Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. F... B... et Mme C... B... née E... ont demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 12 avril 2016 par laquelle le maire de Bolleville ne s'est pas opposé à la déclaration préalable déposée par la société Transports Levasseur le 1er mars 2016 et complétée le 30 mars 2016, ainsi que la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre.
Par un jugement n° 1603522 du 26 avril 2018, le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 21 juin 2018, et des mémoires, enregistrés les 28 août, 26 septembre et 17 octobre 2019, M. et Mme B..., représentés par la SELARL Pierre-Xavier Boyer, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 12 avril 2016 et celle rejetant le recours gracieux formé à son encontre ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Bolleville la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Jimmy Robbe, premier conseiller,
- les conclusions de M. Charles-Edouard Minet, rapporteur public,
- et les observations de Me A... D..., représentant la société Transports Levasseur.
Une note en délibéré présentée par la société Transports Levasseur a été enregistrée le 5 décembre 2019.
Considérant ce qui suit :
1. La société Transports Levasseur a déposé le 1er mars 2016, et complété le 30 mars 2016, une déclaration préalable. Par une décision du 12 avril 2016, le maire de Bolleville ne s'est pas opposé à cette déclaration. M. et Mme B... relèvent appel du jugement du 26 avril 2018 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette décision.
Sur les fins de non-recevoir opposées à la demande de première instance :
En ce qui concerne le délai de recours contentieux :
2. D'une part, aux termes de l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme : " Le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable (...) court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15. ". Aux termes de cet article R. 424-15 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Mention du permis explicite ou tacite ou de la déclaration préalable doit être affichée sur le terrain, de manière visible de l'extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l'arrêté ou dès la date à laquelle le permis tacite ou la décision de non-opposition à la déclaration préalable est acquis et pendant toute la durée du chantier. (...) ". Aux termes de l'article A. 424-15 du même code : " L'affichage sur le terrain (...) de la déclaration préalable, prévu par l'article R. 424-15, est assuré par les soins du bénéficiaire du permis ou du déclarant sur un panneau rectangulaire dont les dimensions sont supérieures à 80 centimètres ". Aux termes de l'article A 424-16 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le panneau prévu à l'article A. 424-1 indique le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire, la date et le numéro du permis, la nature du projet et la superficie du terrain ainsi que l'adresse de la mairie où le dossier peut être consulté. / Il indique également, en fonction de la nature du projet : / a) Si le projet prévoit des constructions, la surface de plancher autorisée ainsi que la hauteur de la ou des constructions, exprimée en mètres par rapport au sol naturel (...) ".
3. En imposant que figurent sur le panneau d'affichage diverses informations sur les caractéristiques du projet, les dispositions citées au point précédent ont pour objet de permettre aux tiers, à la seule lecture de ce panneau, d'apprécier l'importance et la consistance du projet, le délai de recours contentieux ne commençant à courir qu'à la date d'un affichage complet et régulier. Il s'ensuit que si les mentions prévues par l'article A. 424-16 doivent, en principe, obligatoirement figurer sur le panneau d'affichage, une erreur affectant l'une d'entre elles ne conduit à faire obstacle au déclenchement du délai de recours que dans le cas où cette erreur est de nature à empêcher les tiers d'apprécier l'importance et la consistance du projet. La circonstance qu'une telle erreur puisse affecter l'appréciation par les tiers de la légalité du permis est, en revanche, dépourvue d'incidence à cet égard, dans la mesure où l'objet de l'affichage n'est pas de permettre par lui-même d'apprécier la légalité de l'autorisation de construire.
4. La société Transports Levasseur a fait intervenir un huissier de justice qui s'est déplacé à trois reprises, le 12 juillet, le 16 août et le 12 septembre 2016, et qui a constaté lors de ces trois interventions la présence d'un panneau d'affichage visible depuis la voie publique, et indiquant la dénomination sociale du pétitionnaire, la date de la décision de non-opposition à déclaration préalable, la superficie du terrain, la superficie du plancher, et mentionnant, au titre de la nature des travaux " travaux sur construction existante - Aménagement abord entrée terrain ". Ce panneau, qui ne mentionne ni le changement de destination d'une partie de la maison ni l'aménagement de 1 800 m² de terrain en aire de stationnement de véhicules, ne permet pas aux tiers, à sa seule lecture, d'apprécier l'importance et la consistance du projet. La circonstance alléguée par la société Transports Levasseur que plusieurs lettres adressées aux époux B... mentionnent l'importance et la consistance du projet ne permet pas de regarder ces derniers comme ayant eu une connaissance acquise de la décision.
