Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Evelyne Balzamo,
- les conclusions de M. Mickaël Kauffmann, rapporteur public,
- les observations de Me Robert-Vedie, représentant la société Saintongeaise de Bricolage, la société Pascor, la société Barley, la société Naoussa, la société Lynet et la société Stephe, de Me Cassard, représentant la SASU Faites-vous-mêmes, de Me Raux, représentant la commune de Saint-Georges-des-coteaux, et de Me Renaux, représentant la SA l'immobilière Leroy Merlin France .
Une note en délibéré a été produite dans les deux affaires 23BX01599 et 23BX01679 le 5 juin 2025 par la société Leroy-Merlin.
Considérant ce qui suit :
1. La société Leroy-Merlin, a sollicité en août 2020, un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la construction d'un magasin de bricolage d'une surface de vente de 9 610 m2 sur un terrain situé dans la zone d'aménagement concerté (ZAC) Centre-Atlantique, sur le territoire de la commune de Saint Georges des Coteaux. Après l'avis favorable de la Commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), des sociétés concurrentes ont saisi la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), qui a émis un avis défavorable au projet le 21 janvier 2021, avec faculté pour la société Leroy-Merlin de la saisir de nouveau directement et le maire a refusé d'accorder le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sollicité. La société Leroy Merlin a modifié son projet dont la surface de vente a été ramenée à 8 609 m2 et a déposé une nouvelle demande de permis de construire le 29 juin 2022, transmise à la CNAC pour avis, mais, n'ayant pas justifié des notifications aux sociétés concurrentes en application de l'article R 652-43-4 du code du commerce, elle a renoncé à sa demande le 13 octobre 2022. Le 14 octobre 2022, elle a redéposé le même dossier de permis de construire, a procédé aux notifications requises et la CNAC a émis un avis favorable au projet le 23 février 2023. Le maire de Saint Georges des Coteaux a délivré le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale le 24 avril 2023. Par deux requêtes distinctes, la société " Faites vous-mêmes " et la société Saintongeaise du Bricolage et d'autres sociétés exploitant des magasins de bricolage, demandent à la cour d'annuler le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale du 24 avril 2023 délivré par le maire de Saint Georges des Coteaux.
Sur la jonction :
2. Les requêtes enregistrées sous les n° 23BX01599 et 23BX01679 sont dirigées contre le même permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale et sont relatives au même projet. Il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un seul arrêt.
Sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté de permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale :
3. En premier lieu, d'une part, aux termes du V de l'article L. 752-6 du code de commerce modifié par la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 : "-L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivrée pour une implantation ou une extension qui engendrerait une artificialisation des sols, au sens du neuvième alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme. Toutefois, une autorisation d'exploitation commerciale peut être délivrée si le pétitionnaire démontre, à l'appui de l'analyse d'impact mentionnée au III du présent article, que son projet s'insère en continuité avec les espaces urbanisés dans un secteur au type d'urbanisation adéquat, qu'il répond aux besoins du territoire et qu'il obéit à l'un des critères suivants :(...). Les deuxième à sixième alinéas du présent V sont applicables uniquement aux projets ayant pour objet: a) La création d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial d'une surface de vente inférieure à 10 000 mètres carrés; b) L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial dès lors que la surface de vente totale dudit magasin ou ensemble commercial reste inférieure à 10 000 mètres carrés ; c) L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ou d'un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 10 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet, dans la limite d'une seule extension par magasin ou ensemble commercial et sous réserve que l'extension de la surface de vente soit inférieure à 1 000 mètres carrés. (...) Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent V ainsi que les projets considérés comme engendrant une artificialisation des sols au sens du premier alinéa du présent V. ". L'article R 752-2 du même code, issu du décret n° 2022-1312 du 13 octobre 2022 pris en application de la loi du 22 août 2021, dispose que : " L'autorisation d'exploitation commerciale ne peut être délivrée pour un projet d'équipement commercial dont la réalisation engendre une artificialisation des sols.
