| France, Cour administrative d'appel de Douai, 1ère chambre, 07 décembre 2021, 20DA00138

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Club Canin d'Emmerin a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler, d'une part, l'arrêté du 27 février 2017 par lequel le maire d'Emmerin a ordonné la fermeture au public du club canin, d'autre part, les articles 2, 3 et 4 de l'arrêté du 4 avril 2017 par lequel le maire de la commune d'Emmerin a ordonné la même fermeture et a interdit l'accès au site.

Par un jugement n° 1702886, 1703913 du 14 novembre 2019, le tribunal administratif de Lille a prononcé un non-lieu à statuer sur la première demande et a rejeté la seconde.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 23 janvier 2020, l'association Club Canin d'Emmerin, représentée par Me Aurélien Boudeweel, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler les articles 2, 3 et 4 de l'arrêté du 4 avril 2017 par lequel le maire de la commune d'Emmerin a ordonné la fermeture du club canin et a interdit l'accès au site ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Emmerin la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'il a retenu une situation d'urgence dispensant le maire de faire précéder la décision de fermeture d'une procédure contradictoire mettant en mesure l'intéressée de présenter préalablement ses observations ;

- l'avis de la commission de sécurité est entaché d'irrégularité au regard de sa forme et de sa composition ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur d'appréciation et présente un caractère disproportionné, notamment en ce qui concerne l'urgence à procéder à la fermeture litigieuse ;

- la mesure d'interdiction d'accès au site a été prise sans que le représentant de l'Etat dans le département n'ait été consulté, en méconnaissance de l'article L. 110-3 du code de la route qui s'applique bien au cas présent, contrairement à ce qu'a retenu le jugement attaqué ;

- elle est entachée d'erreur de droit, en raison du principe de l'indépendance des législations et dès lors que le maire de la commune d'Emmerin ne pouvait pas légalement se fonder sur l'absence d'une autorisation d'urbanisme ;

- contrairement à ce que retient le jugement attaqué, cette mesure méconnaît le principe d'égalité dans la mesure où elle prévoit une exception pour la société Tevia ;

- le jugement attaqué et la décision attaquée sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que l'accès au site du club canin est parfaitement sécurisé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 février 2021, la commune d'Emmerin, représentée par Me Alain Vamour, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de l'association requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en ce qu'elle ne présente pas de moyen d'appel ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 5 février 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 mars 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la route ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Naïla Boukheloua, première conseillère,

- les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,

- et les observations de Me Thibault Mercier, représentant la commune d'Emmerin.

Considérant ce qui suit :

Sur l'objet du litige :

1. L'association Club Canin d'Emmerin relève appel du jugement du 14 novembre 2019 du tribunal administratif de Lille dont l'article 1er a prononcé un non-lieu à statuer sur sa demande d'annulation de l'arrêté du 27 février 2017 par lequel le maire de la commune d'Emmerin avait ordonné la fermeture au public du club canin et dont l'article 2 a rejeté sa demande d'annulation des articles 2, 3 et 4 de l'arrêté du 4 avril 2017 par lequel le maire de la commune d'Emmerin avait ordonné la même fermeture et interdit l'accès au site.

Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel :

2. Aux termes de l'article R. 811-13 du code de justice administrative : " Sauf dispositions contraires prévues par le présent titre, l'introduction de l'instance devant le juge d'appel suit les règles relatives à l'introduction de l'instance de premier ressort (...) ". Selon l'article R. 411-1 du même code : " La juridiction est saisie par requête (...) Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ".

3. Si la requête d'appel de l'association Club Canin d'Emmerin a reproduit les faits et moyens figurant dans sa demande en première instance, elle a aussi reproché aux premiers juges d'avoir commis une erreur manifeste d'appréciation en écartant ses moyens de première instance et en rejetant sa demande d'annulation des articles 2, 3 et 4 de l'arrêté du 4 avril 2017. Elle doit ainsi être regardée comme ayant contesté le bien-fondé du jugement. Il suit de là que la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel par la commune d'Emmerin et tirée de ce que cette requête ne satisfait pas aux exigences de motivation résultant des dispositions précitées, doit être écartée.

Sur la portée de la requête d'appel :

4. Compte tenu des moyens invoqués dans sa requête d'appel, l'association Club Canin d'Emmerin doit être regardée comme contestant seulement l'article 2 du jugement attaqué.

