d'affectation au poste de chargé de mission auprès du commandement de l'échelon de la ... de ..., relevant de la branche " Opérations commerciales / Administration générale ". Si, à la suite du retrait, le 13 mai 2020, de ces deux décisions, l'Etat a régularisé la situation de M. B... en lui reversant la nouvelle bonification indiciaire, l'indemnité forfaitaire de déplacement et l'indemnité d'habillement, l'intéressé n'a pas été indemnisé des autres préjudices dont il demande réparation. Par conséquent, il y a toujours lieu de statuer sur ses conclusions indemnitaires, fondées sur l'illégalité fautive de ces décisions, susceptibles d'engager la responsabilité pour faute de l'Etat.

En ce qui concerne la légalité des décisions des 30 janvier et 11 février 2019 :

22. En premier lieu, aux termes de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans sa rédaction applicable à la date des décisions de mutation des 30 janvier 2019 et 11 février 2019 : " L'autorité compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires (...) lorsqu'il n'existe pas de tableaux de mutation, seules les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation de l'intéressé sont soumises à l'avis des commissions. (...) Dans le cas où il s'agit de remplir une vacance d'emploi compromettant le fonctionnement du service et à laquelle il n'est pas possible de pourvoir par un autre moyen, même provisoirement, la mutation peut être prononcée sous réserve d'examen ultérieur par la commission compétente. (...) ".

23. Il est constant que, dans les fonctions de chef des recherches à la ... de ... qu'il occupait avant les mesures prononcées les 30 janvier et 11 février 2019, M. B... encadrait deux équipes chargées de mener des opérations de lutte contre les grands trafics et trafics internationaux et bénéficiait à ce titre des primes et indemnités attachées aux fonctions relevant de la branche dite " active ". Si les fonctions de chargé de mission auprès du commandement de l'échelon de la ... de ... sur lesquelles il a été affecté à compter du 1er février 2019 n'emportaient pas un changement de sa résidence administrative, elles ont cependant modifié sa situation compte tenu de l'importante perte de responsabilités managériales et de la baisse sensible de sa rémunération. Dès lors qu'il n'est pas soutenu et qu'il ne résulte pas de l'instruction que cette mutation aurait eu pour but de pourvoir un emploi dont la vacance compromettait le fonctionnement du service et à laquelle il ne pouvait être remédié par un autre moyen, elle devait être soumise, au préalable, à l'avis de la commission administrative paritaire. Il ne résulte pas de l'instruction que cette commission aurait été saisie. Par suite, comme l'a retenu le tribunal, M. B... est fondé à soutenir que cette mesure a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière.

24. En deuxième lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté ".

25. Un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause. Dans le cas où l'agent public fait l'objet d'un déplacement d'office, il doit être regardé comme ayant été mis à même de solliciter la communication de son dossier s'il a été préalablement informé de l'intention de l'administration de le muter dans l'intérêt du service, quand bien même le lieu de sa nouvelle affectation ne lui aurait pas alors été indiqué.

26. Ainsi que l'a relevé le tribunal, il ne résulte pas de l'instruction que M. B... aurait été mis à même de consulter son dossier avant l'édiction des décisions des 30 janvier et 11 février 2019, qui ont été prises en considération de sa personne et de son comportement dès lors qu'elles faisaient suite à des tensions au sein de la ... de .... Dans ces conditions, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, M. B... a été privé de la garantie instituée par l'article 65 précité de la loi du 22 avril 1905.

