| France, Cour administrative d'appel de BORDEAUX, 1ère chambre, 04 juillet 2024, 22BX01098

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 15 avril 2022, le 18 octobre 2022, le 16 mars 2023 et le 17 mai 2024, la société éoliennes d'Aunis 1, représentée par Me Deldique, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 15 février 2022 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a refusé de faire droit à sa demande d'autorisation environnementale pour la construction et l'exploitation de cinq éoliennes et d'un poste de transformation sur le territoire des communes d'Angliers, de Longèves ainsi que de Vérines et, subsidiairement, d'ordonner avant dire droit une expertise pour évaluer la gêne pour l'aviation civile que l'éolienne E1 est susceptible de représenter et d'annuler cet arrêté en tant seulement qu'il concerne les éoliennes E2, E3, E4, E5 et le poste de transformation ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Charente-Maritime de reprendre l'instruction de sa demande dans un délai de quinze jours ;

3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté n'est pas motivé quant au rejet de la demande s'agissant des éoliennes E3, E4, E5 et du poste de transformation ; la motivation de l'arrêté ne peut faire masse des motifs de rejet des deux avis successifs émis par le ministre chargé de l'aviation civile qui a renoncé à ceux figurant dans le premier ;

- les avis du ministre chargé de l'aviation civile ont été signés par des autorités incompétentes ; la délégation donnée à M. B... en qualité " d'adjoint au chef de pôle " ne lui permettait pas de signer en qualité de " chef du SNIA Sud-Ouest " ;

- ces avis sont entachés d'une erreur de droit en tant qu'ils se fondent sur l'article 5005 du règlement " SERA " qui ne peut être opposé à une demande d'autorisation d'un projet éolien dès lors que le volume de protection autour des itinéraires de vol est prévu par la circulaire du ministre chargé de l'aviation civile du 12 janvier 2012 relative à l'instruction des projets éoliens par les services de l'aviation civile qui renvoie à l'instruction n° 20229 DNA/2D du 26 février 1993 ; en outre, les règles de vol à vue opposées par le ministre ne s'imposent qu'aux aéronefs et n'ont ni pour objet ni pour effet de créer un volume de protection supplémentaire de 150 mètres autour du volume de protection de l'itinéraire VFR défini par l'instruction du 26 février 1993 ;

- les avis émis par le ministre chargé de l'aviation civile sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation quant à l'existence d'un risque pour la sécurité aéronautique ;

- il y a lieu de faire application de la note du 13 juillet 2022 relative au traitement des projets éoliens par les services de l'aviation civile qui a abrogé la circulaire du 12 janvier 2012 ;

- les services de l'aviation civile ont rendu un nouvel avis à sa demande le 3 mai 2022 favorable à l'implantation des éoliennes E2 à E5 du projet ;

- s'agissant de l'éolienne n° 2, les services de l'aviation civile retiennent par ce nouvel avis qu'elle n'aura pas d'incidence sur les procédures de circulation aérienne ;

- le préfet a, en outre, retenu à tort qu'elle était située dans la zone de contrôle de l'aérodrome de La Rochelle - Ile de Ré et dans le volume de protection du VFR spécial ;

- s'agissant de l'éolienne n° 1, la circonstance qu'elle soit située en bordure intérieure de la zone de contrôle de l'aérodrome de la Rochelle est sans incidence dès lors qu'aucun texte n'interdit la présence d'une éolienne dans une zone de contrôle et le préfet a retenu à tort par l'arrêté attaqué qu'elle était située dans le volume de protection du VFR spécial ;

- le préfet a retenu à tort que la modification de la trajectoire VFR spéciale n'est pas réalisable dès lors que cette trajectoire est incluse dans la zone de contrôle et le projet respecte son volume de protection ; en toute hypothèse, une solution alternative est envisageable pour réduire le risque de dispersion de trajectoire ;

- le refus du préfet est entaché de discrimination à l'égard de l'éolien dès lors qu'un tel niveau de précaution n'est pas appliqué s'agissant d'autres types d'obstacles mobiles présentant un risque identique.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 février 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête et, subsidiairement, à l'annulation de l'arrêté litigieux en tant seulement qu'il concerne les éoliennes E3 à E5.

