Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le maire d'Istres, M. A... B..., a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la décision du 14 septembre 2018 par laquelle la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) n'a fait que partiellement droit à sa demande de rectification des observations définitives contenues dans son rapport des 9 et 10 mars 2017 portant sur la gestion de la commune d'Istres et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1809905 du 13 juillet 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 30 août 2021, M. B..., représenté par Me Sindres, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 13 juillet 2021 ;
2°) d'annuler cette décision du 14 septembre 2018 en tant que la chambre régionale des comptes de PACA n'a fait que partiellement droit à sa demande de rectification ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
Sur le mal-fondé du jugement attaqué :
- ce jugement est entaché d'une erreur de droit consistant à exclure du champ du contrôle du juge de l'excès de pouvoir les pièces produites au stade du recours contentieux, par une interprétation erronée des dispositions de l'article R. 243-21 du code des juridictions financières ; ce faisant, le juge de première instance a méconnu la portée de son office et privé de toute portée utile son recours ;
- en tout état de cause, l'appréciation que le tribunal administratif de Marseille a portée sur les mérites de sa demande est entachée d'erreurs de fait dès lors que les éléments qui auraient dû conduire la chambre régionale des comptes de PACA à rectifier son rapport d'observations définitives ont été portés à sa connaissance dès le stade de l'examen de gestion ou de la procédure contradictoire de rectification, en particulier, s'agissant de la fiscalité reversée et de l'opération dénommée " Forum des Carmes " ;
Sur l'illégalité du refus de rectification :
- ce refus est entaché d'inexactitude matérielle et révèle une appréciation erronée ;
- la chambre régionale des comptes de PACA a commis une erreur de chiffrage sur la fiscalité reversée ;
- s'agissant de la segmentation de l'analyse financière en deux périodes de gestion et la qualification des masses de recettes, sa critique ne porte pas sur le bien-fondé de l'appréciation de la chambre régionale des comptes de PACA sur la gestion financière de la commune d'Istres et son moyen est dès lors opérant : il s'agit de se baser sur des données objectives qui ne biaisent pas l'appréciation de la chambre régionale des comptes de PACA ; cette chambre et le tribunal administratif de Marseille ont commis une erreur de droit et une erreur de fait ;
- écarter comme inopérant son moyen relatif au " caractère qualifié d'opportuniste de la présentation des participations reçues dans l'analyse financière " révèle une erreur de droit et une erreur de fait ;
- l'analyse à laquelle s'est livrée la chambre régionale des comptes de PACA sur l'évolution des charges de personnel de la commune d'Istres est erronée, l'ensemble des éléments devant être pris en compte ne l'ayant pas été ;
- s'agissant de la question des transferts de compétence à l'établissement public de coopération intercommunale et celle des dotations de compensation, l'analyse de la chambre régionale des comptes de PACA est entachée d'une erreur d'appréciation ;
- s'agissant de l'utilisation des termes " taux réel de cofinancement " et de l'analyse de la sincérité des budgets, la chambre régionale des comptes de PACA s'est encore livrée à une appréciation erronée ;
- elle s'est également livrée à une appréciation erronée s'agissant de son affirmation selon laquelle le transfert de la dette du syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) serait à l'origine d'une charge supplémentaire pour la commune d'Istres ;
- c'est au prix d'une nouvelle erreur d'appréciation que la chambre régionale des comptes de PACA a refusé de rectifier ses observations au sujet de l'opération du Forum des Carmes.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2022, la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que :
- la position du tribunal administratif de Marseille sur l'office du juge administratif dans le cadre de son contrôle d'une décision de refus de rectification des observations émises par les chambres régionales des comptes doit être confirmée ;
- en tout état de cause, à supposer que la Cour infirme le tribunal administratif de Marseille sur ce point, elle devra écarter les moyens soulevés par M. B... soit comme inopérants en ce qu'il l'invite à se prononcer sur l'appréciation qu'elle a portée sur la gestion de la commune d'Istres, soit comme infondés en ce que les erreurs de fait alléguées par l'appelant ne sont pas établies.
Par une ordonnance du 14 avril 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 mai 2023, à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des juridictions financières ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Lombart,
- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique,
- et les observations de Me Chavalarias, substituant Me Sindres, représentant M. B....
