| France, Cour administrative d'appel, 7ème chambre, 13 décembre 2023, 22PA02827

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision, révélée par le courrier de la présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) du 10 décembre 2019, par laquelle le ministre de l'intérieur lui a refusé l'accès aux données susceptibles de le concerner et figurant dans le fichier des personnes recherchées (FPR).

Par un jugement n° 2002446/6-1 du 18 février 2022, le Tribunal administratif de Paris a transmis au Conseil d'Etat les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a refusé de lui communiquer les informations le concernant enregistrées sur le fondement du 3° de l'article R. 231-8 du code de la sécurité intérieure et intéressant la sûreté de l'Etat et a ordonné, avant-dire droit et sans qu'ils soient versés au contradictoire, la production par ce ministre au tribunal de tous éléments permettant de déterminer si la communication de ces informations était susceptible de gêner des enquêtes, des recherches ou des procédures administratives ou judiciaires, de nuire à la prévention ou à la détection d'infractions pénales, aux enquêtes ou aux poursuites en la matière ou à l'exécution de sanctions pénales, ou encore de porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité nationale.

Par un jugement n° 2002446/6-1 du 22 avril 2022, le Tribunal administratif de Paris a ensuite rejeté la demande de M. B....

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 juin 2022 et le 29 septembre 2023, M. B..., représenté par Me Di Vizio, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 2002446/6-1 du 22 avril 2022 du Tribunal administratif de Paris ;

2°) d'annuler la décision par laquelle le ministre de l'intérieur lui a refusé l'accès aux données susceptibles de le concerner et figurant ou ayant figuré dans le fichier des personnes recherchées ;

3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de lui communiquer les données le concernant et figurant ou ayant figuré dans le fichier des personnes recherchées afin qu'il puisse exercer son droit d'accès, de rectification et d'effacement au fichier des personnes recherchées ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 800 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal a méconnu le principe du contradictoire garanti par l'article L. 5 du code de justice administrative en ne lui communiquant pas les éléments produits par le ministre de l'intérieur après le jugement avant-dire droit ;

- le jugement n'est pas suffisamment motivé et n'a pas statué sur tous les moyens qu'il a soulevés ;

- la décision de la CNIL n'est pas suffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les données n'ont pas été collectées et traitées de manière loyale, en méconnaissance de l'article 6 alinéa 1 de la loi du 6 janvier 1978, compte tenu du nombre important d'erreurs relevées dans les fichiers de police ;

- le droit d'accès aux informations le concernant, garanti par la directive (UE) 2016/680 du 27 avril 2016 et le décret du 1er août 2018, ainsi que son droit de rectification de ces données, ont été méconnus par la décision attaquée ;

- le refus de lui communiquer les données le concernant méconnaît l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne en portant une atteinte excessive à sa vie privée ;

- son inscription dans le FPR, qui n'est pas justifiée, constitue une sanction disproportionnée et porte atteinte à sa liberté d'aller et venir.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 septembre 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au non-lieu à statuer en ce qui concerne les informations communiquées à M. B... dans son mémoire, et au rejet du surplus de la requête.

Il soutient que :

- aucune donnée concernant M. B... ne figure dans le fichier des personnes recherchées au titre des décisions de justice mentionnées aux 2° à 19° de l'article 230-19 du code de procédure pénale, auxquelles renvoie le I de l'article 2 du décret du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées ;

- aucune donnée concernant M. B... ne figure dans le fichier des personnes recherchées au titre des 3°, 4°, 5° et 9° du III de l'article 2 du décret du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées, ni au titre des 1° à 15° du IV de ce même article ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;

- le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 ;

- le décret n° 2019-536 du 29 mai 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hamon,

- les conclusions de Mme Jurin, rapporteure publique,

- et les observations de Me Hayrant-Gwinner pour M. B....

