Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... B... et la SCI La Roseraie ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 6 juin 2018 par laquelle le conseil municipal de Rognonas a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux.
Par un jugement n° 1810080 du 22 novembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté cette demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 21 janvier 2022, et un mémoire, enregistré le 4 avril 2023, M. A... B... et la SCI La Roseraie, représentés par Me Guin, demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs écritures :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 22 novembre 2021 ;
2°) d'annuler la délibération du 6 juin 2018 par laquelle le conseil municipal de Rognonas a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ainsi que la décision de rejet de leur recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Rognonas la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- il n'est établi ni que les conseillers municipaux auraient disposé de l'entier dossier du plan local d'urbanisme soumis à leur approbation, ni, en l'absence de mention à ce titre dans la délibération attaquée, que ce dossier aurait été mis à leur disposition lors du conseil municipal, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;
- la délibération du 6 novembre 2014 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées en méconnaissance de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, ni n'a été publiée conformément aux articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme alors applicables ;
- le conseil municipal n'a pas tiré le bilan de la concertation lorsque le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté, en méconnaissance des articles L. 300-2 et R. 123-18 du code de l'urbanisme ;
- l'enquête publique est irrégulière dès lors que le dossier d'enquête publique ne comprenait pas les fonds de plan, règlement et rapport de présentation du plan de prévention des risques d'inondation applicable sur le territoire de la commune, par un arrêté du 12 avril 2016 ;
- le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération litigieuse ne comporte aucune information au sujet de la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville, et ne comporte aucun objectif en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;
- l'intérêt des emplacements réservés n° 9a portant sur la création d'un chemin piétons, alors que la voie en cause ne dessert que les riverains, et n° 9b portant sur l'aménagement d'un espace vert entre la crèche et la rue J. Roumanille, alors que cette crèche est située au-delà d'un parc de stationnement et d'une voie de circulation, n'est pas établi ; il en est de même des emplacements réservés n° 5 et 6 à la création de bassins de rétention, en partie sur des parcelles leur appartenant, qui ne sont pas cohérents avec les objectifs du plan d'aménagement et de développement durable, et dont la pertinence de la localisation n'est pas établie, dans un secteur déjà imperméabilisé, au surplus au niveau altimétrique où leur implantation est envisagée.
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 22 février 2023 et le 17 mai 2023, la commune de Rognonas, représentée par Me Ibanez, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Claudé-Mougel,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Ibanez, représentant la commune de Rognonas.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 6 juin 2018, le conseil municipal de la commune de Rognonas a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. M. A... B... et la SCI La Roseraie relèvent appel du jugement du 22 novembre 2021 du tribunal administratif de Marseille qui a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " Ce texte implique qu'à l'occasion d'une délibération du conseil municipal, les membres de ce dernier doivent pouvoir consulter les pièces et documents nécessaires à leur information sur l'affaire faisant l'objet de cette délibération. Il en résulte également que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de la révision du plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan que la délibération a pour objet d'approuver.
3. Il ressort des termes-mêmes de la délibération attaquée, contrairement à ce que soutiennent les requérants, que l'intégralité du dossier du plan local d'urbanisme était consultable en mairie, et donc que les membres du conseil municipal de la commune de Rognonas pouvaient le consulter lors de sa séance du 6 juin 2018. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que ceux-ci ont été destinataires, à l'appui de la convocation à cette séance qui leur a été adressée le 30 mai 2018, d'une notice explicative, conformément à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, du rapport et des conclusions du commissaire-enquêteur, d'une annexe établie par le cabinet Citadia relatives aux modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme pour prendre en compte les avis des personnes publiques associées et consultées, ainsi que d'un document établi par le même cabinet relatif à la modification du zonage dudit plan. Les conseillers municipaux ont ainsi disposé des éléments nécessaires pour se prononcer sur le projet de révision du plan local d'urbanisme soumis à délibération.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " (...) le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune (...) / La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre, au syndicat d'agglomération nouvelle et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4. " Aux termes de l'article R. 123-24 de ce code, alors en vigueur : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information édictées à l'article R. * 123-25 : / a) La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et qui définit les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation, en application des articles L. 123-6 et L. 123-13. (...) " Selon l'article R. 123-25, alors en vigueur : : " Tout acte mentionné à l'article R.* 123-24 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. /Il est en outre publié : /a) Au recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, lorsqu'il s'agit d'une délibération du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus (...) " Ces deux dernières dispositions, aujourd'hui codifiées aux articles R. 153-20 et R. 153-21, soumettent le caractère exécutoire de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme à l'exécution des formalités de publicité et d'information qu'elles édictent. L'absence de caractère exécutoire de la délibération du conseil municipal prescrivant l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et précisant les modalités de concertation ne remet pas en cause l'existence juridique de cet acte, ni ne fait obstacle à ce que son annulation soit recherchée devant le juge de l'excès de pouvoir. Elle ne s'oppose pas davantage à ce que soit utilement invoqué, à l'encontre de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme, tout moyen relatif à la régularité du déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération en prescrivant l'élaboration ou la révision. Ainsi, le moyen tiré de ce que la délibération du 6 novembre 2014 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune ne serait pas devenue exécutoire en raison du défaut d'accomplissement de l'ensemble des formalités de publicité et de notification prévues au 1er alinéa de l'article R. 123-25 du code de l'urbanisme ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Par ailleurs, la circonstance que cette délibération ne mentionne pas les notifications dont elle fera l'objet ne signifie pas que les notifications aux personnes publiques associées prescrites par les dispositions précitées du code de l'urbanisme n'ont pas été effectives.
5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " I. ' Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) II. ' Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / 1° Le préfet lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'Etat ; 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. (...) III. ' A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan. " Aux termes de l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme alors en vigueur : " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application du III de l'article L. 300-2. (...) ".
