Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Sainte-Croix-du-Verdon a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération n° 62 du 13 février 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération a refusé de faire droit à sa demande de retrait de cet établissement public de coopération intercommunale et de mettre à sa charge une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1903308 du 22 décembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 14 février 2022, la commune de Sainte-Croix-du-Verdon, représentée par Me Journault, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 22 décembre 2021 ;
2°) d'annuler cette délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération du 13 février 2019 ;
3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les éventuels dépens.
Elle soutient que :
- le refus qui lui a été opposé par le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération lui fait grief et elle est donc recevable à en contester la légalité ;
- en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales, l'ensemble des conseillers communautaires n'a pas été régulièrement convoqué ;
- une note explicative de synthèse portant sur sa demande de retrait n'a pas été jointe à la convocation des conseillers communautaires qui n'ont pas disposé d'une information adéquate sur le sujet, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; le projet de délibération n'est pas une synthèse explicative ;
- la délibération contestée du 13 février 2019 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le refus qui lui a été opposé porte atteinte à son autonomie locale et donc au principe de la libre administration des collectivités territoriales dès lors que son retrait n'est pas de nature à compromettre le fonctionnement et la stabilité de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération ; les premiers juges ont entaché leur jugement d'une erreur de droit.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 août 2023, la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération, représentée par Me Schmidt, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune de Sainte-Croix-du-Verdon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête de la commune de Sainte-Croix-du-Verdon, qui se borne à reproduire les moyens qu'elle soulevait en première instance, sans formuler de critiques à l'égard des considérations retenues par les juges de première instance autres que celle tenant à ce qu'elles auraient été retenues à tort, est irrecevable, par application des dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;
- sur le fond :
. le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation qui aurait conduit à intégrer la commune de Sainte-Croix dans son périmètre est inopérant et, en tout état de cause, infondé ;
. les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 11 août 2023, la clôture de l'instruction, initialement fixée au 4 septembre 2023, a été reportée au 25 septembre 2023, à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution ;
- la charte européenne de l'autonomie locale ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Lombart,
- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique,
- et les observations de Me Journault, représentant la commune de Sainte-Croix-du-Verdon.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 25 mars 2016, le préfet des Alpes-de-Haute-Provence a défini le schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant notamment la fusion de cinq communautés de communes de ce département, comprenant la communauté de communes Asse-Bléone-Verdon, dont était membre la commune de Sainte-Croix-du-Verdon. Par une première délibération du 11 décembre 2015, le conseil municipal de cette commune a désapprouvé ce projet et a, par une seconde délibération adoptée le même jour, sollicité son retrait de cette communauté de communes Asse-Bléone-Verdon et son rattachement à la communauté d'agglomération Durance-Lubéron-Verdon-Agglomération. Mais, à la suite de l'adoption de son arrêté du 25 mars 2016, le représentant de l'Etat a pris, le 21 avril 2016, un nouvel arrêté portant projet de périmètre de la communauté d'agglomération de Digne-les-Bains, issue de la fusion des cinq communautés de communes. Ce projet a été soumis, respectivement pour accord et pour avis, aux communes et aux communautés de communes concernées. Il a été approuvé par vingt et une des quarante-six communes, trois communes ne s'étant pas prononcées et vingt-deux communes s'étant opposées à ce projet, dont la commune de Sainte-Croix-du-Verdon, par une délibération de son conseil municipal du 20 mai 2016. Le 21 octobre 2016, le préfet des Alpes-de-Haute-Provence a pris un arrêté portant création, à compter du 1er janvier 2017, de la communauté d'agglomération dénommée " Provence-Alpes-Agglomération ", issue de la fusion des communautés de communes Asse-Bléone-Verdon, Duyes et Bléone, Haute-Bléone, Moyenne Durance et Pays de Seyne, et intégrant donc la commune de Sainte-Croix-du-Verdon. Par une délibération du 19 décembre 2018, le conseil municipal de Sainte-Croix-du-Verdon a de nouveau demandé son retrait de cette communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération afin d'intégrer la communauté d'agglomération voisine Durance-Lubéron-Verdon-Agglomération. Par une délibération du 13 février 2019, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération s'est prononcé contre ce retrait. Par la présente requête, la commune de Sainte-Croix-du-Verdon relève appel du jugement du 22 décembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération du 13 février 2019.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la légalité externe de la délibération du 13 février 2019 :
Quant à la convocation des conseillers communautaires :
2. L'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au présent litige, dispose que : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". L'article L. 2121-12 du même code précise que : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) ". Ces dispositions sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération en vertu de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales.