Considérant ce qui suit :

1. M. B... a saisi la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) le 27 août 2019 d'une demande d'exercice de son droit d'accès indirect au fichier des personnes recherchées (FPR). Par lettre du 10 décembre 2019, la présidente de la CNIL l'a informé qu'un magistrat de la commission avait procédé aux vérifications nécessaires mais que ces vérifications ne permettaient pas de lui apporter de plus amples informations, l'opposition de l'administration gestionnaire du fichier en cause faisant obstacle à toute communication de la part de la Commission. M. B... a en conséquence demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision, révélée par la lettre précitée, par laquelle le ministre de l'intérieur lui a refusé l'accès aux données susceptibles de le concerner et figurant dans le FPR. Il fait appel du jugement par lequel ce tribunal a rejeté sa demande.

Sur l'objet du litige :

2. Contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur et des outre-mer dans son mémoire en défense, le fait d'informer M. B... qu'il ne figure pas de données le concernant dans le FPR au titre de certains des motifs d'inscription prévus par l'article 2 du décret du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées n'a pas pour effet de priver d'objet, même partiellement, le présent litige qui concerne le refus opposé à une demande qui tendait à se voir communiquer l'intégralité des données susceptibles de figurer dans ce fichier, quel que soit le motif de leur inscription.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3. En premier lieu, l'article L. 5 du code de justice administrative dispose que : " L'instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l'urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes ".

4. Si le caractère contradictoire de la procédure fait en principe obstacle à ce qu'une décision juridictionnelle puisse être rendue sur la base de pièces dont une des parties n'aurait pu prendre connaissance, il en va nécessairement autrement en ce qui concerne les informations susceptibles d'être contenues dans un fichier intéressant la sécurité publique, dont le refus de communication constitue l'objet même du litige. Il suit de là que, lorsque, dans le cadre de l'instruction d'un recours dirigé contre le refus de communiquer des informations relatives à une personne susceptible d'être mentionnée dans un tel fichier, l'autorité gestionnaire refuse la communication de ces informations au motif que celle-ci porterait atteinte aux finalités du fichier, afin d'assurer l'effectivité du droit au recours, il lui appartient néanmoins, non seulement, de verser au dossier de l'instruction écrite contradictoire tous éléments appropriés sur leur nature et les motifs fondant le refus de les communiquer mais aussi, à la demande du juge, de verser l'intégralité de ces informations au dossier de l'instruction écrite, sans qu'elles soient communiquées aux autres parties, de façon à permettre à la juridiction de se prononcer en connaissance de cause sur la légalité de la décision de refus.

5. En l'espèce, il ressort du dossier de la procédure devant les premiers juges que M. B... n'est pas fondé à soutenir que le tribunal aurait porté une atteinte irrégulière au principe du contradictoire en ne lui communiquant pas les éléments produits par le ministre à la suite de son jugement avant dire droit, ce que permet la directive 2016/680, ainsi que le confirme d'ailleurs l'arrêt C-333/22 du 16 novembre 2023 de la Cour de justice de l'Union européenne.

6. En second lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de conclusions dirigées contre le refus de communiquer les données relatives à une personne qui allègue être mentionnée dans un fichier intéressant la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique, de vérifier, au vu des éléments qui lui ont été communiqués hors la procédure contradictoire et dans la limite des secrets qui lui sont opposables, si le requérant figure ou non dans le fichier litigieux. Dans l'affirmative, il lui appartient d'apprécier si les données y figurant sont pertinentes au regard des finalités poursuivies par ce fichier, adéquates et proportionnées. Lorsqu'il apparaît soit que le requérant n'est pas mentionné dans le fichier litigieux, soit que les données à caractère personnel le concernant qui y figurent ne sont entachées d'aucune illégalité, le juge rejette les conclusions du requérant sans autre précision. Par suite, en mentionnant que l'examen des éléments fournis par le ministre le 12 mars 2022 n'a révélé aucune illégalité, notamment aucune méconnaissance de la loi du 6 janvier 1978 ni aucune atteinte à la liberté d'aller et venir ou au droit au respect de la vie privée et familiale, les premiers juges ont suffisamment motivé le jugement attaqué.

Sur la légalité de la décision du ministre de l'intérieur :

7. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus de l'autorité compétente de communiquer des informations figurant dans un traitement de données ou de procéder à la suppression d'une mention figurant dans un tel traitement réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour cette autorité d'y procéder. Il en résulte que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation d'un tel refus, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier sa légalité au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.