6. Il ressort du compte-rendu de la séance du conseil municipal du 21 septembre 2017 qu'après le rappel, au cours de cette séance, des modalités de la concertation fixées par la délibération du 6 novembre 2014 et des outils qui ont été mis en place à cette fin, notamment les dates et heures des réunions publiques de présentation des différentes étapes de l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme, le conseil municipal a été appelé à tirer le bilan de la concertation et en a délibéré, au vu de sa synthèse exposant outre les moyens de concertation, les observations formulées au cours de cette concertation et la manière dont elles ont été prises en compte, laquelle a été jointe en annexe à la délibération. Alors qu'il n'est pas même allégué que le conseil municipal n'aurait pas été mis à même d'interroger le maire sur le déroulement de la concertation et de débattre de la teneur des observations, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 300-2 et R. 123-18 du code de l'urbanisme ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend :/ 1° Un rapport de présentation ;/ 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ;/ 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ;/ 4° Un règlement ;/ 5° Des annexes. (...) " Aux termes de l'article L. 153-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure./ Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet. " Aux termes de l'article L. 123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis, l'étude d'impact et son résumé non technique, le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité environnementale mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4, ainsi que l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme ; / 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un d'examen au cas par cas par l'autorité environnementale ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu'elle est requise, l'étude d'incidence environnementale mentionnée à l'article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ;/ 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ;/ 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; /5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; /6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d'ouvrage ont connaissance. (...) "
8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport du commissaire-enquêteur produit en première instance, que le dossier d'enquête publique comprenait l'ensemble des documents composant le plan local d'urbanisme prévus par les dispositions de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme, et notamment les annexes comprenant les servitudes d'utilité publique, au nombre desquelles figurent le plan de prévention des risques d'inondation applicable à la basse vallée de la Durance. Le moyen tiré de ce que ce dossier aurait été incomplet, en l'absence de ce document, manque donc en fait et doit être écarté.
9. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables. " Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par le plan local d'urbanisme et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.
10. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durable que la poursuite de la requalification des entrées de ville constitue l'une des principales orientations du plan local d'urbanisme adopté par la délibération litigieuse, laquelle doit être concrétisée par le prolongement des pistes cyclables vers l'entrée sud de la ville, au niveau du giratoire de l'Escapade, la requalification de l'axe de la route départementale 34 en direction de Châteaurenard, ainsi que par l'anticipation du développement de l'entrée sud-est dans le traitement des franges urbaines et de la qualité paysagère du site, laquelle fera l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation, et l'amélioration de la zone d'activité de la Horsière. Par ailleurs, le renforcement de la performance énergétique du territoire et le développement des énergies renouvelables font également partie des objectifs fixés par ledit projet d'aménagement et de développement durable, de même que le développement des modes de déplacement doux, tels que les parcours piétons et les pistes cyclables, suivant l'ambition de structurer un véritable réseau afin de combler les lacunes et de dysfonctionnements nombreux en la matière dans tous les secteurs de la commune. Le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération litigieuse serait incompatible avec les objectifs fixés par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ne peut dès lors qu'être écarté comme manquant en fait.
11. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués :/ 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ;/ 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ;/ 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ;/ 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d'une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d'interdire les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes. / En outre, dans les zones urbaines et à urbaniser, le règlement peut instituer des servitudes consistant à indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements. " Ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d'un document d'urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, à des installations d'intérêt général ou à des espaces verts, le propriétaire concerné bénéficiant en contrepartie de cette servitude d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles.
12. S'agissant des emplacements réservés n° 9a et 9b, portant respectivement sur la création d'un chemin piéton reliant une zone pavillonnaire à une crèche et l'aménagement d'un espace vert entre cette crèche et la rue Joseph Romanille, ils répondent, pour le premier, à l'objectif de développer les modes de déplacement doux fixés, comme cela est rappelé au point 11 du présent arrêt, par le plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération litigieuse, lequel, selon le rapport de présentation dudit plan, doit être rendu possible par la création d'emplacements réservés et, pour le second, à celui de valoriser la nature en ville, notamment par l'intégration d'espaces végétalisés. Ils répondent dès lors à un intérêt public et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'ils seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation. Par ailleurs, les requérants ne peuvent utilement, comme il est rappelé au point 12, critiquer l'opportunité du choix de leur localisation. S'agissant des emplacements réservés n° 5 et 6 portant sur la création de bassins de rétention, ils répondent également à l'objectif n° 2.5.2 du plan d'aménagement et de développement durable consistant à limiter la vulnérabilité des personnes face au risque d'inondation et de ruissellement, ces deux bassins ayant en particulier pour vocation de compenser l'imperméabilisation liée à l'urbanisation existante. Ainsi que le relève le jugement attaqué, il n'y a donc aucune incohérence entre ce plan d'aménagement et de développement durable et les emplacements réservés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces emplacements réservés seraient entachés d'erreur manifeste d'appréciation. Si les requérants critiquent la localisation de ces emplacements par rapport à d'autres localisations possibles, notamment d'un point de vue altimétrique, il n'appartient pas au juge administratif d'en connaître.
13. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 6 juin 2018 par laquelle le conseil municipal de commune de Rognonas a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.
Sur les frais liés au litige :
14. Les conclusions présentées par les requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées, la commune de Rognonas n'étant pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants pris ensemble une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Rognonas sur ce fondement.
D É C I D E
Article 1er : La requête de M. B... et de la SCI La Roseraie est rejetée.
Article 2 : M. B... et la SCI La Roseraie verseront ensemble à la commune de Rognonas la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à la SCI La Roseraie et à la commune de Rognonas.
Délibéré après l'audience du 14 décembre 2023, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- M. C..., vice-président,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 décembre 2023.
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N° 22MA00279
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