3. Si la commune de Sainte-Croix-du-Verdon persiste à soutenir en appel que " l'ensemble des conseillers " n'aurait pas été régulièrement convoqué à la séance du conseil communautaire qui s'est tenue le 13 février 2019, ce moyen n'est pas davantage assorti devant la Cour que devant le tribunal administratif de Marseille des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, il doit être écarté. Au demeurant, comme l'ont relevé les premiers juges, pour justifier de la transmission à ses élus, dans le délai de cinq jours francs, de la convocation à cette séance, la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération verse aux débats une copie du courrier électronique que ses services leur ont adressés, le 5 février 2019 et il ressort, en outre, des mentions de la délibération contestée, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que les conseillers communautaires absents lors de cette séance étaient tous " représentés " ou " excusés ".
Quant à l'information des conseillers communautaires :
4. En vertu des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, complétant le principe général énoncé à l'article L. 2121-13 du même code, en vertu duquel tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération, la note explicative de synthèse doit apporter aux élus une information suffisamment claire, précise et complète pour les mettre à même de se prononcer en connaissance de cause sur la nature du projet inscrit à l'ordre du jour et les conséquences qu'il emporte pour la commune. Ces dispositions sont également applicables au fonctionnement de l'organe délibérant de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération, en vertu de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales.
5. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.
6. En l'espèce, les conseillers communautaires de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération ont été convoqués, le 5 février 2019, par des courriers électroniques auxquels était joint un dossier comportant notamment un rapport rédigé par la présidente de cette communauté d'agglomération qui, après avoir rappelé les différentes étapes de la procédure applicable à une demande de retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale définie à l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, exposait les raisons pour lesquelles cette dernière leur proposait de s'opposer à ce retrait. Ainsi, et alors même que les termes de ce rapport témoignaient d'un parti pris, les conseillers communautaires ont bénéficié d'une information préalable suffisante pour appréhender le contexte et les motifs du projet qui était soumis à leur vote. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne de la délibération du 13 février 2019 :
7. Aux termes de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales : " Une commune peut se retirer de l'établissement public de coopération intercommunale, sauf s'il s'agit d'une communauté urbaine ou d'une métropole, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1, avec le consentement de l'organe délibérant de l'établissement.(...) / Le retrait est subordonné à l'accord des conseils municipaux exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement. Le conseil municipal de chaque commune membre dispose d'un délai de trois mois à compter de la notification de la délibération de l'organe délibérant au maire pour se prononcer sur le retrait envisagé. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision est réputée défavorable. / (...) La décision de retrait est prise par le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés. (...) ".
8. En subordonnant le retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale à l'accord de l'organe délibérant de l'établissement public et d'une majorité qualifiée des conseils municipaux des communes intéressées, le législateur a entendu éviter que le retrait d'une commune ne compromette le fonctionnement et la stabilité d'un tel établissement ainsi que la cohérence des coopérations intercommunales (Conseil constitutionnel, décision n° 2013-304 QPC du 26 avril 2013).