Il soutient que :

- la référence au règlement SERA des règles de l'air ne constitue pas un motif de la décision attaquée ;

- l'avis de la direction générale de l'aviation civile du 3 mai 2022 obtenu pas la société requérante pour un nouveau projet réduit à quatre éoliennes ne peut être regardé comme l'avis du ministre chargé de l'aviation civile requis par l'article R. 181-34 du code de l'environnement ;

- l'avis défavorable au projet dans son ensemble émis par le ministre de l'aviation civile le 28 juillet 2021 plaçait le préfet en situation de compétence pour rejeter la demande d'autorisation dans son ensemble ;

- le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dont serait entachée la décision attaquée est inopérant compte tenu de la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait le préfet.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'aviation civile ;

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008 ;

- la note du 13 juillet 2022 relative au traitement des projets éoliens par les services de l'aviation civile ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Kolia Gallier,

- les conclusions de M. Michaël Kauffmann, rapporteur public,

- et les observations de Me Giorno, représentant la société éolienne d'Aunis 1.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 15 février 2022, le préfet de la Charente-Maritime a refusé à la société éoliennes d'Aunis 1 la délivrance d'une autorisation environnementale pour la création et l'exploitation d'un parc éolien sur les communes d'Angliers, de Longèves et de Vérines. La société éoliennes d'Aunis 1 demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". En application de l'article R. 181-34 du code de l'environnement, une décision de refus d'autorisation environnementale doit être motivée.

3. L'arrêté attaqué vise les textes qu'il applique, en particulier l'article R. 181-34 du code de l'environnement, ainsi que l'avis défavorable au projet de la société éoliennes d'Aunis 1 émis le 11 juin 2021 par le ministre chargé des transports. Il indique les raisons pour lesquelles le projet menace la sécurité des vols d'aéronefs et est susceptible de perturber le fonctionnement des radars et des aides à la navigation utilisés en support de la navigation aérienne civile et précise que le préfet est tenu de se conformer à l'avis défavorable émis par le ministre des transports en application des articles R. 181-32 et R. 181-34 du code de l'environnement. Par suite, l'arrêté litigieux comporte les motifs de droit et de fait sur lesquels le préfet s'est fondé pour refuser l'autorisation sollicitée et est suffisamment motivé. La circonstance que le motif retenu par le préfet n'était pas susceptible de fonder légalement un refus s'agissant des éoliennes nos 3, 4 et 5 du projet, à la supposer établie, est sans incidence sur le caractère suffisant de cette motivation. Est à cet égard également sans incidence, la circonstance que l'arrêté litigieux mentionnerait les motifs des deux avis successifs émis par les services de la direction générale de l'aviation civile qui aurait implicitement mais nécessairement renoncé aux motifs de son premier avis. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué doit être écarté.

4. Aux termes de l'article R. 181-32 du code de l'environnement, dans sa version applicable à la date de l'arrêté attaqué : " Lorsque la demande d'autorisation environnementale porte sur un projet d'installation de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent, le préfet saisit pour avis conforme : / 1° Le ministre chargé de l'aviation civile : / a) Pour ce qui concerne les radars primaires, les radars secondaires et les radiophares omnidirectionnels très haute fréquence (VOR), sur la base de critères de distance aux aérogénérateurs ; / b) Pour les autres aspects de la circulation aérienne, sur tout le territoire et sur la base de critère de hauteur des aérogénérateurs. / Ces critères de distance et de hauteur sont fixés par un arrêté des ministres chargés des installations classées et de l'aviation civile ; (...) ". Aux termes de l'article R. 244-1 du code de l'aviation civile alors en vigueur : " A l'extérieur des zones grevées de servitudes de dégagement en application du présent titre, l'établissement de certaines installations qui, en raison de leur hauteur, pourraient constituer des obstacles à la navigation aérienne est soumis à une autorisation spéciale du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre de la défense. (...) ". L'article R. 181-34 du code de l'environnement dispose : " Le préfet est tenu de rejeter la demande d'autorisation environnementale dans les cas suivants : (...) / 2° Lorsque l'avis de l'une des autorités ou de l'un des organismes consultés auquel il est fait obligation au préfet de se conformer est défavorable (...) ".

5. Il résulte des dispositions précitées que l'autorité administrative compétente pour délivrer une autorisation unique doit, lorsque l'installation envisagée est susceptible de constituer un obstacle à la navigation aérienne en raison de son emplacement et de sa hauteur, saisir le ministre chargé de l'aviation civile et le ministre de la défense et que cette autorité est tenue, à défaut d'accord de l'un des ministres dont l'avis est ainsi requis, de refuser l'autorisation demandée.

6. Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

7. Il résulte de l'instruction que le service national d'ingénierie aéroportuaire sud-ouest, rattaché à la direction générale de l'aviation civile, a émis pour le ministre chargé de l'aviation civile un premier avis défavorable au projet de la société éoliennes d'Aunis 1 le 10 mars 2021 puis un second le 10 décembre 2021 à la suite de la communication des observations de la société pétitionnaire au projet d'arrêté préfectoral de rejet de sa demande d'autorisation environnementale. Seul ce second avis défavorable doit être regardé comme l'avis du ministre chargé de l'aviation civile au sens et pour l'application de l'article R. 181-14 du code de l'environnement, de sorte que les moyens dirigés contre l'avis du 10 mars 2021 doivent être écartés comme inopérants.

8. M. C... A..., nommé directeur général de l'aviation civile par un décret du 16 septembre 2020, était compétent pour signer l'ensemble des actes relatifs aux affaires des services placés sous son autorité au nom du ministre et par délégation en vertu des dispositions combinées de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement et de l'article 1er du décret du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale des ministères chargés de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer. Par un arrêté du 9 février 2021, publié au Journal officiel de la République française le 11 février 2021, il a donné délégation à M. D... B..., ingénieur divisionnaire des travaux publics de l'État, adjoint au chef de pôle de Bordeaux pour signer, au nom du ministre chargé des transports, tous actes dans la limite de ses attributions décrites dans la note du 31 décembre 2019 portant organisation du service national d'ingénierie aéroportuaire. Cette note, publiée au bulletin officiel du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires librement accessible sur internet, indique que les départements inter-régionaux et les pôles d'ingénierie opérationnelle et patrimoine (SNIA/IR) sont notamment chargés de la délivrance des avis et accords requis par la direction générale de l'aviation civile pour toutes les demandes relatives à des ouvrages projets au sol pouvant constituer un obstacle ou un danger pour la circulation aérienne. Par suite, M. B... était compétent pour signer l'avis litigieux. Est sans incidence sur cette compétence la circonstance que la délégation mentionne que M. B... est adjoint au chef de pôle de Bordeaux alors que la qualité indiquée sur l'avis est celle de chef du SNIA.

9. Ainsi que le fait valoir le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, il ne ressort pas des termes de l'avis émis par la direction générale de l'aviation civile le 10 décembre 2021 que celui-ci serait fondé sur la méconnaissance du règlement d'exécution (UE) n° 923/2012 de la commission du 26 septembre 2012 établissant les règles de l'air communes et des dispositions opérationnelles relatives aux services et procédures de navigation aérienne et modifiant le règlement d'exécution (UE) no 1035/2011, ainsi que les règlements (CE) no 1265/2007, (CE) no 1794/2006, (CE) n° 730/2006, (CE) n° 1033/2006 et (UE) n° 255/2010. Le moyen tiré de ce que l'avis du 10 décembre 2021, qui se borne à faire référence à cette réglementation à titre d'élément d'information, serait entaché d'une erreur de droit doit par suite être écarté.

10. S'agissant de l'éolienne n° 1, il résulte de l'instruction, en particulier du rapport technique de la société CGX annexé à l'étude d'impact du projet et de l'avis de la direction générale de l'aviation civile du 10 décembre 2021, qu'elle se situe dans la zone de contrôle de l'espace aérien de l'aérodrome de La Rochelle-Ile de Ré et à seulement 105 mètres de l'aire de protection de l'itinéraire d'approche pour les aéronefs. En outre, cet itinéraire d'approche est plafonné à 235 mètres tandis que l'aérogénérateur n° 1 du projet culmine à une hauteur de 212 mètres, ce qui ne permettrait pas à un aéronef de le survoler dans l'hypothèse où il se serait écarté, pour une quelconque raison, de l'itinéraire d'approche sécurisé de l'aérodrome. Dans ces conditions, nonobstant la circonstance que les règles d'éloignement seraient respectées, l'avis de la direction générale de l'aviation civile n'est pas illégal en tant qu'il retient que l'éolienne n° 1 du projet représente un risque pour la sécurité des aéronefs.

11. Le préfet étant tenu d'opposer un refus s'agissant de cette éolienne n°1 compte tenu de cet avis défavorable, les moyens dirigés contre l'arrêté en tant qu'il concerne cette première éolienne ne peuvent qu'être écartés comme inopérants.

