Vu la procédure suivante :
REPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
La cour administrative d'appel de Bordeaux
1ère chambre
Procédure contentieuse antérieure :
L'association " Légalité et urbanisme à Mios " a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la délibération du 12 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Mios a approuvé la déclaration de projet valant mise en compatibilité n° 1 du plan local d'urbanisme.
Par un jugement n°2104687 du 5 avril 2023, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 2 juin 2023 et
14 mars 2024, l'association " Légalité et urbanisme à Mios ", représentée par Me Borderie, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 5 avril 2023 du tribunal administratif de Bordeaux ;
2°) d'annuler la délibération du 12 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Mios a approuvé la déclaration de projet valant mise en compatibilité n° 1 du plan local d'urbanisme ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Mios le versement d'une somme de
1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la délibération contestée est illégale dès lors que le conseil municipal de Mios n'était pas compétent pour prescrire la mise en compatibilité en litige, cette compétence revenant, en l'absence de précision règlementaire, au maire ; en l'absence de décision formelle du maire prescrivant la mise en compatibilité dans le cadre de la déclaration de projet, la procédure de mise en compatibilité n'a pas été enclenchée ; ainsi, le conseil municipal n'était pas compétent pour approuver une délibération actant une procédure qui n'avait pas été enclenchée par le maire :
- la délibération contestée est illégale dès lors qu'elle a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière :
--- en l'absence de participation au processus d'élaboration de la communauté d'agglomération du bassin d'Arcachon Nord (COBAN Atlantique) et du département de la Gironde dont il n'est pas établi qu'ils aient été invités à participer à la réunion d'examen conjoint de la déclaration de projet valant mise en compatibilité en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-54-2° du code de l'urbanisme ; l'absence de ces deux collectivités au processus d'élaboration de la décision a nécessairement eu, compte tenu de leurs compétences respectives, une influence sur le sens de la décision ;
--- le public a été insuffisamment informé dès lors qu'il n'a pas eu accès au procès-verbal de réunion d'examen conjoint du 16 novembre 2020 ; or ce PV consigne l'avis de l'Etat portant mise en compatibilité du PLU via une modification de l'article U1a-2 du règlement dont le public n'a donc pu avoir connaissance ; ce PV n'étant pas joint au dossier mis à l'enquête publique, le public n'a pu en avoir connaissance ; contrairement à ce qu'ont considéré les premiers juges, ce vice de procédure a eu une influence sur l'information du public ;
- la déclaration de projet en litige, qui permet une accélération démographique immédiate, est contraire au PLU de Mios approuvé le 11 février 2019 qui avait pour objectif de restreindre la croissance démographique et l'extension de l'urbanisation dans la commune ; elle est incohérente avec le rapport de présentation et l'axe 1 du plan d'aménagement et de développement durable (PADD).
Par des mémoires en défense enregistrés les 6 novembre 2023 et 5 septembre 2024, la commune de Mios, représentée par la selarl cabinet Coudray avocat et par Me Borderie, conclut à titre principal au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association requérante d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et à titre subsidiaire à ce qu'il soit fait application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.
Elle soutient que les moyens soulevés par l'association requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Héloïse Pruche-Maurin,
- les conclusions de M. Michaël Kauffmann, rapporteur public,
- et les observations de Me Valdes, représentant l'association " Légalité et urbanisme à Mios " et de Me Lapprand, représentant la commune de Mios.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 11 février 2019, le conseil municipal de Mios a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Par délibération du 10 juillet 2020, ce même conseil municipal a, dans le cadre de la réalisation d'un projet de construction en
centre-bourg, prescrit la déclaration de projet emportant mise en compatibilité n°1 du PLU. Le projet a été soumis à enquête publique du 27 mai au 11 juin 2021. Par délibération du
12 juillet 2021, le conseil municipal de Mios a approuvé la déclaration de projet valant mise en compatibilité n°1 du PLU. Par la présente requête, l'association " Légalité et urbanisme à Mios " relève appel du jugement du 5 avril 2023 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 12 juillet 2021.
