France, Cour administrative d'appel de BORDEAUX, 4ème chambre, 02 juillet 2024, 22BX00760

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête n° 22BX00760 et des mémoires, enregistrés le 7 mars 2022, 21 avril 2022, 3 septembre 2022, 17 janvier 2023 et 2 mai 2024, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la société IEL Exploitation 14, représentée par Me Gandet, demande à la cour :

1°) d'annuler l'arrêté du 7 janvier 2022 par lequel le préfet de l'Indre a refusé de lui délivrer une autorisation environnementale pour l'installation et l'exploitation d'un parc éolien sur le territoire de la commune de Mouhet ;

2°) de délivrer l'autorisation sollicitée ou à titre subsidiaire d'enjoindre au préfet de l'Indre de délivrer l'autorisation sollicitée ou de procéder au réexamen de sa demande, dans un délai d'un mois à compter de la date de notification de l'arrêt à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés non compris dans les dépens, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le préfet de l'Indre a opposé un premier refus illégal à sa demande d'autorisation par arrêté du 14 mars 2018, annulé par jugement n° 1800736 du 1er octobre 2020 du tribunal administratif de Limoges ;

- l'arrêté attaqué méconnait l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la signature de l'arrêté n'est pas accompagnée de la qualité du signataire ;

- il méconnait l'autorité de chose jugée dès lors que par jugement n° 1800736, le tribunal administratif de Limoges a déjà rejeté de façon claire l'existence d'un impact paysager du projet de parc éolien ;

- il est entaché d'erreur manifeste d'appréciation des impacts du projet de parc sur les paysages et monuments alentours ;

- le préfet a commis une erreur de droit en estimant que le projet empêcherait le développement d'un projet d'extension du parc naturel régional de la Brenne sur les communes de Parnac et du Mouhet ; le préfet ne démontre en tout état de cause ni l'existence d'un tel projet d'extension ni que le site d'implantation se trouverait au sein du projet d'extension de ce parc ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'erreur manifeste d'appréciation des impacts du projet de parc sur les espèces et milieux naturels, en particulier les chiroptères ;

- le préfet ne démontre pas l'absence de pertinence du choix de variante d'implantation retenu au regard des enjeux environnementaux ; l'autorité de chose jugée fait obstacle à ce que le préfet se prévale de l'absence de la pertinence du choix des variantes au regard des enjeux paysagers et patrimoniaux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. Il soutient que les moyens soulevés par la société IEL Exploitation 14 ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 février 2024, le préfet de l'Indre conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- il convient de reconsidérer l'appréciation faite sur le projet éolien de Mouhet dans l'arrêté du 7 janvier 2022, en substituant un nouveau motif tiré de l'atteinte à la conservation de la cigogne noire en tant qu'espèces nicheuse dans la zone d'implantation du projet ; la découverte de couples nicheurs constitue une circonstance nouvelle de fait qui doit être prise en compte et justifie la substitution de motif sollicitée tirée de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 511-1 du code de l'environnement au regard des impacts du projet sur la cigogne noire ;

- les moyens soulevés par la société IEL Exploitation 14 ne sont pas fondés ;

- à titre subsidiaire, eu égard à la prise en compte de la cigogne noire, il y a lieu de faire usage du pouvoir d'ordonner la ré-instruction du dossier de demande en application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative.

Par ordonnance du 28 mars 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 2 mai 2024 à 12h00.

II. Par une requête n° 23BX01148 et des mémoires, enregistrés le 28 avril 2023, le 25 mars 2024 et le 25 avril 2024, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la société IEL Exploitation 14, représentée par Me Gandet, demande à la cour :

1°) d'annuler la décision par laquelle le préfet de l'Indre a rejeté sa demande indemnitaire préalable présentée le 30 décembre 2022 ;

2°) de condamner l'Etat au versement de la somme de 500 000 euros en réparation des préjudices subis, assortie des intérêts de droit à compter de la date de réception de la demande indemnitaire préalable du 30 décembre 2022 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés non compris dans les dépens, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les deux arrêtés des 14 mars 2020 et 7 janvier 2022 portant refus de délivrance d'une autorisation en vue de la construction et l'exploitation du parc éolien de Mouhet sont illégaux ; l'illégalité de l'arrêté du 14 mars 2018 a été reconnue par le jugement n° 1800736 du 1er octobre 2020 du tribunal administratif de Limoges, devenu définitif ; par ailleurs, l'arrêté du 7 janvier 2022 est également entaché d'illégalité, ainsi qu'il est exposé dans la requête 22BX00760 introduite devant la cour ; elle renvoie aux développements de cette requête s'agissant de l'arrêté du 7 janvier 2022 ; la responsabilité pour faute de l'Etat doit ainsi être engagée à ce titre ;