Considérant ce qui suit :
1. Le 26 mars 2018, le maire d'Istres, M. B..., a demandé à la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) d'apporter plusieurs modifications au rapport d'observations définitives qu'elle a établi, les 9 et 10 mars 2017, à l'issue de son examen de la gestion de cette commune à compter de l'exercice 2007. Par une décision du 14 septembre 2018, ladite chambre n'a fait que partiellement droit à cette demande de rectification. Par la présente requête, M. B... demande à la Cour d'annuler le jugement du 13 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation, dans cette mesure, de cette décision.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 211-3 du code des juridictions financières : " Par ses contrôles, la chambre régionale des comptes contrôle les comptes et procède à un examen de la gestion. / Elle vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et dépenses décrites dans les comptabilités des organismes relevant de sa compétence. Elle s'assure de l'emploi régulier des crédits, fonds et valeurs. / L'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations. (...) ". Aux termes de l'article L. 211-4 du même code : " La chambre régionale des comptes contrôle les collectivités territoriales et les établissements publics locaux. ".
3. Aux termes de l'article L. 243-5 du code des juridictions financières, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les chambres régionales des comptes arrêtent leurs observations définitives sous la forme d'un rapport d'observations. / Ce rapport d'observations est communiqué : / - soit à l'exécutif de la collectivité locale ou au dirigeant de l'établissement public concerné ; / - soit aux représentants des établissements, sociétés, groupements et organismes mentionnés aux articles L. 133-3, L. 133-4 et L. 211-4 à L. 211-6 ; dans ce cas, il est également transmis à l'exécutif de la collectivité territoriale qui leur a apporté un concours financier ou qui détient une partie du capital ou une partie des voix dans leurs instances de décision. / Il est communiqué à l'exécutif de la collectivité territoriale ou de l'établissement public et, le cas échéant, pour ce qui le concerne, à l'ordonnateur ou au dirigeant qui était en fonctions au cours de l'exercice examiné. / Les destinataires du rapport d'observations disposent d'un délai d'un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu'elles ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. / Le rapport d'observations est communiqué par l'exécutif de la collectivité territoriale ou de l'établissement public à son assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il fait l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante ; il est joint à la convocation adressée à chacun des membres de l'assemblée et donne lieu à un débat. / Le rapport d'observations ne peut être publié ni communiqué à ses destinataires ou à des tiers à compter du premier jour du troisième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections pour la collectivité concernée et jusqu'au lendemain du tour de scrutin où l'élection est acquise. ". Aux termes de l'article L. 243-6 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Les observations définitives sur la gestion prévues par l'article L. 243-5 sont arrêtées par la chambre régionale des comptes après l'audition, à leur demande, des dirigeants des personnes morales contrôlées, et de toute autre personne nominativement ou explicitement mise en cause. ".
4. Aux termes de l'article L. 243-10 du code des juridictions financières : " La chambre régionale des comptes statue dans les formes prévues aux articles L. 241-1 et L. 243-3 sur toute demande en rectification d'observations définitives sur la gestion qui peut lui être présentée par les dirigeants des personnes morales contrôlées ou toute autre personne nominativement ou explicitement mise en cause. ". L'article R. 243-21 du même code précise que : " Dans le délai d'un an suivant la communication du rapport d'observations définitives à l'assemblée délibérante de la collectivité ou à l'organe collégial de décision de l'organisme qui a fait l'objet d'un contrôle des comptes et de la gestion, une demande en rectification d'erreur ou d'omission dudit rapport peut être adressée au greffe de la chambre par les personnes mentionnées à l'article L. 243-10 du présent code. / Elle comporte l'exposé des faits et les motifs invoqués et est accompagnée des justifications sur lesquelles elle se fonde. / Le président de la chambre régionale des comptes transmet la demande en rectification à toute personne nominativement ou explicitement concernée par ladite demande et, le cas échéant, aux ordonnateurs et dirigeants des personnes morales contrôlées. Il leur précise le délai, qui ne peut être inférieur à un mois, dans lequel ils peuvent présenter des observations écrites ou demander à être entendus par la chambre. Il informe également l'auteur de la demande de la date à laquelle il peut solliciter son audition par la chambre. / La chambre régionale des comptes se prononce sur la demande en rectification par une décision qui est notifiée par lettre du président au demandeur ainsi qu'à l'ordonnateur ou au dirigeant de l'organisme concerné. A compter de cette réception, cette décision est annexée au rapport d'observations définitives. ".