Pour l'application du V de l'article L. 752-6, est considéré comme engendrant une artificialisation des sols un projet d'équipement commercial dont la réalisation engendre, sur la ou les parcelles cadastrales sur lesquelles il prend place, une augmentation des superficies des terrains artificialisés, au sens du neuvième alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme, par rapport à l'état de ces mêmes parcelles à la date du 23 août 2021. ", et selon l'article 9 dudit décret du 13 octobre 2022, " Les dispositions du présent décret s'appliquent pour les demandes déposées à compter du 15 octobre 2022. ". D'autre part, l'article L 752-3 du code de commerce dispose que : " I. - Sont regardés comme faisant partie d'un même ensemble commercial, qu'ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu'une même personne en soit ou non le propriétaire ou l'exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : 1° Soit ont été conçus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches ; (...) ". Enfin, aux termes de l'article L 752-43-3 du code de commerce : " Lorsque la réalisation du projet nécessite un permis de construire, la nouvelle demande est déposée conformément aux dispositions des articles R.423-2 et suivants du code de l'urbanisme. Le maire transmet cette demande au secrétariat de la Commission nationale d'aménagement commercial dans les conditions prévues au second alinéa de l'article R. 423-13-2 du même code. " et l'article R 423-19 du code de l'urbanisme dispose que : "Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ".
4. Les sociétés requérantes soutiennent que la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en litige devait être refusée en application des dispositions précitées du V de l'article L 752-6 du code de commerce qui prohibent l'implantation ou l'extension d'un ensemble commercial engendrant une artificialisation des sols dont la superficie totale de vente excédera 10 000 m2, dès lors que le projet de la société Leroy-Merlin, d'une surface de vente de 8 609 m2, implanté sur un terrain agricole non construit d'une superficie de 43 501 m2, constitue un ensemble commercial avec les magasins La FoirFouille d'une surface de vente de 3 640 m2 et Bureau Vallée d'une surface de vente de 689 m2, déjà autorisés à la date de la demande d'autorisation et implantés à proximité immédiate du projet, dans la même zone d'aménagement concerté Centre-Atlantique.
5. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que si la demande de permis de construire de la société Leroy Merlin a été déposée le 14 octobre 2022, antérieurement à la date d'entrée en vigueur du décret du 13 octobre 2022, elle n'a été complétée que les 26 octobre, 7 et 20 décembre 2022, le service instructeur ayant demandé à la société Leroy-Merlin, ainsi qu'il ressort des pièces du dossier de la demande et contrairement à ce qu'elle soutient, la production de plusieurs pièces manquantes compte tenu de l'insuffisance du plan de masse, du plan de coupe et de la notice de présentation. Le dossier complet de la demande ayant été déposé postérieurement au 14 octobre 2022, l'autorisation contestée était donc soumise aux dispositions précitées issues du décret du 14 octobre 2022. D'autre part, au surplus, alors qu'une loi nouvelle entre en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel, dans les conditions fixées à l'article 1er du code civil, sauf si elle en dispose autrement ou si son application est manifestement impossible en l'absence de dispositions réglementaires en précisant les modalités, il résulte de ses dispositions que le décret du 13 octobre 2022 se borne à préciser la notion d'artificialisation des sols, déjà définie à l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme auquel renvoie le V de l'article L. 752-6 du code de commerce, en introduisant un article R. 752-2 au code de commerce et en précisant la procédure à suivre lorsqu'un projet engendre une artificialisation des sols, les projets supérieurs à 10 000 m2 de surface de vente étant exclus du champ des dérogations ainsi précisées par le décret. Il en résulte que l'interdiction d'étendre un ensemble commercial au-delà d'une surface de vente de 10 000 m2 introduite par la loi du 22 août 2021 était applicable au projet en litige. Or, il ressort des pièces du dossier que la demande d'autorisation qui porte sur l'édification d'un magasin d'une surface de vente de 8 609 m2 , conduit à l'extension de l'ensemble commercial qu'il constitue, notamment avec les autres magasins La FoirFouille et BureauVallée déjà autorisés, réunis sur le même site de l'opération d'aménagement foncier que constitue la ZAC Centre-Atlantique, située en dehors d'un centre urbain, créée par délibération de la communauté d'agglomération de Saintes du 10 avril 2013 en vue de l'implantation notamment de telles activités commerciales. Ces commerces déjà autorisés par la CNAC, sont situés sur des lots proches de cette zone et bénéficient des mêmes aménagements, notamment de voirie, de cette ZAC d'une surface de 57 hectares destinée à l'accueil de nombreuses enseignes commerciales. Cette extension de la surface de vente totale de cet ensemble commercial au-delà de 10 000 m2, permise par l'autorisation de création d'une surface de vente supérieure à 1 000 m2, sur un ancien terrain agricole non construit à la date du 23 août 2021, entrainant son artificialisation sur plus de 24 000 m2, méconnait donc les dispositions du c) du V de l'article L 752-6 précité du code de commerce. Par suite, les requérantes sont fondées à soutenir que l'autorisation en litige méconnait les dispositions du V de l'article L752-6 du code de commerce.