12. S'agissant de l'éolienne n° 2, l'avis de la direction générale de l'aviation civile du 10 décembre 2021 retient qu'elle constituerait un obstacle proche de la zone de contrôle de l'espace aérien de l'aérodrome de La Rochelle-Ile de Ré présentant un risque pour les aéronefs circulant en " VFR spécial ", c'est-à-dire dans la zone de contrôle et sur autorisation du contrôle de la circulation aérienne pour permettre aux pilotes d'accéder ou de quitter l'aérodrome dans des conditions météorologiques dégradées ne permettant pas le vol à vue. Toutefois, la société éoliennes d'Aunis 1 justifie avoir obtenu, dans le cadre de l'instruction d'une nouvelle demande d'autorisation environnementale pour un projet identique à celui en cause à la seule différence de la suppression de l'éolienne n° 1, un avis favorable des services de la direction générale de l'aviation civile. Cet avis retient que le projet, qui comporte donc une éolienne au même emplacement et ayant les mêmes caractéristiques que l'éolienne n° 2 du projet litigieux, n'est pas situé dans une zone grevée de servitudes aéronautiques et radioélectriques gérées par l'aviation civile et que, s'il se situe dans les aires de protection des procédures de vol de l'aérodrome de La Rochelle-Ile de Ré, la hauteur des éoliennes ne conduit pas au relèvement des altitudes minimales de franchissement d'obstacles publiées à l'information aéronautique. Dans ces conditions, alors que le ministre n'apporte dans ses écritures aucune explication sur le risque que l'éolienne n° 2 du projet serait susceptible de représenter pour l'aviation civile, la société requérante est fondée à soutenir que l'avis de la direction générale de l'aviation civile du 10 décembre 2021 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il retient l'existence d'un tel risque et que c'est à tort que le préfet a opposé, pour ce motif, un refus pour ce qui la concerne.

13. S'agissant enfin des éoliennes nos 3, 4 et 5 et du poste de transformation, l'avis de la direction générale de l'aviation civile du 10 décembre 2021 ne fait état d'aucun risque qu'ils seraient susceptibles d'entrainer pour la sécurité de la circulation aérienne. Dans ces conditions, la direction générale de l'aviation civile, qui devait se limiter à émettre un avis défavorable pour les seules éoliennes pour lesquelles elle avait identifié un danger, a à tort donné un avis défavorable à l'ensemble du projet. Par suite, la société pétitionnaire est fondée à soutenir que le préfet de la Charente-Maritime n'était pas en situation de compétence liée pour opposer un refus à l'intégralité de son projet. Par ailleurs, il ne résulte de l'instruction aucun obstacle, du point de vue de la sécurité aérienne, à la construction et l'exploitation des éoliennes nos 3, 4 et 5 et du poste de transformation de sorte que le préfet ne pouvait légalement, pour ce qui les concerne, opposer un refus pour un tel motif.

14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise avant dire droit, que la société éoliennes d'Aunis 1 est seulement fondée à demander l'annulation du refus qui lui a été opposé par le préfet de la Charente-Maritime le 15 février 2022 en tant qu'il concerne les éoliennes nos 2, 3, 4 et 5 ainsi que le poste de transformation de son projet, qui en sont divisibles.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. (...) ".

16. Le présent arrêt implique seulement, au vu de ses motifs, que le préfet de la Charente-Maritime réexamine la demande d'autorisation environnementale de la société éoliennes d'Aunis 1 en tant qu'elle concerne les éoliennes nos 2, 3, 4 et 5 ainsi que le poste de transformation de son projet. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme de 1 500 euros à verser à la société éoliennes d'Aunis 1 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : L'arrêté du préfet de la Charente-Maritime du 15 février 2022 est annulé en tant qu'il refuse l'autorisation environnementale présentée par la société éoliennes d'Aunis 1 pour les éoliennes nos 2, 3, 4 et 5 ainsi que le poste de transformation de son projet.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de la Charente-Maritime de réexaminer la demande d'autorisation environnementale présentée par la société éoliennes d'Aunis 1 pour les éoliennes nos 2, 3, 4 et 5 ainsi que le poste de transformation de son projet dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : L'État versera à la société éoliennes d'Aunis 1 la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société éoliennes d'Aunis 1, au préfet de la Charente-Maritime et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 27 juin 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente,

Mme Edwige Michaud, première conseillère,

Mme Kolia Gallier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024.

La rapporteure,

Kolia GallierLa présidente,

Christelle Brouard-Lucas

La greffière,

Marion Azam Marche

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 22BX01098 2