- le double refus qui lui a été opposé lui a causé un préjudice anormal et spécial justifiant que la responsabilité sans faute de l'Etat soit engagée ; le comportement de l'Etat dans cette affaire révèle un acharnement à refuser le projet éolien en litige, malgré l'intervention d'une décision de justice qui lui est favorable ; sa demande d'autorisation a été rejetée alors que le projet éolien du Bois Chardon, dans une situation comparable, a quant à lui été autorisé ; en outre, en l'absence de refus illégal, le préfet de l'Indre lui aurait délivré l'autorisation ;

- elle a subi des préjudices financiers dont elle est fondée à demander l'indemnisation ; elle a engagé des frais de développement du projet pour un montant de 304 024,56 euros, des frais d'avocat pour un montant de 18 922,65 euros, ainsi que des frais liés à la nécessité de continuer à verser des loyers pour la maîtrise foncière du projet et des frais liés au développement de son projet éolien, qui doivent être évalués à 177 052,79 euros ; elle a subi un préjudice moral résultant de l'atteinte portée à sa réputation par l'Etat ; dans ces conditions, elle est fondée à demander l'indemnisation des préjudices subis à hauteur de la somme de 500 000 euros, et d'assortir cette sommes des intérêts à compter de la date de réception de sa demande indemnitaire préalable ;

- ces préjudices sont directs et certains ; elle a produit une attestation de commissaire aux comptes, qui certifie les données chiffrées du projet de parc éolien du Mouhet ; elle n'a dès lors nullement besoin de fournir de justificatif du paiement des sommes ; pour la même raison, elle n'est pas tenue de fournir d'informations sur le montant de chaque contrat, la dénomination des prestataires retenus ou la répartition des dépenses ;

- elle justifie de la réalité du préjudice d'un montant de 177 052,79 euros dès lors qu'elle a précisé que le refus de préfet de l'Indre a aggravé son préjudice ;

- la circonstance que le montant de sa demande indemnitaire devant la cour soit supérieur au montant du préjudice dont elle a demandé l'indemnisation dans le cadre de sa demande indemnitaire préalable est sans incidence ;

- la demande d'indemnisation est fondée, même si la cour devait annuler le second refus du préfet de l'Indre opposé par l'arrêté du 7 janvier 2022 ;

- l'aléa attaché à la réalisation par le pétitionnaire de son projet éolien n'est pas de nature à exonérer ou réduire la responsabilité de l'Etat ; ce faisant le préfet confond l'aléa avec sa propre faute.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 février et le 10 avril 2024, le préfet de l'Indre conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la responsabilité pour faute de l'Etat ne peut pas être engagée dès lors que le litige n'a pas fait l'objet d'une décision définitive au fond ; le jugement n° 1800736 du 1er octobre 2020 du tribunal administratif de Limoges s'est borné à prononcer l'annulation de la décision de rejet du dossier de demande d'autorisation formée par le pétitionnaire et à enjoindre au réexamen de la demande, ce qu'il a fait en prenant l'arrêté du 7 janvier 2022 ; s'agissant de cet arrêté, la procédure contentieuse est toujours en cours de sorte qu'en l'absence d'autorité de chose jugée, tout prétendu agissement fautif doit être exclu ;

- s'agissant de la responsabilité sans faute de l'Etat, celle-ci ne trouve à s'appliquer que dans des cas d'exception très restrictifs, qui résultent notamment soit d'un ouvrage, d'un équipement ou d'une méthode causant des risques exceptionnels, soit d'une rupture d'égalité devant les charges publiques ; en l'espèce, la société n'établit pas en quoi elle aurait été victime d'un préjudice anormal et spécial imputable à un risque exceptionnel ou à un acte ou agissement causant envers elle une rupture d'égalité devant les charges publiques ; ses prétentions ne peuvent dès lors qu'être rejetées ;

