Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Limoges d'une part, d'annuler l'arrêté du 15 avril 2019 par lequel le préfet de la Haute-Vienne a procédé à la liquidation partielle sur la période du 30 novembre 2018 au 11 février 2019 de l'astreinte mise à sa charge par un arrêté du 20 novembre 2018, jusqu'à satisfaction des prescriptions d'un arrêté de mise en demeure du 25 avril 2018, d'autre part, d'annuler l'arrêté du 31 décembre 2019 par lequel le préfet de la Haute-Vienne a procédé à la liquidation partielle sur la période du 12 février 2019 au 5 décembre 2019 inclus, de l'astreinte mise à sa charge par le même arrêté.
Par un jugement n° 1901849, 2000562 du 19 janvier 2023, le tribunal administratif de Limoges a rejeté ses demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 mars 2023 et le 2 septembre 2024, Mme B..., représentée par Me de Lombardon, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges ;
2°) d'annuler les arrêtés du préfet de la Haute-Vienne du 15 avril 2019 et du 31 décembre 2019 prononçant la liquidation partielle de l'astreinte mise à sa charge par l'arrêté du 20 novembre 2018 jusqu'à satisfaction des prescriptions de l'arrêté de mise en demeure du 25 avril 2018 ;
3°) à titre subsidiaire, d'annuler les arrêtés des 15 avril 2019 et 31 décembre 2019 en tant qu'ils retiennent un montant d'astreinte journalier de 150 euros et de ramener ce montant à un euro ou à de plus juste proportion ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 1 500 euros au titre des dispositions des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les arrêtés litigieux ne sont pas signés par le préfet mais par M. Jérôme Decours, secrétaire général, lequel dispose d'une délégation de signature, par arrêté du 10 novembre 2018, beaucoup trop large et dont rien ne permet de savoir si elle était encore en vigueur à la date des arrêtés litigieux ; de plus, M. A... est non seulement signataire mais également celui qui a préparé le projet, pris " sur proposition du secrétaire général ", ce qui viole le principe d'impartialité applicable à toutes autorités administratives, puisqu'il prive l'autorité signataire de l'indépendance nécessaire à l'appréciation de la proposition d'arrêté qui est présenté à sa signature ;
- l'arrêté de mise en demeure du 25 avril 2018, en l'absence de prescription applicable en vertu du code de l'environnement et préalablement établie, n'a pas pu valablement fonder l'édiction de l'astreinte journalière prévu par l'arrêté du 20 novembre 2018, ce qui empêche les liquidations d'astreinte prononcées par les arrêtés litigieux ;
- l'astreinte prononcée par l'arrêté du 20 novembre 2018 constitue une sanction particulièrement inadaptée, dès lors qu'elle se trouve dans une situation financière très précaire, et se trouve dans l'impossibilité de faire face aux travaux de renforcement de la digue et de régler l'astreinte ;
- à titre subsidiaire, il est nécessaire de modérer l'astreinte liquidée, dès lors qu'aucun élément ne démontre que la cistude d'Europe a effectivement son habitat dans l'étang de Moustiers et aucune destruction effective n'a été constatée, les inspecteurs de l'environnement lors de la visite du 11 avril 2018 n'ayant trouvé qu'un seul individu ; l'étang est resté partiellement en eau, et est en relation avec une dizaine de plans d'eau qui peuvent être des lieux d'accueil de substitution ; aucune ponte n'a été détruite ; elle a fait de gros efforts pour faire face aux désordres occasionnés par la brèche et faire procéder aux travaux de réparation, et l'assec de l'étang était indispensable à cette réparation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mai 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête et fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 2 septembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 2 octobre 2024 à 12h00.
Par décision du 11 mai 2023, Mme B... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Frédérique Munoz-Pauziès,
- et les conclusions de Mme Pauline Reynaud, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. Mme B... est propriétaire de l'étang de Moustiers, d'une surface de 10 hectares, situé sur le territoire de la commune de Verneuil-Moustiers (Haute-Vienne) et inscrit dans un site Natura 2000 (FR7401133). Le 17 janvier 2018, Mme B... a informé la direction départementale des territoires (DDT) de la Haute-Vienne de l'existence d'une brèche dans la digue, entraînant, selon elle, la nécessité de travaux en urgence, de la vidange préalable de l'étang et de sa mise en assec partiel. Par courrier du 26 janvier 2018, la DDT a demandé à l'intéressée une remise en eau au plus tard en mars 2018 en l'informant de la réglementation au titre des espèces protégées, et par courrier du 16 février 2018, la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) de la Nouvelle Aquitaine lui a rappelé la nécessité de respecter la législation relative aux espèces protégées, et notamment les articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement.