5. D'autre part, l'exercice par un tiers d'un recours administratif ou contentieux contre un décision de non-opposition à déclaration préalable montre qu'il a connaissance de cette décision et a, en conséquence, pour effet de faire courir à son égard le délai de recours contentieux, alors même que la publicité concernant ce permis n'aurait pas satisfait aux dispositions prévues en la matière par l'article A. 424-17 du code de l'urbanisme, en vertu duquel le panneau d'affichage comprend certaines mentions relative au recours administratif et au recours contentieux.
6. Si M. et Mme B... ont formé, le 9 septembre 2016, un recours gracieux contre la décision en litige, ce qui révèle qu'ils en ont eu connaissance à cette date, leur demande de première instance a été enregistrée le 2 novembre 2016, soit dans le délai de deux mois à compter de la formation de ce recours.
7. Enfin, si la société Transports Levasseur soutient que ce recours administratif formé le 9 septembre ne lui a pas été notifié, en méconnaissance des exigences posées à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, il résulte de ces dispositions que le défaut d'accomplissement des formalités de notification qu'elles prévoient a pour seul effet qu'un recours administratif dirigé contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol ne proroge pas le délai du recours contentieux. Or, l'absence de prorogation du délai de recours contentieux attaché à ce recours administratif est sans incidence sur la recevabilité de la demande qui, enregistrée le 2 novembre 2016 ainsi qu'il a été dit, ne nécessitait pas cet effet prorogatif pour être présentée dans le délai de recours contentieux.
8. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 7 que la demande de M. et Mme B... n'était pas tardive.
En ce qui concerne l'intérêt à agir :
9. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation ".
10. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient dans tous les cas au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.
11. Les époux B..., voisin immédiats du projet de la société Transports Levasseur, font notamment valoir que l'aménagement d'une aire de stationnement dédiée aux véhicules et aux poids-lourds engendrera des nuisances sonores. Ils justifient ainsi de leur intérêt à agir contre la décision de non-opposition contestée.
12. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 10 que les époux B..., qui n'étaient pas forclos et qui justifient d'un intérêt à agir, sont fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande comme irrecevable. Par suite, le jugement du 26 avril 2018 doit être annulé.
13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par les époux B... devant le tribunal administratif de Rouen.
Sur la légalité de la décision par laquelle le maire de Bolleville ne s'est pas opposé à la déclaration :
En ce qui concerne le moyen tiré du caractère incomplet du dossier joint à la déclaration préalable :
14. Aux termes de l'article R. 431-35 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la décision en litige : " La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants, qui comprend son numéro SIRET lorsqu'il s'agit d'une personne morale en bénéficiant et sa date de naissance lorsqu'il s'agit d'une personne physique ; / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux ou du changement de destination ; / d) S'il y a lieu, la surface de plancher et la destination et la sous-destination des constructions projetées définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; / e) Les éléments, fixés par arrêtés, nécessaires au calcul des impositions. / La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R*423-1 pour déposer une déclaration préalable. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Aux termes de l'article R. 431-36 du même code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ; / c) Une représentation de l'aspect extérieur de la construction faisant apparaître les modifications projetées et si le projet a pour effet de modifier celui-ci ; / d) Le justificatif de dépôt de la demande d'autorisation prévue à l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile lorsque le projet porte sur une construction susceptible, en raison de son emplacement et de sa hauteur, de constituer un obstacle à la navigation aérienne. / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10, aux articles R. 431-14 et R. 431-15, aux b et g de l'article R. 431-16 et aux articles R. 431-18, R. 431-18-1, R. 431-21, R. 431-23-2, R. 431-25, R. 431-31 à R. 431-33 et R. 431-34-1. / Ces pièces sont fournies sous l'entière responsabilité des demandeurs. / Lorsque la déclaration porte sur un projet de création ou de modification d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ".
15. Contrairement à ce que soutiennent les époux B..., la société Transports Levasseur a attesté avoir qualité pour déposer la déclaration en complétant la rubrique 8 " Engagement du déclarant " du formulaire Cerfa de déclaration préalable, et le dossier joint à la déclaration comprend des plans permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune.
