| France, Cour administrative d'appel de BORDEAUX, 5ème chambre, 18 février 2025, 23BX00307

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Fléac a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté interministériel du 15 décembre 2020 refusant de reconnaitre l'état de catastrophe naturelle sur son territoire pour les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols, pour la période du 15 juillet au 30 septembre 2016. La commune a également demandé au tribunal d'enjoindre à l'Etat de prendre un arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sur son territoire dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir.

Par un jugement n° 2100609 du 30 décembre 2022, le tribunal a annulé l'arrêté du 15 décembre 2020 en tant qu'il n'a pas inscrit la commune de Fléac sur la liste des communes reconnues en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période courant du 15 juillet au 30 septembre 2016 et a enjoint à l'Etat de procéder à un nouvel examen de la demande de la commune.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des pièces, enregistrées les 1er février 2023, 20 février 2023 et 6 avril 2023, le ministre de l'intérieur, représenté par Me Fergon, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 30 décembre 2022 ;

2°) de rejeter la demande de première instance de la commune ;

3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

Sur la régularité du jugement attaqué :

- les premiers juges n'ont pas répondu aux moyens en défense tirés de ce que les données relatives à l'étude des effets de la sécheresse des sols produites par la commune n'étaient pas pertinentes, contrairement aux données météorologiques sur lesquelles l'Etat s'est fondé pour prendre sa décision ;

Sur le bien-fondé du moyen d'annulation retenu par les premiers juges :

- les premiers juges ont retenu à tort les données produites par la commune pour considérer que la décision contestée était entachée d'inexactitude matérielle quant aux données ayant servi au calcul de l'humidité de ses sols superficiels ;

Sur les autres moyens :

- l'arrêté attaqué a été pris par une autorité compétente ;

- il n'a pas été pris à l'issue d'une procédure irrégulière au motif qu'il n'aurait pas respecté la circulaire de 1984 et il n'est pas vicié eu égard à la composition de la commission interministérielle relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles, aux circonstances de sa réunion et de sa décision ;

- le dossier transmis à la commission était suffisamment complet pour satisfaire aux dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances ;

- l'arrêté est suffisamment motivé et le courrier de la préfète de la Charente du 30 décembre 2020, procédant à sa notification, comporte les considérations de droit et de fait qui fondent la décision ;

- les ministres ne se sont pas crus liés par l'avis de la commission interministérielle relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles et n'ont pas méconnu le champ de leur compétence ;

- les ministres se sont appuyés sur la méthodologie scientifique élaborée par Météo-France permettant de déterminer l'intensité d'un épisode de sécheresse-réhydratation des sols, données qui sont les plus pertinentes pour apprécier l'exceptionnalité d'un phénomène naturel contrairement aux données publiques utilisées par la commune ; l'arrêté attaqué n'est donc entaché d'aucune erreur de droit ;

- l'arrêté attaqué n'est entaché d'aucune erreur d'appréciation quant à l'intensité de l'événement ni d'aucune erreur de fait dès lors que l'application des critères permettant de reconnaitre l'état de catastrophe naturelle n'a pas permis de caractériser un agent naturel d'une intensité anormale.

Par un mémoire enregistré le 30 décembre 2024, la commune de Fléac représentée par Me Merlet-Bonnan, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint au ministre de prendre une nouvelle décision de reconnaissance de catastrophe naturelle pour l'année 2016 et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la requête est irrecevable et qu'aucun des moyens n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A...,

- les conclusions de M. Ellie, rapporteur public,

- les observations de Me Merlet-Bonnan pour la commune de Fléac.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Fléac a adressé au préfet de la Charente une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de son territoire au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols observés entre le 15 juillet au 30 septembre 2016. Par un arrêté du 27 septembre 2017, le ministre de l'intérieur et le ministre de l'économie, des finances et de la relance ont établi la liste des communes faisant l'objet d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au sein de laquelle la commune de Fléac ne figurait pas. Par un jugement n°1800844 du 17 juillet 2020, le tribunal administratif de Poitiers a annulé cet arrêté et a enjoint aux ministres concernés de réexaminer la demande de la commune. Par un arrêt n°20BX03045 du 29 juin 2021, la Cour a annulé le jugement du tribunal administratif de Poitiers. Cependant l'Etat a réexaminé la demande de la commune et par un arrêté conjoint du 15 décembre 2020, le ministre de l'intérieur et le ministre de l'économie, des finances et de la relance ont établi la liste des communes faisant l'objet d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au sein de laquelle la commune de Fléac ne figure pas. La commune de Fléac, après que la préfète lui a notifié l'arrêté interministériel par courrier du 30 décembre 2020, a saisi le tribunal administratif de Poitiers d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté interministériel du 15 décembre 2020 en tant qu'il n'avait pas reconnu l'état de catastrophe naturelle sur son territoire. Par un jugement rendu le 30 décembre 2022, dont le ministre de l'intérieur relève appel, le tribunal a fait droit aux conclusions à fin d'annulation de la commune et a prescrit à l'Etat de réexaminer la demande de cette dernière de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