2. A la suite d'une visite sur le site le 8 mars 2018, la DREAL, par courrier du 16 mars 2018, a indiqué à la requérante que son projet ne nécessitait pas le dépôt d'une dérogation " espèces protégées " eu égard aux mesures que l'intéressée s'engageait à réaliser, et notamment la pose d'un batardeau avant la fin mars 2018 afin de retenir l'eau sur une superficie de 4 hectares en queue d'étang dans le but de protéger l'habitat de la cistude d'Europe. L'animateur du site Natura 2000 ayant constaté le 5 avril 2018 l'absence de batardeau, la DREAL a demandé la remise en eau de l'étang dans un délai de 48 heures par courriel du 6 avril 2018. Devant le refus de Mme B..., le préfet de la Haute-Vienne l'a mise en demeure, par arrêté du 25 avril 2018, de régulariser sa situation administrative dans un délai de deux mois au regard de la violation de l'article L. 411-1 du code de l'environnement et dans l'attente, de remettre en eau son étang par la fermeture du système de vidange, avec un niveau d'eau d'au minimum un mètre de hauteur, dans un délai de 48 heures à compter de la notification de l'arrêté.
3. Par courrier du 31 mai 2018, Mme B... a été informée de l'astreinte susceptible d'être mise en place et invitée à présenter ses observations. Par arrêté du 20 novembre 2018, le préfet de la Haute-Vienne l'a rendue redevable d'une astreinte administrative d'un montant journalier de 150 euros jusqu'à satisfaction de la mise en demeure signifiée par l'arrêté préfectoral du 25 avril 2018. Par un arrêt n° 20BX04083 du 16 décembre 2022, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par Mme B... contre le jugement du tribunal administratif de Limoges rejetant ses demandes tendant à l'annulation de l'arrêté du 25 avril 2018 portant mise en demeure et de l'arrêté du 20 novembre 3018 la rendant redevable d'une astreinte. Le pourvoi en cassation contre cet arrêt n'a pas été admis.
4. Par un premier arrêté du 15 avril 2019, le préfet a partiellement liquidé l'astreinte, pour la période du 30 novembre 2018 au 11 février 2019 inclus, soit 74 jours de retard, pour un montant de 11 100 euros. Par un second arrêté du 31 décembre 2019, le préfet de la Haute-Vienne a partiellement liquidé l'astreinte, pour la période du 12 février 2019 au 5 décembre 2019 inclus, soit 297 jours de retard supplémentaires, pour un montant de 44 550 euros. Mme B... relève appel du jugement du 5 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Limoges a rejeté ses demandes tendant à l'annulation de ces deux arrêtés de liquidation d'astreinte des 15 avril 2019 et 31 décembre 2019.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
5. D'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / 3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces (...) ". Aux termes de l'article 2 de l'arrêté du 19 novembre 2007 fixant les listes des amphibiens et des reptiles protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection : " Pour les espèces d'amphibiens et de reptiles dont la liste est fixée ci-après : / (...) II. - Sont interdites sur les parties du territoire métropolitain où l'espèce est présente ainsi que dans l'aire de déplacement naturel des noyaux de populations existants, la destruction, l'altération ou la dégradation des sites de reproduction et des aires de repos des animaux. Ces interdictions s'appliquent aux éléments physiques ou biologiques réputés nécessaires à la reproduction ou au repos de l'espèce considérée, aussi longtemps qu'ils sont effectivement utilisés ou utilisables au cours des cycles successifs de reproduction ou de repos de cette espèce et pour autant que la destruction, l'altération ou la dégradation remette en cause le bon accomplissement de ces cycles biologiques. ". La cistude d'Europe fait partie des reptiles protégés au titre de cet arrêté.
6. D'autre part, aux termes l'article L. 171-8 du même code : " I. Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. II. Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, (...) l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : (...) 4° Ordonner le paiement d'une amende administrative au plus égale à 45 000 €, recouvrée comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine, et une astreinte journalière au plus égale à 4 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée. Les deuxième et troisième alinéas du même 1° s'appliquent à l'astreinte. / Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement. (...) ".