16. Le projet envisagé est défini, par la déclaration déposée le 1er mars 2016 et complétée le 30 mars 2016, au sein de la rubrique 5 intitulée " A remplir pour une demande comprenant un projet de construction ", de la manière suivante : " Utilisation d'une pièce d'habitation en bureau commercial. Bureau destiné au service administratif de l'entreprise, facturations, paies. L'utilisation de 1 800 m² de terrain pour le stationnement des véhicules ". Au sein de la sous-rubrique 5.1 intitulé " Nature des travaux envisagés ", seule a été cochée la case intitulée " Travaux ou changement de destination sur une construction existante ", la case intitulée " Clôture " n'ayant pas été cochée. Cependant, un mur de clôture apparaît explicitement sur les plans du dossier joint à la déclaration, et y sont mentionnés également les matériaux qui seront utilisés. Cette déclaration doit ainsi être regardée comme portant également sur la construction d'un mur de clôture. Les plans du dossier joint à cette déclaration comportent une représentation de l'aspect extérieur de ce mur.
17. Le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 431-35 et R. 431-36 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du préambule du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme :
18. Le règlement de la zone A du plan local d'urbanisme de la commune de Bolleville définit cette zone comme une " zone agricole équipée ou non à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. / Elle comprend un secteur AH correspondant à un secteur agricole à caractère principal d'habitation sous forme de hameaux ". Ces dispositions ne sauraient être interprétées comme interdisant, par principe, tout changement de destination d'un bâtiment d'habitation en bureau commercial en secteur AH, dès lors notamment que ce règlement y admet notamment, sous conditions particulières, les changements de destinations. En tout état de cause, le changement de destination d'une partie (32 m²) de la maison à usage d'habitation en locaux commerciaux et l'aménagement d'une aire de stationnement en tout-venant ne méconnaissent pas la vocation du secteur AH de zone agricole, à " caractère principal d'habitation ".
19. Le moyen tiré de ce que le projet ne respecterait pas la vocation agricole de la zone A, en méconnaissance du préambule du règlement de cette zone doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des articles A 1 et A 2 du règlement du plan local d'urbanisme :
20. L'article A 1 du règlement du plan local d'urbanisme interdit en zone A toutes les constructions à l'exception de celles visées à l'article A2. Cet article A 2 mentionne, au nombre des occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières, au sein du secteur AH, et sous réserve de ne pas porter préjudice à l'activité agricole, d'une part, le changement de destination à vocation d'artisanat, à condition que soient prises toutes les dispositions nécessaires pour prévenir les risques et nuisances, notamment sonores et, d'autre part, le changement de destination à vocation d'habitat, de bureaux ou de commerce.
21. Les terrains entourant la parcelle cadastrée section A n° 289, terrain d'assiette du projet, ne sont pas à usage agricole, et il n'est d'ailleurs pas allégué que le changement de destination projeté porterait préjudice à l'activité agricole. Les époux B... ne peuvent utilement se prévaloir, à l'appui de leur moyen tiré de la méconnaissance de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme, de ce que n'auraient pas été prises toutes les dispositions nécessaires pour prévenir les risques et nuisances sonores, cette condition ne s'appliquant qu'au changement de destination à vocation d'artisanat, ce qui n'est pas le cas du projet en litige. Si l'aménagement d'une aire de stationnement n'est pas mentionné par l'article A 2 au nombre des occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières, un tel aménagement, en l'absence de construction, n'est cependant pas interdit par l'article A 1, alors d'ailleurs que l'article A 12 règlemente le stationnement dans cette zone. Et si la construction d'un mur de clôture n'est pas davantage mentionnée par l'article A 2, elle est expressément autorisée, sous certaines conditions, par l'article A 11, de sorte que les articles A 1 et A 2 ne sauraient être interprétés comme interdisant par principe tout mur de clôture.