8. Aux termes de l'article 105 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés dans sa version en vigueur à la date du présent arrêt, pris pour la transposition de la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 et applicable aux fichiers intéressant la sécurité publique en vertu de l'article 87 de la même loi : " La personne concernée a le droit d'obtenir du responsable de traitement la confirmation que des données à caractère personnel la concernant sont ou ne sont pas traitées et, lorsqu'elles le sont, le droit d'accéder auxdites données ainsi qu'aux informations suivantes : / 1° Les finalités du traitement ainsi que sa base juridique ; / 2° Les catégories de données à caractère personnel concernées ; / 3° Les destinataires ou catégories de destinataires auxquels les données à caractère personnel ont été communiquées, en particulier les destinataires qui sont établis dans des Etats n'appartenant pas à l'Union européenne ou au sein d'organisations internationales ; / 4° Lorsque cela est possible, la durée de conservation des données à caractère personnel envisagée ou, à défaut lorsque ce n'est pas possible, les critères utilisés pour déterminer cette durée ; / 5° L'existence du droit de demander au responsable de traitement la rectification ou l'effacement des données à caractère personnel, et l'existence du droit de demander une limitation du traitement de ces données ; / 6° Le droit d'introduire une réclamation auprès de la Commission nationale de l'informatique et des libertés et les coordonnées de la commission ; / 7° La communication des données à caractère personnel en cours de traitement ainsi que toute information disponible quant à leur source ". L'article 106 de la même loi dispose que : " I.- La personne concernée a le droit d'obtenir du responsable de traitement : / 1° Que soient rectifiées dans les meilleurs délais des données à caractère personnel la concernant qui sont inexactes ; / 2° Que soient complétées des données à caractère personnel la concernant incomplètes, y compris en fournissant à cet effet une déclaration complémentaire ; / 3° Que soient effacées dans les meilleurs délais des données à caractère personnel la concernant lorsque le traitement est réalisé en violation des dispositions de la présente loi ou lorsque ces données doivent être effacées pour respecter une obligation légale à laquelle est soumis le responsable de traitement ; (...) ". Aux termes de l'article 107 de la même loi : " I.- Les droits de la personne physique concernée peuvent faire l'objet de restrictions selon les modalités prévues au II du présent article dès lors et aussi longtemps qu'une telle restriction constitue une mesure nécessaire et proportionnée dans une société démocratique en tenant compte des droits fondamentaux et des intérêts légitimes de la personne pour : / 1° Eviter de gêner des enquêtes, des recherches ou des procédures administratives ou judiciaires ; / 2° Eviter de nuire à la prévention ou à la détection d'infractions pénales, aux enquêtes ou aux poursuites en la matière ou à l'exécution de sanctions pénales ; / 3° Protéger la sécurité publique ; / 4° Protéger la sécurité nationale ; / 5° Protéger les droits et libertés d'autrui. / Ces restrictions sont prévues par l'acte instaurant le traitement. / II.- Lorsque les conditions prévues au I sont remplies, le responsable de traitement peut : / 1° Retarder ou limiter la communication à la personne concernée des informations mentionnées au II de l'article 104 ou ne pas communiquer ces informations ; / 2° Refuser ou limiter le droit d'accès de la personne concernée prévu à l'article 105 ; / 3° Ne pas informer la personne du refus de rectifier ou d'effacer des données à caractère personnel ou de limiter le traitement de ces données, ni des motifs de cette décision, par dérogation au IV de l'article 106. / III.- Dans les cas mentionnés au 2° du II du présent article, le responsable de traitement informe la personne concernée, dans les meilleurs délais, de tout refus ou de toute limitation d'accès ainsi que des motifs du refus ou de la limitation. Ces informations peuvent ne pas être fournies lorsque leur communication risque de compromettre l'un des objectifs énoncés au I. Le responsable de traitement consigne les motifs de fait ou de droit sur lesquels se fonde la décision et met ces informations à la disposition de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. / IV.- En cas de restriction des droits de la personne concernée intervenue en application des II ou III, le responsable de traitement informe la personne concernée de la possibilité, prévue à l'article 108, d'exercer ses droits par l'intermédiaire de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Hors le cas prévu au 1° du II, il l'informe également de la possibilité de former un recours juridictionnel ".