5. Les observations formulées, même définitivement, par une chambre régionale des comptes sur la gestion d'une collectivité territoriale, ne présentent pas le caractère de décisions susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Toutefois, les dirigeants des personnes morales contrôlées et les autres personnes nominativement ou explicitement mises en cause peuvent demander à la chambre régionale des comptes la rectification de ses observations définitives. Ce droit de rectification figure à l'article L. 243-10 du code des juridictions financières. Le législateur n'ayant pas limité l'objet de la demande de rectification, celle-ci peut porter sur une simple erreur matérielle, sur une inexactitude, ou sur l'appréciation à laquelle la chambre régionale des comptes s'est livrée et dont il serait soutenu qu'elle serait erronée. Il appartient à la chambre régionale des comptes d'examiner l'ensemble des allégations contenues dans la demande de rectification et de leur donner la suite qu'elle estime convenable. La décision par laquelle la chambre régionale des comptes, soit refuse d'apporter la rectification demandée, soit ne donne que partiellement satisfaction à la demande, est susceptible de faire l'objet d'un recours devant le juge administratif. Saisi d'un tel recours, le juge administratif peut contrôler la régularité de la procédure suivie et vérifier que la décision contestée ne repose pas sur des faits inexacts et n'est pas entachée d'une méconnaissance, par la chambre régionale, de l'étendue de son pouvoir de rectification. Il ne lui appartient pas, en revanche, eu égard à l'objet particulier de la procédure de rectification des observations définitives des chambres régionales des comptes, de se prononcer sur le bien-fondé de la position prise par la chambre en ce qui concerne l'appréciation qu'elle a portée, dans le cadre des attributions qui lui sont données par la loi, sur la gestion de la collectivité ou de l'organisme en cause (Conseil d'Etat, Section, 15 juillet 2004, n° 267415, A).
6. En premier lieu, M. B... soutient que le rapport d'observations définitives sur la gestion de la commune d'Istres à compter de l'exercice 2007 est entaché d'une erreur de chiffrage quant à la fiscalité reversée sur l'exercice 2011, en relevant que la dotation de coopération reversée par le syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) Ouest-Provence, correspondant à un transfert de fiscalité de ce syndicat à cette commune, avait augmenté de 14,3 millions d'euros, au titre des transferts de compétences, et de 18,3 millions d'euros hors transferts. L'appelant estime que la chambre régionale des comptes de PACA a omis de prendre en compte une hausse de cette dotation de 460 000 euros, à compter de 2011, au titre du transfert à la commune d'Istres des activités d'une association dénommée " Le Maillon ". Toutefois, en se bornant à produire, pour la première fois, devant le tribunal administratif de Marseille, la délibération n° 614-10 du 21 décembre 2010 par laquelle le comité syndical du SAN Ouest-Provence avait décidé d'augmenter, à compter de l'année 2011, la dotation de coopération de la commune d'Istres d'un montant de 460 000 euros, M. B... ne conteste pas utilement le motif de refus qui lui a été opposé par la chambre régionale des comptes de PACA, dans sa décision contestée du 14 septembre 2018, et qui tient à ce qu'en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 243-21 du code des juridictions financières, il n'avait produit, à l'appui de sa demande de rectification, ni cette délibération, ni aucune autre pièce probante, et qu'ainsi, il soulevait un élément nouveau qui ne pouvait être pris en considération lors du délibéré de la chambre sur les observations définitives. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que la seule production de cette délibération du 21 décembre 2010, qui n'est pas accompagnée des justificatifs des virements des crédits afférents, suffirait à établir une quelconque erreur de fait, d'autant qu'ainsi que le rappelle la chambre régionale des comptes intimée, cette dernière s'est fondée, pour établir le montant de la fiscalité reversée figurant dans son rapport d'observations définitives, sur les comptes de gestion approuvés par la commune d'Istres et élaborés par le comptable public. Il suit de là que ce moyen doit être écarté.