Sur la légalité de la délibération du 12 juillet 2021 :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-15 du code de l'urbanisme : " Les dispositions du présent article sont applicables à la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec un plan local d'urbanisme et ne requiert pas une déclaration d'utilité publique : (...) 2° Soit lorsque la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a décidé, en application de l'article L. 300-6, de se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement ou de la réalisation d'un programme de construction. Le président de l'organe délibérant de l'établissement public ou le maire mène la procédure de mise en compatibilité. L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal adopte la déclaration de projet. La déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme. ".
3. Alors même que le conseil municipal de Mios, qui n'était pas tenu de le faire, a décidé par une délibération du 10 juillet 2020 de prescrire la déclaration de projet valant mise en compatibilité du PLU, il ressort des pièces du dossier, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, que l'engagement de la procédure est intervenu à l'initiative du maire qui a exposé, en début de séance le projet aux conseillers municipaux et présenté les adaptations subséquentes à apporter au PLU, qui a en outre assisté à la réunion d'examen conjoint avec les personnes publiques associées du 16 novembre 2020 et a soumis ce projet à enquête publique par un arrêté du
3 mai 2021. Il en résulte que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, le maire de Mios a bien mené la procédure de mise en compatibilité, conformément aux dispositions de l'article R. 153-15 du code de l'urbanisme, qui n'imposent pas d'acte formel émanant du maire pour l'ouverture de cette procédure. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire n'a pas décidé du lancement de la procédure de mise en compatibilité et qu'ainsi le conseil municipal n'était pas compétent pour approuver une déclaration de projet avec mise en compatibilité qui n'avait pas été initiée doit être écarté.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme : " Une opération faisant l'objet (...) d'une déclaration de projet, et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : (...) 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Le maire de la ou des communes intéressées par l'opération est invité à participer à cet examen conjoint. ". Aux termes de l'article L. 132-7 du même code : " (...) les départements (...) les collectivités territoriales (...) sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. (...) ". Aux termes de l'article R. 153-13 du même code : " Lorsqu'il y a lieu de procéder à l'examen conjoint des dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme prévue par les articles L. 153-49 et L. 153-54, cet examen conjoint a lieu avant l'ouverture de l'enquête publique, à l'initiative de l'autorité chargée de la procédure. Le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint est joint au dossier de l'enquête publique. ".
5. Il ressort des pièces du dossier et plus spécifiquement des mentions portées dans le procès-verbal de réunion d'examen conjoint qui s'est tenue le 16 novembre 2020 que conformément aux dispositions précitées du code de l'urbanisme, " les personnes publiques associées ont été dûment convoquées " à ladite réunion. Il ressort en outre des conclusions du commissaire enquêteur suite à l'enquête publique qui s'est tenue du 27 mai 2021 au 11 juin 2021 que les personnes publiques associées (PPA) ont été convoquées à la réunion d'examen conjoint. Enfin, la feuille d'émargement de ladite réunion mentionne au titre des PPA la communauté d'agglomération du bassin d'Arcachon Nord (COBAN Atlantique) et le département de la Gironde. Ainsi et quand bien même ces deux collectivités n'ont pas participé à ladite réunion, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles n'aient pas été convoquées et qu'elles n'aient pas pu prendre part au processus d'élaboration de la mise en compatibilité du projet en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme.
6. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier et plus particulièrement du contenu du dossier de déclaration de projet de novembre 2020, qui indique expressément que le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint sera joint au dossier soumis à enquête publique, ainsi que des conclusions du commissaire enquêteur qui pointe la complétude du dossier soumis à enquête publique et reprend les remarques et propositions formulées par les PPA lors de l'examen conjoint, ou encore de l'arrêté du 3 mai 2021 par lequel le maire de Mios a prescrit l'ouverture de l'enquête publique et qui vise le dit procès-verbal, que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint qui s'est tenue le 16 novembre 2020 était joint au dossier soumis à enquête publique. Il ressort d'ailleurs des pièces du dossier que lors de la première mise à enquête publique du projet en décembre 2020, annulée par le maire suite à la décision de la soumission du projet à évaluation environnementale, le site internet de la commune comportait un lien renvoyant à l'ensemble du dossier soumis à enquête publique et notamment au PV de la réunion d'examen conjoint. Par suite, le moyen tiré de ce que le PV n'aurait été joint au dossier soumis à enquête publique et que cette omission aurait eu une influence sur l'information du public s'agissant du contenu des remarques et propositions des PPA, doit être écarté.