En ce qui concerne la légalité externe :
7. Les arrêtés du 15 avril 2019 et du 31 décembre 2019 sont signés par M. Jérôme Decours, secrétaire général de la préfecture de la Haute-Vienne, lequel dispose, selon un arrêté du préfet de la Haute-Vienne du 10 novembre 2018 régulièrement publié au recueil des actes administratifs spécial n° 87-2018-101 du 10 novembre 2018, d'une délégation à l'effet " de signer tous arrêtés, conventions, décisions, circulaires, rapports, correspondances et documents relevant des attributions de l'Etat à l'exception des arrêtés de conflit ". En vertu de cette délégation de signature, qui n'est pas trop large eu égard aux fonctions de M. A..., il a pu signer les arrêtés en litige sans entacher leur légalité. La circonstance que les arrêtés litigieux comportent la mention " sur proposition du secrétaire général " est sans conséquence sur la compétence de leur signataire, et ne méconnait aucun principe d'impartialité ni d'indépendance de l'autorité administrative.
En ce qui concerne, par la voie de l'exception, la légalité de l'arrêté de mise en demeure du 25 avril 2018 et de l'arrêté prononçant une astreinte du 20 novembre 2018 :
8. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.
9. En l'espèce, les arrêtés du 25 avril 2018 et du 20 novembre 2018, qui sont des décisions non réglementaires et ne constituent pas les éléments d'une même opération complexe, sont devenus définitifs à la suite de l'arrêt n° 20BX04083 du 16 décembre 2022, lui-même définitif, par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par Mme B... contre le jugement du tribunal administratif de Limoges rejetant ses demandes tendant à l'annulation de ces arrêtés. Par suite, en tout état de cause, l'exception d'illégalité dirigée contre ces deux arrêtés est irrecevable et ne peut qu'être écartée.
Sur les conclusions subsidiaires à fin de modulation de l'astreinte :
10. Il est constant que l'étang de Moustiers est situé dans un site Natura 2000 FR7401133 Etangs du Nord de la Haute-Vienne, qui présente un intérêt botanique et ornithologique, et abrite le principal lieu de reproduction régional de la cistude d'Europe. Ainsi, eu égard à la sensibilité du milieu, Mme B... ne peut sérieusement soutenir qu'aucun élément ne démontrerait que la cistude d'Europe a effectivement son habitat dans l'étang de Moustiers et qu'aucune destruction effective n'aurait été constatée, les inspecteurs de l'environnement lors de la visite du 11 avril 2018 n'ayant trouvé qu'un seul individu. Il ne résulte pas de l'instruction, et notamment des photographies contenues dans le " rapport d'expertise privée " produit par la requérante, que l'existence d'une brèche dans la digue interdirait que l'étang soit remis en eau avec un niveau d'eau minimum d'un mètre de hauteur, ainsi que le prescrit la mise en demeure du 25 avril 2018. A cet égard, dans son courriel du 10 avril 2018, le chef du service eau environnement forêt risques de la préfecture de la Haute-Vienne a indiqué à Mme B... " qu'il est tout à fait possible de remettre en eau votre étang à condition que la hauteur d'eau soit en dessous de la brèche, ce qui devrait permettre une retenue d'eau d'environ 1 mètre (...) En ce qui concerne vos inquiétudes sur la pérennité de votre étang, je tiens à vous assurer qu'il n'y a pas de caractère d'urgence immédiate sur le reste de votre barrage comme mon service vous l'avait déjà précisé suite à la première visite du 25 janvier 2018. La réfection complète du barrage pourra être programmé d'ici environ un an (...). Mon service, en collaboration avec la DREAL, étudiera des financements pour mener à bien votre projet de consolidation du barrage et de protection des habitats des cistudes. Dans l'état actuel, je vous demande de remettre en eau votre étang jusqu'à hauteur de la brèche et du déversoir provisoire pour permettre aux cistudes d'assurer leur cycle de vie ". Eu égard à la circonstance qu'à la date du présent arrêt, Mme B... n'a toujours pas exécuté la mise en demeure, prononcée par arrêté du 25 avril 2018, de régulariser sa situation administrative dans un délai de deux mois au regard de la violation de l'article L. 411-1 du code de l'environnement et dans l'attente, de remettre en eau son étang par la fermeture du système de vidange, avec un niveau d'eau d'au minimum un mètre de hauteur, dans un délai de 48 heures, les conclusions tendant à la modulation de l'astreinte doivent être rejetée.
11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter ses conclusions tendant au bénéfice des dispositions des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et à la ministre de la transition écologique de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.
Une copie en sera adressée au préfet de la Haute-Vienne.
Délibéré après l'audience du 3 avril 2025 à laquelle siégeaient :
Mme Frédérique Munoz-Pauziès, présidente,
Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,
Mme Lucie Cazcarra, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 avril 2025.
La présidente-assesseure,
Bénédicte MartinLa présidente-rapporteure,
Frédérique Munoz-PauzièsLa greffière,
Laurence Mindine
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
N° 23BX00780 2