Sur la régularité du jugement :

2. Contrairement à ce que soutient le ministre, les premiers juges ont répondu, notamment au point 7 du jugement critiqué, à son moyen en défense tiré de ce que les données utilisées par Météo France étaient plus adaptées que les données utilisées par la commune, dès lors qu'il a estimé que l'origine et l'exactitude des données de modélisation utilisées par l'administration n'étaient pas justifiées. Par suite, le jugement attaqué n'est pas entaché de l'irrégularité invoquée.

Sur le bien-fondé du moyen d'annulation retenu par le tribunal :

3. Il ressort des pièces du dossier que les premiers juges ont, pour annuler l'arrêté en litige en tant qu'il refuse de reconnaître la commune de Fléac en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période courant du 15 juillet au 30 septembre 2016, retenu le moyen tiré de ce qu'il était entaché d'inexactitude matérielle quant aux données ayant servi au calcul de l'humidité de ses sols superficiels.

4. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa rédaction applicable au litige : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. En outre, si l'assuré est couvert contre les pertes d'exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation (...) ".

5. Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur leur territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.

6. Il ressort des pièces du dossier que pour apprécier l'intensité et l'anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols, ayant causé des mouvements de terrain différentiels, pour la période courant du 15 juillet au 30 septembre 2016 sur le territoire de la commune de Fléac, conditions nécessaires à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, l'administration s'est fondée sur deux critères cumulatifs : un premier critère géotechnique, tenant à la présence d'argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement, qui s'appuie sur des données techniques accessibles au public et un second critère météorologique. Ce critère est établi selon une méthodologie scientifique développée par Météo-France, en fonction de trois paramètres : en premier lieu, une seule variable hydrométéorologique, le niveau d'humidité des sols superficiels, en deuxième lieu, un seuil unique pour qualifier une sécheresse géotechnique d'anormale, une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, et en troisième lieu, une appréciation pour chaque saison d'une année, l'hiver (janvier à mars), le printemps (avril à juin), l'été (juillet à septembre) et l'automne (octobre à décembre). Le niveau d'humidité des sols superficiels est établi d'après un indice d'humidité des sols, couramment appelé indice SWI (Soil Wetness Index), qui représente, sur une profondeur d'environ deux mètres, l'état de la réserve en eau du sol par rapport à la réserve utile. L'indice SWI est établi de manière journalière, via le modèle météorologique développé par Météo-France sous la dénomination Safran/Isba/Modcou (SIM), pour chacune des 8981 mailles géographiques couvrant le territoire, de 8 km de côté. Pour définir l'indicateur d'humidité des sols superficiels d'un mois donné, Météo-France s'appuie sur la moyenne des indices d'humidité des sols superficiels journaliers traités par le modèle hydrométéorologique au cours de ce mois et des deux précédents. Pour chacune des quatre saisons d'une année civile, trois indicateurs d'humidité des sols superficiels mensuels moyens sont donc définis. Pour déterminer si un épisode de sécheresse présente un caractère exceptionnel au sens de l'article L. 125-1 du code des assurances, il est procédé à une comparaison de l'indicateur d'humidité des sols superficiels établi pour un mois donné, avec les indicateurs établis pour ce même mois, au cours des cinquante dernières années. Météo France établit ensuite, sur la base de cette comparaison un rang et une durée de retour pour chacun des douze indicateurs mensuels d'humidité, calculés pour l'année civile étudiée. Le seuil caractérisant l'exceptionnalité de l'intensité d'un épisode de sécheresse a été fixé à une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, pour l'indicateur d'humidité des sols. Si l'indice d'un seul mois présente une durée de retour de 25 années au moins, c'est toute la saison qui sera considérée comme subissant un épisode de sécheresse-réhydratation anormal. Enfin, si le critère d'une durée de retour d'au moins 25 années est établi pour une maille couvrant une partie du territoire communal, il est considéré comme rempli pour l'ensemble du territoire communal pour la période concernée. Il appartient aux ministres de tenir compte de l'évolution des connaissances scientifiques à leur disposition à la date à laquelle ils prennent leurs décisions, sans que puisse être invoquée une rétroactivité illégale de ces connaissances appliquées à des situations antérieures.