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L 752-6 du code de commerce : " I.-L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme.La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération :1° En matière d'aménagement du territoire :a) La localisation du projet et son intégration urbaine ;b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ;c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral;d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ;e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ;f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ;2° En matière de développement durable :a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ;b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ;c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche.Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ;3° En matière de protection des consommateurs :a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ;b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ;c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ;d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.II.-A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale.III.-La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires.IV.-Le demandeur d'une autorisation d'exploitation commerciale doit démontrer, dans l'analyse d'impact mentionnée au III, qu'aucune friche existante en centre-ville ne permet l'accueil du projet envisagé. En l'absence d'une telle friche, il doit démontrer qu'aucune friche existante en périphérie ne permet l'accueil du projet envisagé.(...) ".
7. Il résulte de ces dispositions que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752- 6 du code de commerce. Le recours formé devant la commission nationale d'aménagement commercial contre une décision d'une commission départementale d'aménagement commercial constitue un recours préalable obligatoire. En conséquence, il appartient à la commission nationale de se prononcer sur le projet d'aménagement commercial qui lui est soumis en fonction des circonstances de droit et de fait à la date de sa décision.
8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet de la société Leroy-Merlin consiste en la création d'un magasin de bricolage de plain-pied d'une surface de plancher de 8 389m2, la surface de vente de 8 609 m2 comprenant 2 782 m2 de surface extérieure dite " cour des matériaux ", et l'aménagement d'un parking de 254 places de stationnements uniquement de plain-pied, sur un terrain d'environ 43 000 m2 d'anciennes terres agricoles, situé dans la ZAC d'activités Centre Atlantiques à 3 km du centre de la commune de Saint-Georges des Coteaux et à 4 km du centre de la ville de Saintes dont cette zone est séparée par une autoroute, à l'extérieur de toute zone urbanisée. Si la société Leroy-Merlin soutient qu'elle ne pouvait réduire la surface de plancher du bâtiment et ajouter des étages à celui-ci pour améliorer sa compacité du fait de la présence d'une ligne à très haute tension, les plans du dossier de la demande démontrent que cette ligne n'affecte qu'une portion limitée du terrain d'assiette ne supportant pas de bâtiment. De même, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ainsi que le soutient la société Leroy Merlin, le cahier des charges de la ZAC ou la configuration du terrain faisait obstacle à l'aménagement d'un parking en sous-sol ou sur le toit du bâtiment. Par suite, les requérantes sont fondées à soutenir que le projet, bien que ramenant le taux d'imperméabilisation du terrain de 61 % à 54 % pour une superficie de 24 092 m2, par rapport au précédent projet ayant fait l'objet d'un avis défavorable de la CNAC, ne procède pas à une consommation économe de l'espace notamment en termes de stationnement. D'autre part, s'agissant des flux de circulation, il ressort de l'avis défavorable émis par la CNAC sur le précédent projet de la société Leroy Merlin que cette instance avait considéré que n'était pas jointe à la demande, l'évaluation des flux journaliers générés par le projet ni les capacités résiduelles d'accueil des infrastructures de transport existantes malgré la production de l'étude de trafic Egis de 2020 et de l'étude de 2013 Emtis sur la voirie de