Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Globachem a demandé au tribunal administratif de Melun de condamner l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) à lui verser la somme de 951 360 euros, en réparation du préjudice que lui a causé le refus d'autorisation de mise sur le marché du produit herbicide " Kezuro ".
Par un jugement n° 1900802 du 25 mai 2021, le tribunal administratif de Melun a rejeté la requête.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 26 juillet et 25 novembre 2021, le 29 mars 2022 et le 3 octobre 2023, la société Globachem, représentée par la SCP Célice, Texidor et Périer, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1900802 du 25 mai 2021 du tribunal administratif de Melun ;
2°) de condamner l'ANSES à lui verser la somme de 951 360 euros ;
3°) de mettre à la charge de l'ANSES le versement de la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société requérante soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé, en omettant d'expliquer les raisons pour lesquelles aucune mesure d'atténuation des risques n'avait été envisagée ;
- la décision de refus d'autorisation de mise sur le marché attaquée est insuffisamment motivée ;
- elle a été prise en violation des articles 36§3 et 40§1 b) du règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009, dès lors qu'elle est titulaire d'une autorisation de mise sur le marché en Pologne et que la procédure de reconnaissance mutuelle ne permet qu'une marge d'appréciation réduite de l'Etat membre saisi d'une demande d'autorisation sur ce fondement ;
- cette décision a été prise en méconnaissance du principe de collaboration avec les demandeurs, prévu par les paragraphes 4 et 5 de l'introduction de l'annexe au règlement (UE) n° 546-2011 du 10 juin 2011 portant application du règlement (CE) n°1107/2009 ;
- elle est entachée d'erreur de fait, dès lorsqu'elle a produit à l'appui de sa demande des études sur les résidus de la substance active quinmérac ainsi que d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ;
- elle a été prise en méconnaissance de l'article 36 du règlement (CE) n° 1107/2009, en l'absence de communication à la Commission européenne précisant les raisons scientifiques et techniques du refus d'autorisation ;
- cette décision révèle une faute commise par l'ANSES, dès lors que le 13 mars 2019, l'autorisation sollicitée a été accordée, sur la base d'un dossier identique ;
- l'illégalité fautive entachant cette décision lui a causé un préjudice car elle n'a pas pu commercialiser le " Kezuro " en France au titre de la campagne agricole 2018/2019 ;
- elle justifie d'un manque à gagner s'élevant à 921 360 euros et du paiement, pour la seconde demande, de la taxe de 30 000 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 février 2022, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation s'en remet aux observations présentées par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES).
Par un mémoire en défense et un mémoire, enregistrés les 25 février et 30 juin 2022, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), représentée par Me K'Jan, conclut au rejet de la requête et à ce que le versement de la somme de 6 000 euros soit mis à la charge de la société requérante, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que la requête est irrecevable, d'une part, à défaut de liaison du contentieux car la demande indemnitaire préalable a été présentée par l'association Audace, qui ne justifie pas d'un mandat et, d'autre part, car elle ne comporte pas de moyens d'appel et se borne à reprendre ceux soulevés en première instance. En outre, elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé.
Par une ordonnance du 24 août 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 octobre 2023 à 12h.
Une pièce complémentaire a été produite le 6 décembre 2023 par l'ANSES et n'a pas été communiquée.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 ;
- le règlement (UE) n° 546/2011 du 10 juin 2011, portant application du règlement (CE) n° 1107/2009 ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Jasmin-Sverdlin,
- les conclusions de M. Doré, rapporteur public,
- et les observations de Me Périer, pour la société Globachem, et de Me K'Jan, pour l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES).
Considérant ce qui suit :
1. La société Globachem, qui exerce une activité de fabrication et de commercialisation de produits phytopharmaceutiques, a présenté le 7 août 2017 une demande d'autorisation de mise sur le marché par reconnaissance mutuelle pour le produit " Kezuro ", herbicide pour betteraves contenant deux substances actives, la métamitrone et le quinmérac, ce produit ayant fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché délivrée par les autorités polonaises le 3 août 2017. Par une décision du 24 septembre 2018, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a rejeté cette demande. Le 22 octobre 2018, l'association Audace a présenté une demande indemnitaire de 660 000 euros, en réparation du préjudice subi par la société requérante du fait de ce refus. La société Globachem demande l'annulation du jugement n° 1900802 du 25 mai 2021 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à ce que l'ANSES soit condamnée à lui verser la somme de 951 360 euros en préparation du préjudice causé par le refus d'autorisation de mise sur le marché.
Sur la régularité du jugement :
2. Il ressort des termes du jugement contesté, exposés au point 14, que les premiers juges ont examiné les mesures d'atténuation des risques proposées par la société requérante. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de ce jugement sera écarté.
Sur l'illégalité fautive de la décision attaquée :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.
A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 7° Refusent une autorisation (...) ".