7. Il ressort de la lettre du 30 décembre 2020 par laquelle la préfète de la Charente a notifié l'arrêté attaqué au maire de Fléac, que s'agissant de cette commune et de sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrains différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols observés entre le 15 juillet au 30 septembre 2016, le critère géotechnique était rempli dès lors que les données recueillies établissaient la présence de sols sensibles à l'aléa sécheresse et réhydratation des argiles sur 98,9 % de son territoire. Ce même document indique que s'agissant du critère météorologique, l'application de la méthode détaillée au point précédent ne dégageait aucun indice d'humidité des sols sur aucune des 4 saisons considérées. Les deux critères étant cumulatifs, les ministres concluaient à l'absence d'intensité et l'anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols sur la période considérée.

8. La commune soutenait en première instance que l'arrêté attaqué était entaché d'inexactitude matérielle quant aux données ayant servi au calcul de l'humidité de ses sols superficiels en se fondant sur les indices SWI mensuels pour l'année 2016 qu'elle produisait, obtenus auprès de Météo-France, qui différaient des indicateurs d'humidité des sols superficiels retenus pour chacune des 4 saisons par les ministres et qui correspondaient selon l'administration, au SWI Uniforme spécifique pour l'appréciation des catastrophes naturelles. Toutefois, en appel, la commune fait valoir que l'indice SWI Uniforme fourni par l'administration, dans le cadre du dispositif " catastrophe naturelle " (Catnat) sur une période glissante de trois mois selon la méthode rappelée au point 6, est erroné et ne correspond pas à l'indicateur d'humidité des sols superficiels avancé par les ministres. Et il ressort des pièces du dossier, que la maille n°6447 qui concerne la commune de Fléac, fait ressortir un indice de 0,023 pour le mois de septembre 2016, inférieur au 0,35 mentionné dans le tableau produit par l'administration. Il résulte des données du SWI Uniforme désormais publiées sur le site internet de Metéo France qu'un tel indice est caractérisé par une durée de retour supérieure à 25 ans. Dès lors que selon la méthode développée au point 6, un seul mois suffit sur un trimestre d'été pour qualifier une sécheresse d'anormale, c'est à juste titre que le tribunal administratif de Poitiers a estimé que pour la période estivale de l'année 2016, la commune de Fléac aurait pu bénéficier de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Dans ces conditions, il ressort des pièces du dossier que les indicateurs sur lesquels s'est appuyée l'administration pour conclure à l'absence d'intensité et d'anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols sur la période considérée, sont erronés.

9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de la requête, que le ministre n'est pas fondé à se plaindre, que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté du 15 décembre 2020 et a enjoint aux ministres concernés de réexaminer la demande de la commune de Fléac.

Sur les autres conclusions :

10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en mettant à la charge de l'Etat le versement à la commune de Fléac d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche les mêmes dispositions font obstacle à ce que la commune de Fléac, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse au ministre une somme au titre des frais liés à l'instance.

DECIDE :

Article 1 : La requête du ministre de l'intérieur est rejetée.

Article 2 : L'Etat versera à la commune de Fléac, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Fléac, au ministre de l'intérieur, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre chargé du Budget et des Comptes publics.

Copie pour information en sera délivré au préfet de la Charente.

Délibéré après l'audience du 28 janvier 2025 à laquelle siégeaient :

Mme Fabienne Zuccarello, présidente,

M. Nicolas Normand, président assesseur,

Mme Carine Farault, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 février 2025.

Le présidente assesseur,

Nicolas Normand

La présidente,

Fabienne A...

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et au ministre chargé du Budget et des Comptes publics chacun en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 23BX00307