7. En deuxième lieu, M. B... soutient que la " segmentation " de l'analyse financière en deux périodes de gestion, la première, de 2007 à 2011, couvrant le plan de redressement des finances communales, et la seconde, de 2011 à 2015, couvrant la sortie de ce plan, aurait été décidée par la chambre régionale des comptes de PACA afin de présenter " de façon négative " et de " façon erronée " la situation financière de la commune d'Istres. L'appelant fait également valoir que, dans son rapport litigieux, la chambre régionale des comptes intimée aurait qualifié à tort les ressources d'exploitation de cette commune de " marginales " alors qu'elle a considéré que les participations versées par diverses collectivités publiques, comme l'Etat, la région ou le département, étaient " significatives ". Toutefois, et comme l'ont d'ailleurs relevé à bon droit les premiers juges respectivement aux points 7 et 8 de leur jugement attaqué du 13 juillet 2021, de tels moyens ne peuvent qu'être écartés comme étant inopérants dès lors qu'ils portent sur le bien-fondé des appréciations portées par la chambre régionale des comptes de PACA. En outre, et au vu notamment de la présentation et de la méthode comptable adoptée par l'intimée, M. B... ne démontre pas l'existence d'une inexactitude matérielle, d'une erreur de fait ou encore d'une erreur de droit sur ces points. Ces moyens doivent dès lors également être écartés.
8. En troisième lieu, dans son rapport d'observations définitives sur la gestion de la commune d'Istres à compter de l'exercice 2007, la chambre régionale des comptes de PACA a constaté une augmentation des dépenses de personnel. A cet égard, M. B... soutient que la chambre intimée aurait dû tenir compte, dans son calcul, de la progression de la masse salariale, des charges nouvelles que la commune d'Istres a dû supporter du fait du transfert de certaines compétences jusqu'alors exercées par le SAN Ouest-Provence et du transfert du personnel du centre communal d'action sociale (CCAS). Ce faisant, l'appelant critique inutilement devant le juge administratif la méthode utilisée par la chambre régionale des comptes de PACA et il ressort au demeurant de la lecture des pages 31 et 54 du rapport litigieux que l'intimée a pris en compte ses transferts et qu'elle a retiré des charges totales de personnel les participations versées par l'Etat au titre des contrats aidés. Les pièces produites par M. B... ne démontrant pas que les données chiffrées relatives aux charges du personnel qui sont issues des comptes de gestion et qui ont été prises en compte par la chambre régionale des comptes de PACA seraient erronées, ce moyen doit être écarté.
9. En quatrième lieu, M. B... persiste à contester devant la Cour la formulation des deux derniers paragraphes de la page 29 du rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de PACA, et en particulier, celui aux termes desquels il est écrit que : " L'ordonnateur minimise ainsi le bénéfice que la commune a retiré des décisions du SANOP en les mettant en balance avec la baisse des dotations de l'Etat qui s'est imposée à l'ensemble des collectivités locales. ". L'appelant reproche à la chambre intimée d'avoir exagéré le bénéfice que la commune d'Istres a retiré des décisions du SAN Ouest-Provence ayant conduit à une hausse de la dotation de compensation, ou fiscalité reversée, de 18,3 millions d'euros hors transfert de compétences. Il ajoute que cette somme de 18,3 millions d'euros ne saurait être regardée comme un abondement hors transfert alors que l'augmentation de la dotation correspond à hauteur de 12,2 millions d'euros à des charges nouvelles pour sa commune. Toutefois, par cette argumentation, la demande de rectification présentée par M. B... a trait à l'appréciation que la chambre régionale des comptes PACA a portée sur le bénéfice retiré par la commune d'Istres de la fiscalité du SAN Ouest-Provence. Or, ainsi qu'il a été déjà dit, une telle critique échappe au contrôle du juge administratif et le moyen afférent doit être écarté comme étant inopérant. Par ailleurs, procédant par affirmation, M. B... n'établit, là encore, aucune inexactitude matérielle entachant le rapport de la chambre régionale des comptes de PACA sur ce point.
10. En cinquième lieu, dans son rapport, la chambre régionale des comptes de PACA a estimé que, s'agissant des inscriptions budgétaires relatives aux subventions d'investissement reçues, l'évaluation des recettes avait été surestimée. Si M. B... affirme que le principe de sincérité budgétaire n'a pas été méconnu, il n'appartient pas au juge administratif de contrôler l'appréciation à laquelle s'est ainsi livrée la chambre régionale des comptes de PACA. L'appelant estime également que l'emploi des termes " taux réel de cofinancement ", qui n'est pas habituellement usité dans le cadre d'analyses financières, porte à confusion et qu'il a abouti à des résultats tronqués s'agissant des opérations d'investissement de la commune d'Istres. Mais, la chambre régionale des comptes de PACA donne, aux pages 34 et 35 de son rapport d'observations définitives, le sens de cette notion, qui correspond au taux de cofinancement moyen calculé à partir des recettes comptabilisées sur plusieurs exercices afin de lisser les décalages temporels dans l'encaissement des subventions, et, en se bornant à critiquer les modalités de calcul suivies par l'intimée, l'appelant n'établit pas l'existence d'erreurs dans ces calculs et, ce faisant, ne conteste pas sérieusement que le taux fixé à 17,9 % pour la période 2007-2015 serait erroné. Il suit de là que ce moyen doit être écarté.
11. En sixième lieu, M. B... conteste l'affirmation de la chambre régionale des comptes de PACA selon laquelle le transfert de la dette du SAN Ouest-Provence est à l'origine d'une charge supplémentaire pour la commune d'Istres. Selon lui, l'augmentation de la dotation de coopération basée sur le coût moyen annualisé des équipements viendrait entièrement couvrir la nouvelle dépense. Toutefois, il est indiqué à la page 37 du rapport de la chambre régionale des comptes de PACA que le remboursement de la dette transférée a été pris en compte dans le calcul de la dotation de coopération. Par suite, et alors que l'appelant ne démontre aucune erreur matérielle de la chambre régionale des comptes de PACA sur ce point, ce moyen doit être écarté.
12. En septième et dernier lieu, par une délibération n° 268/08 du 31 juillet 2008, le conseil municipal d'Istres a approuvé le lancement du projet dénommé " Forum des Carmes " qui, dans le but de redonner une attractivité commerciale au centre-ville, consiste en la création de 10 000 m² de surface commerciale, de 5 000 m² de logements et de locaux tertiaires, et d'un parking de 400 places. M. B... soutient que l'appréciation de la chambre régionale des comptes de PACA sur cette opération serait erronée. A cet égard, il se prévaut d'une délibération du conseil municipal d'Istres n° 42/16 du 2 mars 2016 pour alléguer que les recettes attendues des cessions d'emprises publiques s'élevaient à 6 millions d'euros, au lieu du montant de 4,5 millions d'euros retenu par la chambre régionale des comptes de PACA. Mais il ressort de la lecture du rapport établi par cette dernière qu'après avoir rappelé les diverses versions du projet de Forum des Carmes entre 2009 et 2016 et les perspectives de recettes afférentes, elle y précise, sur la base des éléments alors fournis par la municipalité dirigée par M. B..., que, dans sa dernière version de 2016, cette opération était susceptible de générer des produits à hauteur de 4,5 millions, au titre de la cession des locaux commerciaux, et de 1,5 millions pour la cession des parkings, sommes auxquelles il faudrait retirer le coût des locaux, acquis dans le cadre d'une vente en l'état futur d'achèvement (VEFA), pour 0,5 millions. Au vu des éléments ainsi transmis à la chambre régionale des comptes de PACA, et eu égard au caractère évolutif du projet, aucune erreur matérielle ne saurait être établie. En outre, ainsi que l'ont jugé les premiers juges, il n'appartient pas au juge administratif de contrôler le bien-fondé de l'appréciation retenue par ladite chambre selon laquelle les subventions départementales d'un montant de 3 millions d'euros reçues par la commune d'Istres pour cette opération ne relevaient pas de recettes de commercialisation des locaux mais d'aides publiques à l'investissement. Enfin, c'est également par une libre appréciation échappant au contrôle dudit juge que la chambre régionale des comptes intimée a pu considérer que le projet du Forum des Carmes se heurtait à la concurrence d'autres projets commerciaux importants portés par les communes voisines d'Istres, à l'instar de Martigues ou Miramas. Par suite, les moyens tirés de l'appréciation erronée de l'opération commerciale du Forum des Carmes doivent être écartés.
13. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué du 13 juillet 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 14 septembre 2018 en tant que la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur n'a fait que partiellement droit à sa demande de rectification des observations définitives contenues dans son rapport des 9 et 10 mars 2017 portant sur la gestion de la commune d'Istres. Ses conclusions tendant à l'annulation de ce jugement, et ses conclusions, nécessairement secondes à celles-ci, tendant à l'annulation, dans cette mesure, de cette décision du 14 septembre 2018, doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par M. B... soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Copie en sera adressée à la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) et au préfet des Bouches-du-Rhône.
Délibéré après l'audience du 5 décembre 2023, où siégeaient :
- M. Marcovici, président,
- M. Revert, président assesseur,
- M. Lombart, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2023.
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No 21MA03704
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