la ZAC. Il ressort des pièces du dossier d'appel, que la société Leroy-Merlin a produit à l'appui de sa demande d'octobre 2022, les mêmes études concluant à un impact limité du projet sur les flux de circulation. Ainsi, l'étude de trafic réalisée en 2020 par Egis reprise partiellement dans la demande, conclut que les giratoires nord et sud de la ZAC présentent un bon fonctionnement aux heures de pointe et que les volumes supplémentaires du vendredi et samedi aux heures de pointe devraient se répartir entre les deux giratoires, que le volume général du trafic suite au projet est considéré comme faible, que ces giratoires ont des réserves de capacité et un fonctionnement satisfaisant et que l'augmentation du trafic sera peu significative du fait de sa dispersion sauf sur la branche ouest du giratoire nord qui dépasse 15 000 véhicules/ jour. L'accessibilité du magasin depuis l'axe principal de la ZAC est également considérée comme favorable selon cette étude. Toutefois, et alors qu'il ressort de cette étude datant de 2020 que la circulation connaitra des difficultés le samedi aux heures de pointe, où est attendu un flux global de 780 véhicules, que le parc de stationnement ne comporte que 202 places pour les clients, ce qui est bien inférieur au volume habituel pour un tel projet selon les écritures de la société Leroy Merlin, et que depuis 2020 de nombreuses autres entreprises se sont installées dans la ZAC, aucune actualisation des données relatives aux flux de circulation et à l'impact sur ceux-ci de l'activité du magasin projeté, considéré comme un " locomotive " de la ZAC et où sont attendus plus de 1 200 clients par jour, n'a été produite par la société Leroy Merlin à l'appui de la demande déposée en octobre 2022, pas plus que les flux actuels journaliers de circulation ni les flux journaliers générés par le projet sur les principaux axes de desserte du site. Par suite, en l'absence d'une évaluation actualisée et circonstanciée de l'impact du projet sur les conditions de circulation et les capacités des infrastructures existantes, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que le projet méconnait également sur ce point les dispositions précitées de l'article L752-6 du code de commerce.
9. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes sont fondées à soutenir que c'est à tort que la commission nationale d'aménagement commercial a émis un avis favorable au projet. Pour l'application de l'article L 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature, en l'état de l'instruction, à conduire à l'annulation de l'arrêté litigieux.
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L 600-5-1 du code de l'urbanisme :
10. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du même code : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ". Ces dispositions sont applicables à un permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.
11. Il résulte de ces dispositions que, lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation, sauf si le bénéficiaire de l'autorisation lui a indiqué qu'il ne souhaitait pas bénéficier d'une mesure de régularisation. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même.
12. En l'état de l'instruction, les vices entachant l'arrêté du 24 avril 2023, en particulier celui résultant de la méconnaissance du V de l'article L 752-6 du code de commerce compte tenu notamment de l'ouverture de nombreux commerces au sein de la ZAC Centre Atlantique, n'apparaissent pas régularisables sans apporter au projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. Les conclusions de la société Leroy-Merlin tendant au sursis à statuer doivent, par suite, être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sociétés requérantes, qui ne sont pas parties perdantes dans cette instance, versent une quelconque somme à la société Leroy Merlin au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la société Faites-vous-même et de la société Saintongeaise de Bricolage et autres présentées sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : L'arrêté du 24 avril 2023 par lequel le maire de la commune de Saint-Georges des coteaux a délivré à la société Leroy Merlin un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale est annulé.
Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Georges des Coteaux, à la société Leroy Merlin, à la société " Faites vous-même ", à la société Saintongeaise de Bricolage et autres et à la Commission nationale d'aménagement commercial.
Délibéré après l'audience du 5 juin 2025 à laquelle siégeaient :
Mme Evelyne Balzamo, présidente,
Mme Béatrice Molina-Andréo, présidente-assesseure,
Mme Héloise Pruche-Maurin, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 26 juin 2025.
La présidente-assesseure,
Béatrice Molina-Andreo
La présidente, rapporteure,
Evelyne Balzamo
La greffière,
Stéphanie Larrue
La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N°s 23BX01599, 23BX01679 2
