Vu la procédure suivante :
L'organisation des producteurs et éleveurs de Guyane (OPEG) a demandé au tribunal administratif de la Guyane d'annuler la décision implicite de rejet née le 28 avril 2021 du silence gardé par le directeur de l'environnement, de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DEAAF) de la Guyane sur sa demande d'agrément pour l'accès aux aides au titre des mesures en faveur des productions agricoles (MFPA) du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) 2020 en matière de " Structuration de l'élevage (hors transformation) ".
Par un jugement n° 2101071 du 27 octobre 2022, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 31 janvier 2023 et des mémoires complémentaires enregistrés les 16 septembre et 4 novembre 2024, l'organisation des producteurs et éleveurs de Guyane (OPEG), représentée en dernier lieu par Me Taoumi, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 2101071 du 27 octobre 2022 du tribunal administratif de la Guyane ;
2°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur de l'environnement, de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DEAAF) de la Guyane sur sa demande d'agrément pour l'accès aux aides au titre des mesures en faveur des productions agricoles (MFPA) du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) 2020 en matière de " structuration de l'élevage (hors transformation) " ;
3°) d'enjoindre à l'Etat de lui délivrer l'agrément dans un délai de 10 jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
Sur la régularité du jugement :
- le jugement ne répond pas au moyen tiré de l'absence de respect de la procédure contradictoire ;
- il est entaché d'erreur d'appréciation ;
- le jugement est insuffisamment motivé et entaché d'erreur et de contradictions ;
- le tribunal se contredit en jugeant à la fois que le retrait serait intervenu dans les quatre mois de la décision, ce qui est faux, et qu'en réalité l'agrément n'aurait pas été retiré ;
Sur la décision contestée :
- elle est entachée d'une irrégularité de procédure dès lors qu'elle procède au retrait d'un agrément en cours de validité jusqu'au 8 mai 2022 sans respecter le principe du contradictoire ;
- la décision implicite de refus de renouveler son agrément est illégale pour avoir méconnu le droit acquis né du renouvellement implicite de l'agrément le 9 mai 2019 et valide jusqu'au 8 mai 2022 ;
- en décidant implicitement de ne pas constater l'existence d'un agrément en cours de validité et en refusant de délivrer un nouvel agrément jusqu'à l'échéance de l'agrément tacite du 9 mai 2019, la DAAF entache sa décision d'erreur de droit ;
- l'article 5 de l'arrêté préfectoral du 9 juin 2019 exclut tout retrait ou refus implicite ; la décision implicite née après la complétude du dossier le 17 décembre 2020 est illégale ;
- l'agrément du 9 mai 2019 n'était pas illégal et l'administration ne pouvait le retirer sans commettre d'illégalité ;
- les constats sur lesquels reposent la décision attaquée de la DAAF de la Guyane manquent en fait, et ont été jugés non établis par le juge répressif ;
- elle disposait d'un agrément jusqu'au 30 décembre 2020 ; la décision implicite de ne pas lui attribuer un nouvel agrément à compter du 31 décembre 2020 et celle qui en découle de le déclarer inéligible aux aides POSEI 2020 sont illégales ;
- la décision du 13 août 2020 du directeur de l'environnement, de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt de Guyane par intérim, M. B..., doit être regardée comme prise par une autorité incompétente.
Par des mémoires enregistrés les 4 juin et 8 octobre 2024, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que :
- la décision attaquée ne procède ni à l'abrogation ni au retrait de l'agrément mais a pour seul objet de refuser la délivrance d'un nouvel agrément ;
- les moyens soulevés par l'OPEG ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (UE) nº 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 ;
- le règlement d'exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 228/2013 ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêté préfectoral n° R03-2019-07-09-010 du 9 juillet 2019 portant sur les conditions d'agrément au titre de structures éligibles pour l'accès aux aides POSEI-MFPA ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A...,
- les conclusions de Mme Reynaud, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Taoumi, représentant l'organisation des producteurs éleveurs de Guyane.