- le préjudice invoqué par la société pétitionnaire n'est ni certain, ni direct ; elle n'apporte pas la preuve du paiement des sommes qu'elle invoque avoir exposées ; l'attestation ad hoc établie par une commissaire aux comptes du cabinet TGS Franc Audit, missionnée par la société pétitionnaire, laquelle valide elle-même une attestation établie par le co-gérant de la société, chiffrant le montant des frais de développement engagés, n'a aucune valeur de justification du paiement des sommes que la société prétend avoir exposées ; la société ne justifie pas plus du surplus des préjudices invoqués ; les dépenses invoquées sont hypothétiques et futures et ne correspondent à aucune somme engagée par la société ; la société n'apporte pas de précision sur le nom du prestataire retenu ni sur la répartition des dépenses exposées pour chaque opération ;

- le montant demandé est nettement supérieur à celui sollicité lors de la demande indemnitaire préalable formée le 30 décembre 2022 ; en effet la demande indemnitaire préalable se limitait à demander le paiement de la somme de 322 947,21 euros correspondant aux frais de développement engagés, et aux frais d'avocat ; la présente requête tend quant à elle au versement d'une somme de 500 000 euros ;

- à supposer que la cour fasse droit à la demande de la société dans l'instance 22BX00760, cette dernière n'est pas plus fondée à demander le remboursement des sommes en litige, dès lors qu'elles correspondent à des frais que le pétitionnaire doit en tout état de cause supporter, que son projet soit mené à bien ou non et que ces frais n'auront pas été exposés en vain ; les frais d'avocat sont par ailleurs couverts par l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

- le comportement de la société pétitionnaire, qui est censée avoir assumé un risque quant à l'impossibilité de réaliser le projet éolien envisagé sur la commune de Mouhet, ne peut que faire échec à l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait du refus du préfet de l'Indre opposé au projet.

Par ordonnance du 25 mars 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 25 avril 2024 à 12h00.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pauline Reynaud,

- les conclusions de Mme Nathalie Gay, rapporteure publique,

- et les observations de Me Deldique, représentant la société IEL Exploitation 14.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 décembre 2016, la société IEL Exploitation 14 a formé une première demande d'autorisation unique en vue de la construction et de l'exploitation d'un parc éolien composé de quatre aérogénérateurs d'une hauteur de 114 mètres et d'un poste de livraison sur la commune de Mouhet. Le refus opposé par un arrêté du 14 mars 2018 du préfet de l'Indre a été annulé par jugement n° 1800736 du 1er octobre 2020 du tribunal administratif de Limoges qui a enjoint au préfet de procéder au réexamen de la demande de la société. Ce jugement est devenu définitif. Suite à la demande du préfet de l'Indre, la société a déposé une nouvelle demande d'autorisation le 2 décembre 2020 concernant le même projet de parc éolien. Ce dossier a été complété le 8 février 2021. Par un arrêté du 7 janvier 2022, le préfet de l'Indre a de nouveau rejeté la demande de la société IEL Exploitation 14. Par une requête n° 22BX00760, la société IEL Exploitation 14 demande à la cour d'annuler l'arrêté du 7 janvier 2022. Par une requête n° 23BX01148, la société IEL Exploitation 14 demande la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 525 338,88 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis résultant de l'illégalité des décisions portant refus de délivrance de l'autorisation sollicitée.

2. Les requêtes enregistrées sous les n° 22BX00760 et n° 23BX01148 concernent un même requérant et présentent à juger des mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la requête n° 22BX00760 :

3. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, applicable en l'espèce : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. (...) ". L'article L. 512-1 de ce code prévoit que : " Sont soumises à autorisation les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 (...) ".

En ce qui concerne l'atteinte aux paysages et monuments historiques :

4. Pour refuser de délivrer l'autorisation sollicitée, le préfet de l'Indre s'est fondé sur l'impact du projet éolien, sur le cadre de vie de la commune de Saint-Benoît-du-Sault, sur le domaine de Brosse ainsi que sur les bourgs de Parnac et de Mouhet.

5. Il résulte de l'instruction, en particulier du volet paysager de l'étude d'impact, que la zone d'implantation du projet, située sur le territoire de la commune de Mouhet, au sein du Boischaut méridional, se situe entre l'unité paysagère du pays des Châtaigners et celle de la Basse Marche, dans le département de l'Indre. Cette zone s'étend sur un plateau situé à 300 mètres d'altitude, qui domine un relief vallonné et bocager de faible amplitude. Si l'étude d'impact relève la présence de soixante dix neuf monuments historiques classés qui gravitent autour de l'aire du projet, seuls cinq monuments se situent à moins de cinq kilomètres. Ensuite, le territoire d'implantation du projet est déjà marqué par des éléments anthropiques tels que plusieurs routes départementales et autres axes routiers secondaires, ainsi que des lignes à haute tension. Dans ces conditions, le paysage qui entoure le projet, s'il n'est pas dépourvu de tout intérêt, ne peut être regardé comme présentant un caractère ou un intérêt particulier à l'identité ou à l'attractivité desquelles le parc éolien porterait atteinte.