27. En troisième lieu, une mutation d'office revêt le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

28. Il résulte de l'instruction qu'en octobre 2017, le médecin de prévention a alerté la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières, sur une situation de travail concernant les agents des deux équipes de surveillance de la ... de ..., en faisant état de l'existence de risques psycho-sociaux. A la suite de cette alerte, la directrice nationale du renseignement et des enquêtes douanières a convoqué les membres du CHSCT " spécial " à une séance extraordinaire du 11 décembre 2017 dont l'ordre du jour portait sur la dégradation des conditions de travail des agents de l'échelon de la ... de .... Selon le procès-verbal de cette séance, il existait, depuis au moins 2014, entre les deux équipes placées sous l'autorité hiérarchique de M. B..., de vives tensions et des antagonismes entre les membres de ces deux entités pourtant réputées travailler en pleine coopération. Selon ce document, il est reproché au chef des recherches, d'avoir créé ce climat de tension et de division, par l'envoi direct, à sa hiérarchie, en août 2017, d'un courrier jetant le discrédit sur un membre de l'une des deux équipes placées sous ses ordres. Selon le compte-rendu du CHSCT, le chef des recherches ayant par ailleurs pris parti pour l'une de ses équipes, au détriment de l'autre, il en est résulté un climat de défiance aboutissant à une situation de blocage au point qu'une tentative de médiation a été engagée, mais sans succès. A la suite de ce CHSCT " spécial ", la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières a missionné un psychologue du travail, afin d'établir, à partir d'entretiens individuels ou collectifs menés avec les agents des deux équipes de l'échelon recherche de la ... de ..., un diagnostic approfondi des risques psycho-sociaux. Il ressort du rapport remis par ce psychologue, intitulé BEAT " bien-être au travail ", la confirmation de l'existence d'un vif climat de tensions et de rivalités, ressenti par les agents des deux équipes, pouvant s'expliquer, en grande partie, par la préférence marquée, par le chef des recherches, pour les membres d'une équipe, au détriment d'une autre. Si ce rapport laisse apparaître, à travers les témoignages recueillis auprès des agents, des défaillances managériales également imputables au chef d'échelon de la ... de ... et à son adjoint, il révèle cependant des failles manifestes du chef des recherches dans la conduite du management de ses deux équipes. M. B... ne conteste pas sérieusement l'existence de cette situation de conflit ouvert, qui avait déjà été consignée dans son compte-rendu d'entretien professionnel au titre de l'année 2016, de nature à compromettre la cohésion nécessaire à la conduite des missions confiées à ses deux équipes et à leur efficacité. Par ailleurs, il est constant que ces tensions professionnelles ont eu des effets sur la santé de certains agents de ses équipes. Compte tenu de ce climat de défiance et de ses répercussions négatives sur le fonctionnement du service, imputable en grande partie au comportement managérial de M. B..., l'administration pouvait dès lors, pour restaurer les conditions sereines et propices au retour à un fonctionnement normal de ce service traitant des affaires particulièrement sensibles, décider de le déplacer d'office. Dès lors qu'aucun élément ne fait apparaître que les décisions des 30 janvier et 11 février 2019 portant mutation d'office auraient été prises pour d'autres motifs que l'intérêt du service dont le bon fonctionnement avait été notoirement perturbé par les graves tensions existantes depuis l'année 2014 et aggravées depuis 2017, le moyen tiré de ce qu'il s'agirait d'une sanction déguisée, de même que ceux tirés de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de pouvoir ne peuvent donc qu'être écartés.

29. Il résulte de ce qui précède que, pour rechercher la responsabilité fautive de l'Etat, M. B... est seulement fondé à se prévaloir des conséquences de l'illégalité de la décision portant mutation d'office résultant des vices de procédure relevées aux points 23 et 26.

En ce qui concerne la réparation des préjudices :

30. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité, pour un vice de procédure, d'une décision de mutation d'office, dans l'intérêt du service, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise dans le cadre d'une procédure régulière.

31. Il ressort des termes du jugement attaqué que pour écarter les demandes de M. B..., le tribunal s'est fondé sur la circonstance que, dans le cadre d'une procédure régulière, la même décision aurait pu être légalement prise. Il résulte de l'instruction que la gravité de la situation au sein des équipes placées sous la responsabilité justifiait que l'administration décide son changement d'affectation et la même décision aurait donc pu être prise dans le cadre d'une procédure régulière. Dans ces conditions, le préjudice allégué par M. B... ne peut être regardé comme la conséquence directe des irrégularités formelles entachant sa mutation illégale prononcée les 30 janvier et 11 février 2019.

32. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 23 novembre 2021, le tribunal administratif de ... a rejeté ses demandes à fin d'indemnisation.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 28 juillet 2020 refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle :

33. En premier lieu, il convient d'écarter par adoption des motifs retenus par le tribunal administratif de ... dans son jugement du 23 novembre 2021, le moyen tiré de l'incompétence du signataire agissant par délégation.

34. En second lieu, aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction alors en vigueur : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. (...) ". L'article 11 de la même loi dispose que : " A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. (...) La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (...) ".

35. D'une part, si la protection fonctionnelle résultant d'un principe général du droit n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

36. D'autre part, il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral.

37. M. B... soutient qu'alors que sa carrière au sein de l'administration des douanes avait toujours était marquée par " de très bonnes appréciations constantes " et " de nombreuses lettres de félicitations " de la part de ses supérieurs hiérarchiques, une rupture s'est produite au cours de l'été 2017, en ce qui concerne la perception de sa manière de servir. A cet égard, il fait valoir qu'en avril 2018, de retour d'un congé de maladie de quatre mois en raison d'une rupture du tendon d'Achille, il a commencé à subir, de la part de sa hiérarchie directe, une situation de harcèlement moral. Le 19 avril 2018, il aurait ainsi été soumis, de la part du chef d'échelon de la ... de ..., à un interrogatoire de six heures, au cours duquel ses deux téléphones lui auraient été confisqués, il aurait été privé de la possibilité de prévenir son épouse et d'user des commodités. Cet entretien à charge aurait été suivi d'un autre entretien le mois suivant, portant sur son évaluation professionnelle, qui l'aurait contraint à exercer des recours gracieux et hiérarchiques pour en obtenir la modification. En juin 2018, lors d'une réunion de service, il aurait été pris à parti avant d'être mis à l'écart de son service. Ces faits l'auraient contraint, au cours de cette période, à alerter à deux reprises sa hiérarchie, en mai puis en juin 2018 au moyen de fiches de signalement d'incidents au titre de la prévention des risques psychosociaux.