4. La décision litigieuse, qui vise le règlement (CE) n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 et ses textes d'application ainsi que le code rural et de la pêche maritime, mentionne que " l'exposition, liée à l'utilisation du produit " Kezuro ", pour l'usage revendiqué, est supérieure au niveau acceptable d'exposition à la métamitrone pour le travailleur et le résident ", " qu'en l'absence d'essai résidus pour le quinmérac, le risque de dépassement de la limite maximale de résidus ne peut être exclu " et " qu'il résulte de l'examen de la demande (...) que le produit présente un risque inacceptable pour la santé humaine et pour l'environnement ". Cette décision comporte ainsi les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et est, en conséquence, suffisamment motivée.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'introduction de l'annexe au règlement (UE) n° 546/2011 de la Commission fixant des principes uniformes pour l'évaluation et l'autorisation des produits pharmaceutiques, établis conformément à l'article 29, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 1107/2009 : " (...) 4. Lorsque les données et les informations communiquées sont suffisantes pour permettre de mener à bien l'évaluation d'une des utilisations proposées, la demande doit être évaluée et une décision prise pour ladite utilisation. Compte tenu des justifications avancées et des éclaircissements fournis ultérieurement, les États membres rejettent les demandes dont les données d'accompagnement présentent des lacunes telles qu'elles empêchent toute évaluation complète et toute décision fiable pour au moins une des utilisations proposées. / 5. Pendant le processus d'évaluation et de décision, les États membres collaborent avec les demandeurs afin de résoudre rapidement toute question relative au dossier, de déterminer d'emblée tout complément d'étude nécessaire en vue de l'évaluation appropriée de celui-ci, de changer quelque proposition de condition d'utilisation du produit phytopharmaceutique que ce soit ou encore de modifier la nature ou la composition de celui-ci de manière à assurer une conformité parfaite avec les exigences de la présente annexe ou du règlement (CE) n° 1107/2009 (...) ".
6. La société requérante ne peut utilement se prévaloir d'un principe de collaboration, fondé sur les points 4 et 5 des dispositions introductives de l'annexe au règlement UE n° 546/2011, ces dispositions n'ayant pas, par elles-mêmes, un caractère normatif. Au demeurant, si la société Globachem soutient que l'ANSES aurait dû solliciter des éléments complémentaires avant de prendre la décision contestée, elle ne peut utilement invoquer l'article 37 du règlement du 21 octobre 2009, selon lequel " si l'Etat membre a besoin d'informations complémentaires, il fixe le délai imparti au demandeur pour les lui fournir ", qui n'impose pas à l'Etat de solliciter ces éléments complémentaires avant de prendre sa décision, dès lors que le dossier de demande permet de mener à bien la procédure d'évaluation.
7. En troisième lieu, la société Globachem ne s'est prévalue que dans sa lettre du 4 mai 2018 des résultats d'une étude concernant les résidus de quinmérac pour un autre produit, le " Zeppelin ", mais n'a fourni, dans son dossier de demande, qu'un résumé des essais résidus relatif à un autre dossier évalué par le Royaume-Uni. Ainsi, elle n'est pas fondée à soutenir que la décision litigieuse, qui se fonde sur l'absence d'essai résidus pour le quinmérac, serait entachée d'une erreur de fait.
8. En quatrième lieu, aux termes de l'article 40 du règlement du 21 octobre 2009 : " 1. Le titulaire d'une autorisation accordée conformément à l'article 29 peut, au titre de la procédure de reconnaissance mutuelle prévue dans la présente sous-section, demander une autorisation pour un même produit phytopharmaceutique, une même utilisation et une utilisation selon des pratiques agricoles comparables dans une autre Etat membre dans les cas suivants : / (...) b) l'autorisation a été accordée par un Etat membre (Etat membre de référence) qui appartient à une zone différente, à condition que l'autorisation demandée ne soit pas utilisée aux fins de reconnaissance mutuelle dans un autre Etat membre de la même zone (...) ". Aux termes de l'article 41 de ce règlement : " 1. L'Etat membre recevant une demande au titre de l'article 40 autorise, après examen de la demande et des documents l'accompagnant visés à l'article 42, paragraphe 1, et compte tenu, le cas échéant des circonstances qui prévalent sur son territoire, le produit phytopharmaceutique concerné dans les mêmes conditions que l'Etat membre examinant la demande sauf lorsque l'article 36 § 3, s'applique. (...) 2. " Par dérogation au paragraphe 1, l'État membre peut autoriser le produit phytopharmaceutique lorsque : a) une autorisation a été demandée en application de l'article 40, paragraphe 1, point b) ; (...) ". Selon l'article 36 du même règlement : " (...) / 2. Les États membres concernés accordent ou refusent les autorisations sur la base des conclusions de l'évaluation réalisée par l'État membre examinant la demande, conformément aux dispositions des articles 31 et 32. / 3. Par dérogation au paragraphe 2 et sous réserve du droit communautaire, des conditions appropriées peuvent être imposées en ce qui concerne les exigences visées à l'article 31, paragraphes 3 et 4, et d'autres mesures d'atténuation des risques découlant de conditions d'utilisation spécifiques. Lorsque la mise en place de mesures nationales d'atténuation des risques visées au premier alinéa ne permettent pas de répondre aux préoccupations d'un État membre liées à la santé humaine ou animale ou à l'environnement, un État membre peut refuser l'autorisation du produit phytopharmaceutique sur son territoire si, en raison de ses caractéristiques environnementales ou agricoles particulières, il est fondé à considérer que le produit en question présente toujours un risque inacceptable pour la santé humaine ou animale ou l'environnement ".