9. Par ailleurs, aux termes de l'article 2 du décret du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées : " I. - Sont inscrites dans le fichier les personnes faisant l'objet des décisions judiciaires mentionnées à l'article 230-19 du code de procédure pénale. II. - Sont inscrites dans le fichier, à la demande des services et unités de police judiciaire ou des autorités judiciaires, les personnes faisant l'objet d'une recherche pour les besoins d'une enquête de police judiciaire : 1° Soit dans le cadre d'une enquête préliminaire, d'une enquête de flagrance ou d'une commission rogatoire ; 2° Soit dans le cadre de la mission d'animation et de coordination des recherches criminelles sur tout le territoire national dévolue à la direction centrale de la police judiciaire et aux offices centraux mentionnés à l'article D. 8-1 du code de procédure pénale ; 3° Soit en cas de disparition de personnes dans des conditions inquiétantes ou suspectes ; 4° Soit en cas de découverte de personnes décédées ou vivantes non identifiées. III. - Peuvent être inscrits dans le fichier à la demande des autorités administratives compétentes : 1° Les étrangers pour lesquels il existe, eu égard aux informations recueillies, des éléments sérieux de nature à établir que leur présence en France constituerait une menace pour l'ordre public susceptible de justifier que l'accès au territoire français leur soit refusé dans les conditions prévues à l'article L. 213-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; 2° Les ressortissants d'un Etat non membre de l'Union européenne faisant l'objet d'une mesure restrictive de voyage, interdisant l'entrée sur le territoire ou le transit par le territoire, adoptée par l'Union européenne ou une autre organisation internationale et légalement applicable en France ; 3° Les personnes mineures faisant l'objet d'une opposition à la sortie du territoire ; 4° Les personnes mineures ayant quitté leur domicile ou s'étant soustraites à l'autorité des personnes qui en ont la garde ; 5° Les personnes faisant l'objet d'un signalement en qualité de débiteurs de l'Etat, des collectivités locales ou de leurs établissements publics, ainsi que les redevables de pensions alimentaires faisant l'objet d'un recouvrement public en application de la loi du 11 juillet 1975 susvisée ; 6° Les personnes recherchées en vue de l'exécution d'une décision de placement d'office en établissement psychiatrique ou évadées d'un tel établissement ; 7° (Abrogé) ; (...) 9° Les personnes faisant l'objet d'une mesure administrative d'interdiction de stade en vertu de l'article L. 332-16 du code du sport. IV. - Peuvent également être inscrits dans le fichier à l'initiative des autorités administratives compétentes : 1° Les personnes faisant l'objet de recherches en vue de la notification de mesures administratives concernant leur permis de conduire ; 2° Les personnes faisant l'objet d'une mesure administrative de retrait d'un permis de conduire obtenu indûment ; 3° Les personnes qui, au terme du délai prévu au III de l'article R. 223-3 du code de la route, n'ont pas restitué au préfet du département de leur lieu de résidence leur permis de conduire invalidé pour solde de points nul en application de l'article L. 223-5 du même code ; 4° Les personnes qui font l'objet d'une décision de retrait d'une carte nationale d'identité ou d'un passeport obtenus ou détenus indûment et celles qui ont tenté d'obtenir la délivrance d'une carte nationale d'identité ou d'un passeport en violation des dispositions des décrets des 22 octobre 1955 et 30 décembre 2005 susvisés ; 5° Les étrangers faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire français non exécutée, en application du I de l'article L. 511-1 ou de l'article L. 511-3-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; 6° Les étrangers faisant l'objet d'une interdiction de retour en application du III de l'article L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, pendant sa période de validité ; 7° Les étrangers faisant l'objet d'une interdiction de circulation sur le territoire français en application de l'article L. 511-3-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, pendant sa période de validité ; 8° Les étrangers faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion pris en application du titre II du livre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; 9° Les étrangers faisant l'objet d'une assignation à résidence en application des articles L. 523-3 à L. 523-5 ou du titre VI du livre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; 10° Les personnes qui font l'objet d'une décision d'interdiction de sortie du territoire prononcée en vertu de l'article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure ; 11° Les personnes auxquelles a été notifiée une décision d'interdiction de sortie du territoire et qui n'ont pas procédé à la restitution de leur passeport et de leur carte nationale d'identité dans le délai prévu au huitième alinéa de l'article L. 224-1 du code de la sécurité intérieure ; 12° Les étrangers qui font l'objet d'une interdiction administrative du territoire, prononcée en application des articles L. 214-1 ou L. 214-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; 13° Les personnes qui font l'objet d'une interdiction de séjour dans tout ou partie d'un département en application du 3° de l'article 5 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 modifiée relative à l'état d'urgence ; 14° Les personnes qui font l'objet d'une assignation à résidence et, le cas échéant, d'une interdiction de se trouver en relation avec certaines personnes, en application de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955 précitée ; 15° Les personnes qui font l'objet d'un contrôle administratif dès leur retour sur le territoire national et des obligations afférentes à cette mesure, en application des articles L. 225-1 à L. 225-3 du code de la sécurité intérieure. V. - En tant que de besoin et dans le respect des conditions prévues à l'article L. 235-1 du code de la sécurité intérieure, le fichier est également constitué de données à caractère personnel issues de traitements gérés par des organismes de coopération internationale en matière de police judiciaire ou des services de police étrangers ".