Considérant ce qui suit :
1. L'organisation des producteurs éleveurs de Guyane (OPEG), qui intervient dans la filière de production de viande locale destinée à la consommation en Guyane, s'est vue délivrer le 9 mai 2016 un agrément pour accéder aux aides de l'Union européenne et nationales du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) au titre de la campagne 2016 et suivantes pour les mesures en faveur de la production agricole animale. Elle a sollicité le renouvellement de son agrément le 30 août 2019 pour l'accès aux aides de la campagne 2020 et complété, à la demande de l'administration, son dossier par des pièces reçues le 17 décembre 2020. En l'absence de réponse à sa demande, une décision implicite de refus est née le 17 février 2021. L'OPEG a toutefois estimé qu'elle était titulaire d'un agrément renouvelé tacitement et a déposé le 28 février 2021 un dossier de demande de solde au titre de la campagne 2020. Considérant que la décision implicite de rejet, née le 28 avril 2021, valait refus de sa demande de renouvellement d'agrément pour l'accès aux aides POSEI et méconnaissait son droit acquis au renouvellement tacite de cet agrément, elle a sollicité l'annulation de cette décision auprès du tribunal administratif de la Guyane. Par la présente requête, l'OPEG demande à la cour l'annulation du jugement du 27 octobre 2022 par lequel le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande tendant à l'annulation du refus du directeur de l'environnement, de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (DEAAF) de la Guyane de lui délivrer l'agrément pour l'accès aux aides POSEI de la campagne 2020.
Sur la régularité du jugement :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".
3. D'une part, il ressort de la lecture du jugement attaqué que les premiers juges ont écarté, au point 8, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire en renvoyant aux éléments exposés aux points 3 et 4. Le moyen tiré de l'omission de répondre à ce moyen ne peut qu'être écarté comme manquant en fait.
4. D'autre part, le jugement contesté, qui n'avait pas à répondre à tous les arguments des parties, indique aux points 6 et 7 les motifs pour lesquels le tribunal a estimé que l'agrément de l'organisation n'avait pas été illégalement retiré, et est suffisamment motivé.
5. En second lieu, les erreurs d'appréciation et contradictions de motifs qu'auraient pu commettre les premiers juges affectent le bien-fondé de leur jugement et non de sa régularité. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué en ce qu'il serait entaché d'une erreur d'appréciation et de contradiction de motifs doit être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement :
5. D'une part, aux termes de l'article D. 691-19 du code rural et de la pêche maritime : " Les préfets, en tant qu'autorités coordinatrices désignées par le programme POSEI-France pour sa mise en œuvre au niveau local, peuvent : (...) / 4° Définir les conditions supplémentaires d'agrément des opérateurs pour l'accès aux mesures en faveur des productions agricoles (...) ".
6. L'arrêté du préfet de la Guyane du 9 juillet 2019 portant sur les conditions d'agrément au titre des structures éligibles pour l'accès aux aides POSEI-MFPA (mesures en faveur des produits agricoles locaux) a pour objet de définir les conditions d'agrément de l'ensemble des opérateurs du monde agricole pour l'obtention des aides du POSEI, sans préjudice des critères déjà définis dans le programme et les décisions techniques de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (ODEADOM). L'article 6 de cet arrêté définit les critères d'éligibilité des opérateurs pour la campagne 2019 et les suivantes. Son article 3 dispose que " les opérateurs non agréés ou détenteurs d'un agrément de plus de 4 ans, doivent constituer un nouveau dossier de demande d'agrément et le déposer à la DAAF de Guyane ", détaille les pièces justificatives à fournir par toute structure éligible et précise que " lorsqu'elle l'estime nécessaire, la DAAF peut solliciter tout autre document (cahiers des charges, contrats, autorisations réglementaires...) lui permettant d'évaluer l'activité du demandeur et les conditions de sa réalisation ". L'article 5 explique que l'agrément est notifié par courrier au demandeur, avec l'information de la date d'effet et qu'en cas de refus, les raisons sont précisées. Il ajoute que l'agrément est reconductible pour une durée maximale de 4 ans, tant qu'il ne fait pas l'objet " d'une démarche d'annulation, de modification, ou d'un retrait " par les services de la DAAF de la Guyane. L'article 7 de cet arrêté abroge l'arrêté préfectoral du 13 octobre 2014 relatif aux conditions d'agrément des opérateurs pour l'accès aux aides POSEI-MFPA.
7. D'autre part, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. " et aux termes de l'article L. 242-2 du même code : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : /1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie (...) ".
8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par décision du 9 mai 2016, l'OPEG s'est vue attribuer par les services de l'Etat l'agrément lui permettant l'accès aux aides POSEI au titre de la campagne 2016 s'agissant notamment des mesures en faveur de la production agricole animale sous le numéro 2014-GPA-008. Cette même décision ajoute que " cet agrément est reconductible par tacite reconduction tant qu'il ne fait pas l'objet d'une démarche d'annulation ou de modification par l'opérateur ou par la DAAF " et que " sous la réserve des modifications des textes, cet agrément ouvre droit aux aides figurant en annexe, portant sur le programme de soutien des productions animales et la diversification végétale ". En application de l'article 3 de l'arrêté du préfet de la Guyane du 9 juillet 2019, dont les dispositions sont rappelées au point 6, l'OPEG, qui était détentrice d'un agrément de plus de quatre ans (campagnes 2016 à 2019), devait solliciter un nouvel agrément pour la campagne 2020. C'est d'ailleurs ce que lui a rappelé la DAAF de la Guyane, par un courrier du 30 juillet 2019. Par un nouveau courrier du 22 juillet 2020, l'administration a rappelé à l'organisation qu'en application de l'arrêté du 9 juillet 2019, la procédure de tacite reconduction des agréments avait pris fin en 2019 et qu'un nouvel agrément devait obligatoirement être délivré pour bénéficier des mesures POSEI en 2020. Ainsi, l'OPEG n'était pas titulaire d'un agrément au titre de la campagne 2020, et n'est dès lors pas fondée à soutenir que, par la décision contestée du 28 avril 2021, l'administration aurait procédé au retrait illégal de l'agrément dont elle bénéficiait, et commis une erreur de droit.
9. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que la Cour des comptes européennes a procédé à un contrôle les 25 et 26 novembre 2019 d'un paiement de 228 232, 38 euros versé à l'OPEG le 6 décembre 2018 au titre du POSEI-2018 pour la mesure MFPA 5-aide à la structuration de l'élevage en Guyane, à l'issue duquel plusieurs manquements, rendant inéligibles 90,79 % des dépenses, ont été mis en évidence, sur lesquels l'OPEG a été invitée à présenter ses observations au plus tard le 17 avril 2020, par courrier du 10 avril 2020 de l'ODEADOM, gestionnaire des aides. L'OPEG a transmis ses éléments de réponse par courriers des 25 et 30 avril 2020. A l'issue de l'audit clos le 10 juillet 2020, les manquements aux articles D. 551-24, D. 551-27, D. 551-28 et D. 551-29 au titre du programme POSEI-2018 ont été confirmés et ont conduit le directeur de la DEAAF, par lettre du 13 août 2020 adressé à l'OPEG, à lui demander " expressément " de procéder aux mises en conformité dans un délai maximum de 4 mois et à lui préciser que, sans réponse de sa part dans ce délai, l'agrément lui sera retiré. Il ajoute que dans le même temps, l'ODEADOM suspend le paiement des aides présentées au titre de la campagne 2020 auxquelles l'organisme restait éligible sans agrément, " tant que la preuve de ces mises en conformité n'aura pas été apportée ". L'OPEG ne peut sérieusement soutenir sur le fondement de ce courrier du 13 août 2020, qu'elle était bien titulaire d'un agrément à cette date, dès lors que cette lettre fait référence à l'audit de la Cour des comptes européenne portant sur la demande d'aide présentée au titre du 1er semestre 2018 et par conséquent à l'agrément délivré au titre de cette période, conformément aux dispositions de l'article 21 du règlement d'exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union. De même, le moyen tiré de ce que le courrier du 13 août 2020 ayant pour objet " Audit de la Cour des comptes européenne-Agrément " aurait été prise par une autorité incompétente est sans influence sur la légalité de la décision litigieuse.
10. En deuxième lieu, l'OPEG ne peut utilement se prévaloir de l'arrêt de relaxe rendu le 26 septembre 2023 par la cour d'appel de Cayenne sur des faits incriminant des personnes distinctes et relatifs au fonctionnement d'un établissement agréé de préparation et de transformation de denrées alimentaires, lesquels ne présentent pas de lien avec les conditions d'agrément des structures éligibles pour l'accès aux aides POSEI-MFPA et les constats dressés par la Cour des comptes européenne.
11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. "
12. La décision en litige a été prise sur la demande d'agrément présentée par l'OPEG. Par suite, elle n'est pas au nombre des décisions soumises par les dispositions précitées à la procédure contradictoire qu'elles instituent.
13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. /Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'OPEG aurait sollicité dans les délais du recours contentieux la communication des motifs de la décision implicite de rejet de sa demande d'agrément, née le 17 février 2021. Par suite, le moyen du défaut de motivation ne peut qu'être écarté.
14. Il résulte de ce qui précède que l'OPEG n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande
Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :
15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la décision administrative attaquée par l'OPEG n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par la requérante doivent être rejetées.
Sur les frais liés à l'instance :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande l'OPEG en application de ces dispositions.
DECIDE :
Article 1er : La requête de l'organisation des producteurs éleveurs de Guyane (OPEG) est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'organisation des producteurs éleveurs de Guyane et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Copie en sera communiquée au préfet de la Guyane.
Délibéré après l'audience du 27 février 2025 à laquelle siégeaient :
Mme Frédérique Munoz-Pauziès, présidente,
Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,
Mme Lucie Cazcarra, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 mars 2025.
La rapporteure,
Bénédicte A...La présidente,
Frédérique Munoz-Pauziès
La greffière,
Laurence Mindine
La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23BX00294