22. Le moyen tiré de la méconnaissance des articles A 1 et A 2 du règlement du plan local d'urbanisme doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article A 4 du règlement du plan local d'urbanisme :
23. Aux termes de l'article A 4 du règlement du plan local d'urbanisme, intitulé " Conditions de desserte pour les réseaux publics " : " Les réseaux d'eau, d'assainissement, d'électricité devront avoir les caractéristiques suffisantes pour répondre aux besoins des constructions susceptibles d'être desservies par les réseaux. / (...) / Eaux pluviales et de ruissellement : / Dans le cas de projet isolé, si le réseau existe, les constructions ou installations devront être raccordées audit réseau. En son absence, le constructeur ou aménagement devra réaliser les aménagements à sa charge pour éviter toute aggravation de la restitution des eaux pluviales au milieu naturel (...) ".
24. L'aménagement d'une aire de stationnement, qui ne constitue ni une construction ni une installation au sens des dispositions précitées, n'a pu méconnaître ces dispositions. En tout état de cause, cet aménagement est prévu en tout-venant, ce qui permet l'infiltration des eaux pluviales.
25. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article A 4 du règlement du plan local d'urbanisme doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article A 7 du règlement du plan local d'urbanisme :
26. Aux termes de l'article A 7 du règlement du plan local d'urbanisme, intitulé " Implantation des constructions sur la parcelle par rapport aux limites séparatives " : " Les constructions doivent s'implanter à 5 mètres minimum de la limite séparative. / Les extensions des constructions existantes qui ne sont pas conformes aux règles de recul pourront être réalisées dans le prolongement de la façade ou du pignon ".
27. L'aménagement d'une aire de stationnement, qui ne constitue pas non plus une construction au sens de l'article A 7, n'a pu méconnaître ces dispositions. Par contre, il ressort des plans du dossier joint à la déclaration que la construction que constitue le mur de clôture projeté, perpendiculaire à la limite séparative, sera située à moins à moins de 5 mètres de celle-ci. Alors même que seule la tranche de ce mur est ainsi irrégulièrement implantée, M. et Mme B... sont ainsi fondés à soutenir que la décision en litige est, dans cette mesure uniquement, contraire aux dispositions ci-dessus reproduites de l'article A 7 du plan local d'urbanisme.
En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme :
28. Aux termes de l'article A 11 du règlement du plan local d'urbanisme, intitulé " Aspect extérieur des constructions et aménagement des abord " : " (...) Pour les constructions à usage d'habitation / (...) / Clôtures / En limite d'emprise publique, les clôtures sont constituées : soit d'une haie (...), soit d'un soubassement d'une hauteur maximale de 0,5 mètre, pouvant être surmonté d'un dispositif à claire voie, le tout ne pouvant pas dépasser une hauteur maximale de 1,5 mètre (...) ".
29. Le mur de clôture n'étant pas situé en limite d'emprise publique, M. et Mme B... ne peuvent utilement se prévaloir du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions ci-dessus reproduites de l'article A 11 du plan local d'urbanisme.
En ce qui concerne le moyen tiré de l'atteinte à la sécurité publique :
30. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".
31. Si les époux relèvent qu'une parcelle contiguë au terrain d'assiette du projet fait l'objet d'un indice de cavité souterraine, leur allégation relative au périmètre de 60 mètres autour de cet indice n'est étayée par aucune pièce du dossier. La dangerosité de cette cavité n'est pas plus établie que le risque qu'elle ferait courir en cas d'aménagement d'une aire de stationnement sur le terrain d'assiette du projet. La commune de Bolleville n'est, au demeurant, couverte par aucun plan de prévention des risques naturels. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doit, par suite, être écarté.
32. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... sont seulement fondés à demander l'annulation de la décision attaquée du 12 avril 2016 en tant qu'elle ne s'oppose pas à l'édification du mur de clôture prévu par la déclaration, et, dans la même mesure, de la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre.
Sur les frais du procès :
33. Il n'apparaît pas inéquitable, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chacune des parties les frais exposés par elles dans la présente instance et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du 26 avril 2018 du tribunal administratif de Rouen est annulé.
Article 2 : L'arrêté du 12 avril 2016 du maire de Bolleville, et la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre, sont annulés en tant qu'ils ne s'opposent pas à l'édification du mur de clôture prévu par la déclaration déposée par la société Transports Levasseur.
Article 3 : Le surplus de la demande présentée par M. et Mme B... devant le tribunal administratif de Rouen et leurs conclusions présentées en appel au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetés.
Article 4 : Les conclusions de la société Transports Levasseur et de la commune de Bolleville présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme F... B..., à la commune de Bolleville et à la société Transports Levasseur.
N°18DA01271 2