S'agissant du village de Saint-Benoît-du-Sault :

6. Le village de Saint-Benoît-du-Sault est une cité médiévale, classée " site patrimonial remarquable " et protégé en tant que site inscrit. Il résulte toutefois du tableau de synthèse des impacts du projet sur les paysages et monuments historiques que l'impact du projet sur le village médiéval de Saint-Benoît-du-Sault est qualifié de nul, compte tenu de sa distance d'environ 5,5 kilomètres par rapport au projet éolien et de la densité du masque végétal, lequel limite fortement les visibilités des éoliennes depuis cette cité médiévale. Il résulte également de l'étude d'impact et des photomontages produits que si les pales de trois éoliennes sont perceptibles en arrière-plan depuis le haut de la rue Beauregard du vieux village médiéval de Saint-Benoît-du-Sault, cette rue présente toutefois une forte déclivité, de sorte qu'elle n'offre plus aucune vue lointaine à mesure que l'observateur descend vers son point bas, empêchant ainsi tout effet d'écrasement. Ensuite, les faibles visibilités des éoliennes depuis d'autres points de vue du village ne suffisent pas à établir que le projet porterait une atteinte significative au caractère historique du site.

S'agissant du domaine de Brosse :

7. Il résulte de l'instruction que le domaine de Brosse est un site classé et inscrit au titre des monuments historiques. Il résulte par ailleurs de l'instruction, en particulier du photomontage n° 115 dont se prévaut le préfet de l'Indre, lequel offre un large panorama sur le paysage de bocage à l'ouest du site de la butte, du hameau et du château de Brosse, monument historique inscrit, que l'ensemble du parc éolien sera en situation de concurrence visuelle directe avec les ruines de ce château. Toutefois, compte tenu de la distance d'environ 12 kilomètres séparant le domaine de Brosse de l'éolienne la plus proche, le projet éolien ne saurait être regardé comme étant de nature à entraîner une concurrence visuelle qui serait préjudiciable à la conservation des perspectives visuelles de ce domaine et au caractère dominant de la tour médiévale.

S'agissant des bourgs de Parnac et de Mouhet :

8. Il résulte d'une part de l'instruction, en particulier du photomontage n° 6 produit, que les visibilités du projet depuis l'église Saint-Martin de Parnac, située à environ 5 kilomètres, ne seront que très partielles. Il en va de même s'agissant des points de vue depuis le bourg de Parnac lui-même.

9. Il résulte d'autre part de l'instruction, en particulier des photomontages produits, que les visibilités du projet depuis l'église de Mouhet ne seront que très partielles. Il en va de même s'agissant des points de vue depuis le bourg de Parnac. L'étude d'impact conclut d'ailleurs à un impact nul sur ce monument.

10. Il résulte de ce qui précède que la société IEL Exploitation 14 est fondée à soutenir qu'en refusant, pour le motif tiré de l'atteinte à la conservation des sites et monuments au regard de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, de délivrer l'autorisation sollicitée le préfet de l'Indre a commis une erreur d'appréciation.

En ce qui concerne le projet d'extension du parc naturel régional de la Brenne :

11. Pour refuser de délivrer l'autorisation sollicitée, le préfet de l'Indre s'est fondé sur le motif tiré de ce que la mise en place du parc éolien à Mouhet, visible depuis l'ensemble du territoire intercommunal, impacterait ces paysages caractéristiques et empêcherait définitivement le développement du parc naturel régional de la Brenne sur ces communes, privant ainsi le territoire des bénéfices de la mise en place d'un outil structurant et nécessaire pour sa protection et son attractivité. Il résulte en effet de l'instruction que la charte du parc naturel régional de la Brenne est en cours de révision, en vue de l'extension en 2025 de son périmètre à l'ensemble des communes composant la communauté de communes de la Marche Occitane - Val d'Anglin, dont fait partie la commune de Mouhet, sur le territoire de laquelle s'implante le projet éolien. Toutefois, cette circonstance n'est pas, par elle-même, susceptible de faire obstacle à la délivrance de l'autorisation sollicitée par la société IEL Exploitation 14, alors qu'il résulte de l'instruction que le projet en litige s'inscrit dans une zone favorable à l'éolien du schéma régional de l'éolien, et que la charte 2010-2022 du parc naturel régional de la Brenne permet le développement du grand éolien. Par suite, la société IEL Exploitation 14 est fondée à soutenir qu'en refusant, pour ce motif, de lui délivrer l'autorisation sollicitée, le préfet de l'Indre a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation de l'atteinte portée aux intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement.