38. Si ces éléments de fait sont susceptibles de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral à son encontre, il ressort des pièces produites par l'administration, et en particulier du compte rendu du CHSCT " spécial " réuni en urgence le 11 décembre 2017 et du rapport BEAT établi en juillet 2018, à la demande du CHSCT et ainsi qu'il a été dit au point 28, que depuis au moins 2014, une situation de tension et de conflits s'était cristallisée au sein du groupe recherches placé sous la responsabilité de M. B..., qui avait pris parti pour une équipe, au détriment de l'autre. Il apparaît que ces conflits et clivages, ont été exacerbés au cours de l'été 2017, lorsque M. B... a directement mis en cause un agent de l'une de ses équipes, au point d'aboutir à un blocage au sein du service, nécessitant d'envisager une médiation. Par ailleurs, l'existence de ces dissensions au sein de son groupe est apparue avant ce dernier événement, comme en atteste son compte-rendu d'évaluation professionnelle au titre de l'année 2016, qui lui assignait pour objectif de " veiller à conserver une attitude impartiale surtout en période de conflits avérés ou potentiels au sein de la structure ". Si les conditions dans lesquelles a été mené l'interrogatoire écrit auquel il a été soumis par son chef d'échelon le 19 avril 2018 peuvent être regardées comme disproportionnées et excessives s'agissant d'un entretien dont l'objet n'était pas celui d'une enquête interne visant à mettre à jour, de la part de l'agent, des pratiques illégales ou contraires à la probité ou à la déontologie, cet événement apparaît toutefois isolé. En outre, si les échanges de courriels révèlent des rapports tendus et conflictuels entre M. B... et son chef d'échelon, ils ne montrent pas, de la part de son supérieur hiérarchique direct, l'usage d'un ton ou de propos visant à le dénigrer ou à l'humilier.

39. M. B... soutient également qu'à compter du mois de septembre 2018, il " est devenu un problème " et qu'il a alors fait l'objet, de la part de la chaîne hiérarchique, de pressions pour qu'il change de fonctions mais que ses demandes d'affectation ont été systématiquement refusées. Toutefois, l'administration démontre qu'un poste d'officier de liaison, en lien avec ses compétences et son expérience dans le domaine de la lutte contre la fraude au CROSS 76, lui permettant de demeurer affecté dans sa résidence administrative, lui a été proposé mais que l'ayant accepté, il a finalement décidé de se rétracter. En outre, si les candidatures qu'il a présentées pour occuper des fonctions correspondant à la branche " surveillance " dans laquelle il avait exercé durant toute sa carrière n'ont pas été retenues, l'administration fait valoir à bon escient que de tels postes, à forts enjeux managériaux, ne pouvaient lui être confiés compte tenu des difficultés révélées dans ses fonctions de chef des recherches à la ... de .... Enfin, si M. B... a été inscrit au tableau d'avancement pour une promotion au grade d'inspecteur régional de troisième classe, cette inscription au choix ne lui donnait pas pour autant un droit à accéder à ce grade prioritairement sur d'autres candidats que l'administration a choisi de retenir, compte tenu de leur valeur professionnelle dont il n'allègue pas qu'elle aurait été moindre.

40. Au vu de l'ensemble de ces éléments, et malgré la circonstance que l'intéressé a été placé en congé de maladie pour un syndrome dépressif réactionnel à compter du 22 mars 2019, les agissements que M. B... impute à l'administration et qui ont modifié sa situation professionnelle, sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement.

41. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du 28 juillet 2020 par laquelle le ministre de l'action et des comptes publics a rejeté la demande de M. B..., tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle n'est pas entachée d'incompétence et d'erreur d'appréciation. Par suite, l'intéressé n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de ... a rejeté sa demande tendant à l'annulation de celle-ci.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

42. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation et d'indemnisation, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions présentées par M. B... à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

43. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du 23 novembre 2021 du tribunal administratif de ... est annulé en tant qu'il prononce le désistement de M. B... de ses conclusions aux fins d'annulation des décisions des 30 janvier 2019 et 11 février 2019.

Article 2 : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation des décisions des 30 janvier 2019 et 11 février 2019.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au ministre de l'économie, des finances et de la relance.

Délibéré après l'audience publique du 20 septembre 2022 à laquelle siégeaient :

- Mme Ghislaine Borot, présidente de chambre,

- M. Marc Lavail Dellaporta, président-assesseur,

- M. Frédéric Malfoy, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2022.

Le rapporteur,

Signé : F. Malfoy

La présidente de chambre,

Signé : G. Borot

La greffière,

Signé : C. Huls-Carlier

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la relance en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme

La greffière,

C. Huls-Carlier

N° 22DA00155 2