9. Pour s'opposer, par la délibération contestée du 13 février 2019, à la demande de retrait présentée par le conseil municipal de la commune de Sainte-Croix-du-Verdon, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération s'est fondé sur la circonstance que cette commune est incluse dans le périmètre de son schéma de cohérence territoriale (SCoT), défini par un arrêté du préfet des Alpes-de-Haute-Provence du 14 février 2017, que, de par sa localisation géographique, elle joue un rôle important dans la stratégie touristique de l'intercommunalité et que son retrait serait prématuré alors que le projet de territoire est en cours de développement. Ledit conseil doit dès lors être regardé comme ayant ainsi entendu se prévaloir des buts d'intérêt général tirés de la stabilité de cet établissement et de la cohérence des coopérations intercommunales, lesquels sont susceptibles de justifier une limitation au principe de libre administration des collectivités territoriales.
10. Après avoir rappelé sa situation géographique, à l'extrémité Sud du territoire de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération, son nombre d'habitants et sa superficie, la commune de Sainte-Croix-du-Verdon soutient dépendre du bassin de vie constitué autour de la commune de Riez, qui appartient à la communauté d'agglomération Durance-Lubéron-Verdon-Agglomération et avec laquelle elle a un projet de partenariat. Elle ajoute ne pas bénéficier des services offerts par la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération, à l'instar des transports en commun ou des services de proximité ou même d'une déchèterie. L'appelante fait également valoir que la stratégie touristique à destination du Verdon ne serait pas impactée par son retrait dès lors que la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération comprend en son sein la commune de Moustiers-Sainte-Marie dont le territoire borde également le lac de Sainte-Croix, et en conclut que son adhésion à la communauté d'Agglomération Durance-Lubéron-Verdon, qui y est d'ailleurs favorable, permettrait de renforcer la cohérence de l'intercommunalité. Il ressort toutefois des pièces du dossier qu'à la date à laquelle la délibération contestée a été adoptée, la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération n'avait qu'un peu plus de deux ans d'existence. Ainsi, et alors que, comme il est indiqué dans le schéma départemental de coopération intercommunale, la création de cette communauté d'agglomération avait vocation à organiser " durablement " les territoires situés dans la partie centrale du département des Alpes-de-Haute-Provence afin de conforter leur solidarité et d'y développer des activités diversifiées mais complémentaires, un retrait prématuré de la commune de Sainte-Croix-du Verdon aurait ainsi été de nature à compromette le fonctionnement et la stabilité de cet établissement ainsi que la cohérence des coopérations intercommunales qui étaient en cours de mise en place, dans ses différents champs de compétence, dont l'aménagement de l'espace, avec le lancement de la procédure d'adoption d'un SCoT dont le périmètre recouvre celui de cette communauté d'agglomération, ou encore dans le domaine du tourisme, cet établissement public de coopération intercommunale ayant bâti sa stratégie en la matière sur trois pôles, dont celui à destination du Verdon. Par suite, en refusant de donner son consentement au retrait formulé par la commune de Sainte-Croix-du-Verdon, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération n'a pas entaché sa délibération contestée du 13 février 2019 d'une erreur manifeste d'appréciation et il n'a porté atteinte ni au principe de la libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution, ni, en tout état de cause, au principe d'autonomie locale défini par les articles 3 et 4 de la charte européenne de l'autonomie locale. L'ensemble de ces moyens doit être écarté.
11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, la commune de Sainte-Croix-du-Verdon n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué du 22 décembre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération du 13 février 2019.
Sur les frais liés au litige :
12. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".
13. D'une part, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la commune de Sainte-Croix-du-Verdon et non compris dans les dépens.
14. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le fondement de ces mêmes dispositions par la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Sainte-Croix-du-Verdon est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Sainte-Croix-du-Verdon et à la communauté d'agglomération Provence-Alpes-Agglomération.
Copie en sera adressée au préfet des Alpes-de-Haute-Provence.
Délibéré après l'audience du 5 décembre 2023, où siégeaient :
- M. Marcovici, président,
- M. Revert, président assesseur,
- M. Lombart, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2023.
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No 22MA00648
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