Sur la légalité de l'arrêté du 4 avril 2017 :

En ce qui concerne la fermeture au public du club canin d'Emmerin :

S'agissant de la légalité externe :

5. D'une part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (...) ". Et aux termes de l'article L. 121-2 de ce code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence (...). "

6. A la suite d'une visite, effectuée le 9 mars 2017, des locaux exploités par l'association Club Canin d'Emmerin à usage d'éducation canine, comprenant un club house d'une surface de 100 m2 dont une partie de 55 m2 est accessible au public, la commission de sécurité de l'arrondissement de Lille contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public a émis un avis défavorable à l'exploitation de l'établissement, compte tenu d'un " danger " pour les personnes en raison de multiples non-conformités, au nombre desquelles figuraient des insuffisances en matière d'incendie. Une situation d'urgence était ainsi caractérisée. Par suite, en prenant l'arrêté en litige sans avoir mis l'association requérante à même de présenter préalablement des observations écrites, le maire d'Emmerin n'a pas méconnu l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration.

7. D'autre part, si l'association Club Canin d'Emmerin a soulevé, pour la première fois en appel, un moyen relatif à l'irrégularité de l'avis de la commission de sécurité, qui ne respecterait pas les conditions de forme tenant notamment à sa composition, elle ne l'a pas assorti des précisions suffisantes de fait ou de droit permettant à la cour d'en apprécier le bien-fondé.

8. Enfin, aux termes de l'article R. 123-52 du même code : " Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux, la fermeture des établissements exploités en infraction aux dispositions du présent chapitre peut être ordonnée par le maire, ou par le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles R. 123 27 et R. 123-28. La décision est prise par arrêté après avis de la commission de sécurité compétente. L'arrêté fixe, le cas échéant, la nature des aménagements et travaux à réaliser ainsi que les délais d'exécution. ". Ces dispositions n'autorisent pas l'autorité administrative à prononcer la fermeture d'un établissement sans avoir, au préalable, invité l'exploitant à procéder aux travaux nécessaires pour assurer la sécurité du public, dès lors que cette fermeture ne présente pas un caractère d'urgence.

9. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 du présent arrêt que, compte tenu de la teneur de l'avis de la commission de sécurité de l'arrondissement de Lille contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et des multiples non-conformités aux règles de sécurité, que le maire a pu légalement, sur le fondement de ces dispositions, décider la fermeture de l'établissement sans inviter l'association exploitante à procéder au travaux nécessaires pour assurer la sécurité du public.

S'agissant de la légalité interne :

10. Aux termes de l'article L. 123-4 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable à l'arrêté attaqué : " Sans préjudice de l'exercice par les autorités de police de leurs pouvoirs généraux et dans le cadre de leurs compétences respectives, le maire ou le représentant de l'Etat dans le département peuvent par arrêté, pris après avis de la commission de sécurité compétente, ordonner la fermeture des établissements recevant du public en infraction avec les règles de sécurité propres à ce type d'établissement, jusqu'à la réalisation des travaux de mise en conformité. (...) ".

11. Si la requérante a repris en appel ses moyens, déjà invoqués en première instance, tirés de ce que le maire d'Emmerin avait commis une erreur d'appréciation et de ce que sa décision était disproportionnée, il résulte de ce qui a été dit au point 6 du présent arrêt et ainsi que le tribunal administratif l'a explicité au point 10 du jugement attaqué que, compte tenu des multiples non-conformités aux règles de sécurité, le maire a pu légalement, sur le fondement des dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation, décider la fermeture de l'établissement.

En ce qui concerne l'interdiction d'accès au site occupé par le club canin d'Emmerin :

S'agissant de la légalité externe :

12. Aux termes de l'article L. 110-3 du code de la route : " Les collectivités et groupements propriétaires des voies classées comme routes à grande circulation communiquent au représentant de l'Etat dans le département, avant leur mise en œuvre, les projets de modification des caractéristiques techniques de ces voies et toutes mesures susceptibles de rendre ces routes impropres à leur destination. "

13. La décision attaquée d'interdiction d'accès au site occupé par le club canin d'Emmerin par la route départementale 341, unique accès au site, n'a eu ni pour objet ni pour effet de modifier les caractéristiques techniques de cette route ou de la rendre impropre à sa destination. Par suite, l'association requérante ne saurait utilement invoquer un vice de procédure tenant à l'absence de consultation préalable du préfet en violation de l'article L. 110-3 du code de la route.