7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme : " L'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement au sens du présent livre ou de la réalisation d'un programme de construction. Les articles L. 143-44 à L. 143-50 et L. 153-54 à L. 153-59 sont applicables sauf si la déclaration de projet adoptée par l'Etat, un de ses établissements publics, un département ou une région a pour effet de porter atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, du plan local d'urbanisme. (...) ".
8. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration de projet en litige porte sur un programme de 150 logements dont 55% de logements sociaux, 82 logements sont réservés au logement locatif social, au sein d'une " résidence intergénérationnelle ", et 68 autres logements libres répartis en petites unités, ainsi qu'un socle d'équipements publics (pôle médical, un espace de restauration, une maison de solidarité et une salle d'activité). Le périmètre destiné à accueillir le programme, situé au centre-bourg de la commune de Mios, est classé en zone U1 du PLU approuvé le 11 février 2019. Le projet est incompatible avec le PLU en vigueur dès lors notamment que le terrain d'assiette du projet est concerné pour partie par un périmètre de gel. La procédure de mise en compatibilité porte sur trois points : la levée d'un emplacement réservé (ER A) prévu pour mixité sociale à hauteur de 40% de logements sociaux pour le porter à 55%, la réduction de 2,1 ha du périmètre de gel établi sur la zone U1 du plan local d'urbanisme, et la réduction d'un ensemble paysager identifié au PLU (EPP).
9. L'association requérante soutient que la délibération contestée, qui permet d'accroitre le nombre d'habitants en densifiant le centre-bourg par les modifications apportées au règlement, et notamment la création d'un secteur U1a, contrarie les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable du document d'urbanisme et plus spécifiquement l'objectif de l'axe 1 visant à " freiner et encadrer le développement de l'habitat afin de maîtriser le rythme de la croissance démographique " en méconnaissance ces dispositions précitées de l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme. Toutefois, ces dispositions, qui imposent que la déclaration de projet ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durables, ne concerne que les cas, à titre de garantie pour les communes, où la mise en compatibilité est à l'initiative de l'Etat ou de l'un de ses établissements publics, un département ou une région.
Par suite, le moyen tiré de ce que la déclaration de projet emportant mise en compatibilité en litige serait contraire et incohérente au PADD du PLU et au rapport de présentation, qui décline les différents axes du PADD, doit être écarté comme étant inopérant.
10. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le PADD fixe comme autre orientation générale (axe 3) de " structurer les centres bourgs et valoriser le cadre de vie " en agissant notamment sur la mixité urbaine du bourg de Mios " dans la perspective de favoriser le lien social et lutter contre le processus engagé de ville dortoir " ou encore " d'étoffer et d'anticiper l'offre en équipements et services à l'échelle communale, en lien avec l'évolution des besoins de la population ". Il envisage ainsi de " redéfinir les formes urbaines du bourg de Mios (...) " en renforçant " la densité en cœur de bourg " et en ayant la " maitrise de la qualité de nouvelles opérations ". Dans ces conditions, la mise en compatibilité du PLU en litige, et les nouvelles dispositions du règlement écrit et graphique subséquentes, s'inscrivent dans le cadre de cette dernière orientation, sans que cela n'apparaisse incohérent avec celle relative au freinage de la croissance démographique, quand bien même la déclaration de projet en litige porte sur un programme de 150 logements.
11. Il résulte de tout ce qui précède que l'association " Légalité et urbanisme à Mios " n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 12 juillet 2021. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation de cette délibération doivent être également rejetées.
Sur les frais liés au litige :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mios, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par l'association " Légalité et urbanisme à Mios " au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'association " Légalité et urbanisme à Mios " une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Mios au même titre.
DECIDE :
Article 1er : La requête de l'association " Légalité et urbanisme à Mios " est rejetée.
Article 2 : L'association " Légalité et urbanisme à Mios " versera à la commune de Mios une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association " Légalité et urbanisme à Mios " et à la commune de Mios.
Délibéré après l'audience du 13 mars 2025 à laquelle siégeaient :
Mme Evelyne Balzamo, présidente,
Mme Béatrice Molina-Andréo, présidente assesseure,
Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025
La rapporteure,
Héloïse Pruche-MaurinLa présidente,
Evelyne Balzamo
La greffière,
Sylvie Hayet
La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23BX01495