9. Il résulte de l'articulation des points 1 et 2 de l'article 41 du règlement du 21 octobre 2009 rappelées au paragraphe précédent du présent arrêt que, lorsque l'autorisation dont dispose le titulaire d'une demande a été accordée par un Etat membre qui appartient à une zone différente, l'Etat membre saisi de la demande dispose d'un pouvoir d'appréciation plus large que celui dont il dispose lorsque l'autorisation a été accordée par un Etat membre appartenant à la même zone, la faculté de refuser l'autorisation sollicitée n'étant pas limitée aux conditions définies à l'article 36 §3 de ce règlement.
10. Il ressort des termes de la décision litigieuse que le refus d'autorisation est fondé sur le risque inacceptable pour la santé humaine et pour l'environnement que présente le produit " Kezuro ". D'une part, si la société Globachem soutient que les raisons pour lesquelles l'ANSES a estimé que le produit " Kezuro " présentait un risque inacceptable pour la santé humaine ou l'environnement ne sont pas exposées, il est constant que les conclusions de l'évaluation de l'ANSES du 24 avril 2018 précisent ces raisons. D'autre part, les dispositions du règlement du 21 octobre 2009 n'imposent pas à l'Etat en charge de la demande de tenir compte d'éléments complémentaires produits en cours d'examen de la demande. Ainsi, l'ANSES n'était pas tenue de prendre en compte les éléments produits par la société requérante le 4 mai 2018.
11. Enfin, la circonstance qu'à la suite d'une seconde demande présentée le 1er août 2018, l'ANSES ait délivré le 13 mars 2019 une autorisation de mise sur le marché pour le produit " Kezuro " à la société requérante, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. En conséquence, la société Globachem n'est pas fondée à soutenir que cette décision aurait été prise en méconnaissance des dispositions précitées. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation sera écarté.
12. En cinquième lieu, comme cela est exposé au point 9, dans le cas d'une demande de reconnaissance mutuelle inter-zones, l'Etat saisi de la demande conserve un large pouvoir d'appréciation et peut refuser d'accorder l'autorisation sollicitée pour d'autres motifs que les conditions définies à l'article 36 § 3. Par conséquent, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de ces dispositions pour faire valoir que l'ANSES était tenue de privilégier des mesures d'atténuation des risques à un refus d'autorisation.
13. En sixième et dernier lieu, à supposer même, que, contrairement à ce qui a été dit précédemment, la société Globachem puisse se prévaloir des dispositions du 3ème alinéa du 3 de l'article 36 du règlement du 21 octobre 2009, qui prévoit l'obligation pour l'Etat membre d'informer immédiatement la Commission de sa décision et de fournir les éléments techniques ou scientifiques à l'appui de celle-ci, la méconnaissance de cette obligation de transmission est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de la décision en litige, alors, au surplus, que cette décision ne comporte pas d'éléments scientifiques ou techniques. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été prise au terme d'une procédure irrégulière, à défaut de transmission à la Commission européenne, ne peut qu'être écarté.
Sur les préjudices :
14. Il résulte de ce qui vient d'être dit que la décision de refus d'autorisation de mise sur le marché attaquée n'est pas entachée d'illégalité. Par conséquent, la société requérante n'est pas fondée à être indemnisée des préjudices qu'elle prétend avoir subis en raison d'une faute commise par l'ANSES.
15. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir soulevées en défense, la société Globachem n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande.
Sur les frais de l'instance :
16. L'ANSES n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par la société requérante tendant à ce qu'une somme soit mise à sa charge sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.
17. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Globachem le versement à l'ANSES de la somme 1 500 euros, au titre des frais exposés par cette agence et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Globachem est rejetée.
Article 2 : La société Globachem versera à l'ANSES la somme de 1 500 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Globachem, à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré après l'audience du 7 décembre 2023, à laquelle siégeaient :
- M. Lapouzade, président de chambre,
- M. Diémert, président-assesseur,
- Mme Jasmin-Sverdlin, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 décembre 2023.
La rapporteure, Le président,
I. JASMIN-SVERDLIN J. LAPOUZADE
La greffière,
Y. HERBER
La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 21PA04244