S'agissant de la légalité interne :

Quant à l'erreur de droit :

14. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues (...) ".

15. D'une part, il ressort des visas de l'arrêté attaqué que la décision d'interdiction d'accès au site litigieux est fondée sur les pouvoirs de police générale conférés au maire par les dispositions citées au point précédent et non sur les dispositions de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme dont l'arrêté attaqué n'a aucunement fait application. La requérante ne saurait dès lors utilement soutenir que le principe de l'indépendance des législations a été méconnu.

16. D'autre part, la mention faite, dans l'arrêté attaqué, de l'absence de demande de permis de construire se rapporte non pas à la décision d'interdiction d'accès au site mais à la décision de fermeture administrative de l'établissement recevant du public prise dans ce même arrêté. Le moyen tiré de ce que le maire ne pouvait se fonder sur une absence d'autorisation d'urbanisme pour prononcer l'interdiction d'accès contestée est donc également inopérant.

Quant à la rupture d'égalité :

17. Si la requérante reprend en appel son moyen, déjà invoqué en première instance, tiré de ce que la décision d'interdiction d'accès à la route départementale 341 a méconnu, compte tenu de l'autorisation d'accès accordée par ailleurs à la société Tevia, le principe d'égalité, il y a lieu d'écarter ce moyen, eu égard à la différence de situation existant entre l'accès au site de l'association et l'accès au site de l'entreprise, par adoption des motifs retenus par les premiers juges aux points 17 et 18 du jugement attaqué.

Quant à l'erreur d'appréciation :

18. Pour soutenir que l'arrêté attaqué était entaché d'erreur d'appréciation, l'association requérante fait notamment valoir que la vitesse sur la route n'était alors pas limitée à 90 km/h mais à 70 km/h, que l'accès avait été aménagé pour être assez large afin d'offrir aux conducteurs sortant une visibilité optimale sur la route et permettre de manœuvrer en toute sécurité et que l'intensité du trafic restait faible, en particulier le week-end lors des pics d'activité du club canin.

19. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies produites par les parties, que l'aménagement de cet accès est rudimentaire, sans revêtement, sans bateau ni signalisation ou dispositif de sécurité et en quasi angle droit et qu'il ne permet pas d'absorber l'affluence des véhicules s'y rendant lors des événements organisés par le club, dont il n'est pas contesté qu'ils pouvaient attirer plusieurs centaines de personnes à la fois.

20. Dans ces conditions, et à supposer même que la vitesse ait été alors limitée sur cette route à 70 km/h , le maire a pu, sans commettre d'erreur d'appréciation, faire usage de ses pouvoirs de police administrative générale en interdisant l'accès au site pour maintenir la sécurité publique alors, du reste, qu'il est constant que cet accès n'avait fait l'objet d'aucune permission de voirie délivrée par le président du conseil départemental.

21. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Club Canin d'Emmerin n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande d'annulation des articles 2, 3 et 4 de l'arrêté du 4 avril 2017 par lequel le maire de la commune d'Emmerin a ordonné la fermeture du club canin pour infraction à la législation sur les établissements recevant du public et a interdit l'accès au site.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Emmerin, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, les sommes demandées par l'association Club Canin d'Emmerin au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

23. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l'association Club Canin d'Emmerin une somme de 1 500 euros à verser à la commune d'Emmerin au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association Club Canin d'Emmerin est rejetée.

Article 2 : L'association Club Canin d'Emmerin versera à la commune d'Emmerin une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Club Canin d'Emmerin et à la commune d'Emmerin.

Copie en sera transmise pour information au département du Nord et au préfet du Nord.

Délibéré après l'audience publique du 16 novembre 2021 à laquelle siégeaient :

- M. Marc Heinis, président de chambre,

- Mme Corinne Baes Honoré, présidente-assesseure,

- Mme Naïla Boukheloua, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2021.

La rapporteure,

Signé : N. BOUKHELOUA

Le président de la 1ère chambre,

Signé : M. A...

La greffière,

Signé : C. SIRE

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Christine SIRE

N°20DA00138

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