En ce qui concerne l'atteinte aux chiroptères :

12. Il résulte de l'instruction qu'environ 14 espèces de chiroptères ont été recensées dans la zone d'implantation du projet de parc éolien, les plus régulièrement contactées étant la pipistrelle commune et la pipistrelle de Kuhl pour lesquelles la sensibilité est qualifiée de forte à très forte. L'étude d'impact du projet précise que, compte tenu de l'absence de gîtes importants dans le périmètre d'étude rapproché ou de mouvements migratoires importants dans le périmètre d'étude immédiat, les enjeux s'agissant des chiroptères résident essentiellement sur les entités boisées et les linéaires de haies qui constituent des couloirs de déplacement locaux et des secteurs de chasse pour de nombreuses espèces. Cette même étude indique que les éoliennes E2, E3 et E4 se situent à une distance comprise entre 50 et 100 mètres d'une lisière boisée à fort enjeu pour les chiroptères et que leur impact doit être qualifié de modéré à fort.

13. L'étude d'impact qualifie toutefois l'impact résiduel du projet de négligeable en phase de travaux, et de faible à modéré en phase d'exploitation, une fois prises en compte les mesures de réduction proposées par le pétitionnaire visant notamment à l'implantation des éoliennes à une hauteur suffisante en bas de pale pour limiter le risque de mortalité par collision ou barotraumatisme des chiroptères, à la réduction de l'éclairage, à la mise en place d'un plan de bridage qui prévoit l'absence de fonctionnement de la rotation des pales entre avril et octobre, lors d'une pluviométrie nulle, lors de températures supérieures à 10°C, une vitesse de vent inférieure à 6 m/ s, et la première heure avant et les deux premières heures suivant le coucher du soleil. Si l'Etat critique le plan de bridage prévu par la société, cette dernière indique qu'à défaut de données en altitude pour les chiroptères et en réponse à la demande de l'autorité environnementale dans son avis du 2 mars 2021, elle a précisé et renforcé ce plan notamment pour l'étendre jusqu'à la fin du mois d'octobre et prévu un suivi de la mortalité de chiroptères afin de vérifier l'efficacité du plan. Les services de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement du Centre-Val de Loire avaient d'ailleurs estimé dans l'avis émis le 17 décembre 2020 que les mesures réductrices étaient adaptées aux enjeux constatés. L'Etat ne saurait par ailleurs utilement se prévaloir des recommandations d'Eurobats, dépourvues de toute valeur réglementaire, selon lesquelles les aérogénérateurs devraient être implantés à une distance minimale de 200 mètres des haies et lisières boisées. La commission d'enquête, qui a émis un avis favorable au projet, a d'ailleurs estimé que les suivis environnementaux suite à la mise en fonctionnement du parc éolien voisin de Bois Chardon révèlent une mortalité peu importante des chauves-souris. Il résulte de ce qui précède que l'atteinte prévisible du projet sur les chiroptères est insuffisante pour justifier le refus de délivrance de l'autorisation sollicitée par le préfet de l'Indre. Par suite, la société IEL Exploitation 14 est fondée à soutenir qu'en refusant, pour ce motif, de lui délivrer l'autorisation sollicitée, le préfet de l'Indre a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation de l'atteinte portée aux intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement.