10. En premier lieu, M. B... ne peut utilement soutenir que la décision de la CNIL serait insuffisamment motivée, dès lors que la décision attaquée dans le présent litige est celle par laquelle le ministre de l'intérieur lui a refusé l'accès aux données susceptibles de le concerner et figurant dans le FPR. A supposer que M. B... puisse être regardé comme soutenant que cette décision du ministre n'est pas motivée, ce moyen ne peut être utilement soulevé à l'appui de la contestation de la légalité d'une telle décision.

11. En deuxième lieu, il résulte des termes mêmes de l'article 107 précité de la loi du 6 janvier 1978 que le seul fait que le ministre de l'intérieur, responsable du traitement, ait refusé la communication à M. B... des données susceptibles de le concerner figurant dans le FPR, ne porte pas une atteinte illégale à son droit d'accès, cette décision étant prise sous le contrôle du juge dans les conditions énoncées au point 6.

12. En troisième lieu, M. B... ne peut utilement soutenir que la décision de procéder à son inscription dans le FPR présenterait le caractère d'une sanction disproportionnée et porterait atteinte à sa vie privée et familiale et à sa liberté d'aller et venir, à l'appui de conclusions qui sont dirigées contre la seule décision refusant de lui communiquer les données le concernant susceptibles de figurer dans ledit fichier.

13. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'aucune donnée relative à M. B... n'est enregistrée dans le fichier des personnes recherchées au titre des décisions de justice mentionnées aux 2° à 19° de l'article 230-19 du code de procédure pénale, auxquelles renvoie le I de l'article 2 du décret du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées, ni au titre des 3°, 4°, 5° et 9° du III de ce même article, pas plus qu'au titre des 1° à 15° du IV de cet article.

14. En cinquième lieu, s'agissant des données susceptibles d'être enregistrées dans le FPR en application d'autres dispositions du décret du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées, autres que celles intéressant la sûreté de l'Etat, l'examen des éléments produits par le ministre de l'intérieur et non versés au contradictoire n'a révélé aucune illégalité à la date du présent arrêt, notamment aucune méconnaissance de la loi du 6 janvier 1978, ni aucune atteinte illégale au droit au respect de la vie privée et familiale protégé par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et au droit d'aller et venir.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être également rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera adressée à la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Délibéré après l'audience du 28 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

- M. Auvray, président de chambre,

- Mme Hamon, présidente-assesseure,

- M. Desvigne-Repusseau, premier conseiller

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2023.

La rapporteure,

P. HAMON

Le président,

B. AUVRAY

La greffière,

C. BUOTLa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 22PA02827