En ce qui concerne le choix de la variante du projet :

14. Il résulte de l'instruction que la société IEL Exploitation 14 a étudié deux scénarios d'implantation pour le projet de parc éolien en litige, avant de retenir le projet composé du nombre le plus faible d'aérogénérateurs. L'étude d'impact détaille les avantages et inconvénients de chacun des scénarios au regard des enjeux environnementaux, paysagers et patrimoniaux. L'autorité environnementale a d'ailleurs indiqué dans son avis émis le 2 mars 2021 que le choix d'implantation retenu permet un évitement relatif des secteurs de plus fort enjeu. Dans ces conditions, alors qu'il n'est pas démontré qu'une solution alternative aurait été ignorée, la société IEL Exploitation 14 est fondée à soutenir qu'en refusant, pour le motif tiré de l'absence de démonstration de la pertinence du choix de la variante retenue par le pétitionnaire pour implanter les quatre aérogénérateurs, au regard des enjeux paysagers, patrimoniaux et environnementaux, de lui délivrer l'autorisation sollicitée, le préfet de l'Indre a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.

En ce qui concerne la demande de substitution de motif :

15. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Pour établir que l'arrêté attaqué était légal, le préfet de l'Indre invoque, dans son mémoire en défense, communiqué à la société appelante, le motif tiré de ce que le projet des quatre éoliennes porte atteinte aux intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement en raison de la présence à proximité de l'aire d'implantation du projet de la nidification d'une petite population de cigognes noires.

16. Le préfet de l'Indre se prévaut de ce que la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Nouvelle-Aquitaine a confirmé la présence d'une petite population nicheuse de cigognes noires à proximité de la commune de Mouhet, et que la présence de cette espèce, très menacée sur le territoire français, représente un enjeu de conservation très fort, incompatible avec le développement éolien. Selon le préfet de l'Indre, le risque d'atteinte de cette espèce est accru du fait de l'implantation du projet selon un axe nord-sud à proximité de plusieurs étangs, ruisseaux et espaces boisés pouvant être fréquentés par elle. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction, au regard des seules cartes relatives aux périmètres de nidification de la cigogne noire, que le projet éolien en litige, tel qu'il a été conçu et assorti des mesures de réduction retenues par la société et au regard de sa situation en périphérie du domaine vital pour l'alimentation de cet oiseau, serait de nature à porter atteinte à la conservation de la cigogne noire.

17. Il résulte de ce qui précède qu'il ne peut, en tout état de cause, pas être procédé à la substitution de motifs demandée par le préfet de l'Indre.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'exception d'autorité de chose jugée opposée par la société appelante ni sur les autres moyens de la requête, que la société IEL Exploitation 14 est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 7 janvier 2022 par lequel le préfet de l'Indre a refusé de lui délivrer une autorisation environnementale pour l'installation et l'exploitation d'un parc éolien sur le territoire de la commune de Mouhet.

En ce qui concerne les conclusions à fin d'injonction :

19. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision. ".

20. Eu égard aux motifs d'annulation ci-dessus retenus, l'exécution du présent arrêt implique seulement que le préfet de l'Indre prenne une nouvelle décision sur la demande présentée par la société IEL Exploitation 14. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre au préfet de l'Indre de prendre cette décision dans le délai de quatre mois suivant la notification du présent arrêt.

Sur la requête n° 23BX01148 :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir :

21. La circonstance que la société IEL Exploitation 14 ait finalement présenté des conclusions indemnitaires d'un montant supérieur à celui qu'elle indiquait dans sa demande préalable d'indemnisation est sans incidence sur la recevabilité de telles conclusions. La fin de non-recevoir opposée à ce titre par le préfet de l'Indre ne peut qu'être écartée.

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

22. En demandant la réparation des préjudices subis, la société IEL Exploitation 14 a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressée à percevoir la somme qu'elle réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision implicite de rejet née du silence gardé par le préfet de l'Indre sur la demande indemnitaire préalable qu'elle lui a adressée le 30 décembre 2022, qui a lié le contentieux, sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de ladite décision implicite présentées par la société requérante doivent être rejetées.

23. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. Ainsi, le refus illégal de délivrance d'une autorisation environnementale en vue de la construction et de l'exploitation d'un parc éolien constitue une faute susceptible d'engager, envers le pétitionnaire, la responsabilité de la personne publique au nom de laquelle elle a été refusée. Cette responsabilité est susceptible d'être atténuée par la faute commise par le pétitionnaire.

24. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que l'arrêté du 7 janvier 2022 du préfet de l'Indre est entaché d'une illégalité, ainsi que la décision de refus de délivrance de l'autorisation sollicitée du 14 mars 2018, annulée par le jugement du 1er octobre 2020 du tribunal administratif de Limoges, devenu définitif. Le préfet de l'Indre fait valoir que le refus opposé par l'arrêté du 14 mars 2018 n'était pas illégal dès lors que le tribunal s'est borné à annuler l'arrêté et enjoindre au réexamen de la demande d'autorisation, ce que l'Etat a fait en prenant l'arrêté du 7 janvier 2022. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction qu'un autre motif aurait été de nature à justifier légalement le bien-fondé du refus de délivrance de l'autorisation sollicitée. Dans ces conditions, la société IEL Exploitation 14 est fondée à soutenir que la faute ainsi commise est de nature à engager la responsabilité de l'Etat à concurrence des préjudices directs et certains qui en ont résulté pour elle.

25. Enfin, contrairement à ce que fait valoir le préfet de l'Indre, il ne résulte pas de l'instruction que la société IEL Exploitation 14 aurait commis une imprudence constitutive d'une faute de sa part, de nature à exonérer l'Etat pour tout ou partie de sa responsabilité.

En ce qui concerne les préjudices :

26. En premier lieu, la société IEL Exploitation 14 sollicite l'indemnisation des frais de développement du projet engagés en vain, qu'elle évalue à 304 024,56 euros. La société produit à cet égard une attestation ad hoc établie le 15 décembre 2022 par le cabinet de commissaires aux comptes Tgs France, qui confirme les données chiffrées produites par attestation établie le même jour par le co-gérant de la société pétitionnaire, évaluant le montant de ces dépenses. Toutefois, cette seule attestation ne permet pas d'évaluer avec certitude le montant des frais de développement du projet déjà engagés par la société IEL Exploitation 14, ni que ces frais n'auraient pas de toute façon dû être engagés à l'appui de la demande d'autorisation, ni enfin que ces frais auraient été exposés en vain, et ne serviraient pas au développement du projet de parc éolien. Dans ces conditions, la demande d'indemnisation formée à ce titre ne peut qu'être rejetée.

27. En deuxième lieu, les frais de justice, s'ils ont été exposés en conséquence directe d'une faute de l'administration, sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de l'illégalité fautive imputable à l'administration. Toutefois, lorsque le requérant a fait valoir devant le juge une demande fondée sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le préjudice est intégralement réparé par la décision que prend le juge sur ce fondement. Il n'en va autrement que dans le cas où le demandeur ne pouvait légalement bénéficier de ces dispositions. Par suite, la société requérante ne saurait obtenir, dans le cadre de la présente requête, une somme destinée à couvrir les frais d'avocat exposés pour sa défense dans l'instance ayant donné lieu au jugement n° 1800736 du 1er octobre 2020 du tribunal administratif de Limoges, dès lors que ce jugement lui a accordé une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

28. En troisième et dernier lieu, la société IEL Exploitation 14 soutient que le refus illégal opposé par le préfet de l'Indre de faire droit à sa demande d'indemnisation aggrave son préjudice, dès lors qu'elle va devoir continuer à verser des loyers pour la maîtrise foncière de son projet et à exposer des sommes liées au développement de son projet. La société IEL Exploitation 14 sollicite à ce titre le paiement de la somme de 177 052,79 euros. Toutefois, ces dépenses revêtent un caractère éventuel et ne peuvent dès lors ouvrir droit à réparation. La société requérante n'apporte en effet aucun élément de nature à établir le caractère direct et certain de ce préjudice, de sorte que la demande d'indemnisation formée à ce titre ne peut qu'être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

29. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, qui est la partie perdante pour l'essentiel, le versement à la société IEL Exploitation 14 de la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés non compris dans les dépens, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : L'arrêté du 7 janvier 2022 par lequel le préfet de l'Indre a refusé de délivrer à la société IEL Exploitation 14 une autorisation environnementale pour l'installation et l'exploitation d'un parc éolien sur le territoire de la commune de Mouhet est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de l'Indre de prendre une nouvelle décision sur la demande d'autorisation environnementale présentée par la société IEL exploitation 14 dans le délai de quatre mois à compter de la date de notification du présent arrêt.

Article 3 : L'Etat versera à la société IEL Exploitation 14 la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des requêtes n° 22BX00760 et n° 23BX01148 est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société à IEL Exploitation 14 et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de l'Indre.

Délibéré après l'audience du 11 juin 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

Mme Pauline Reynaud, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2024.

La rapporteure,

Pauline ReynaudLa présidente,

Evelyne BalzamoLe greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 22BX00760, 23BX01148

| France, Cour administrative d'appel de BORDEAUX, 4ème chambre, 02 juillet 2024, 22BX00760

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision