| France, Cour administrative d'appel, 2ème chambre, 30 novembre 2023, 21VE01730

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler la délibération n° 2019-021 du 15 avril 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Vernouillet a adopté le budget primitif de la commune pour l'année 2019, et la délibération n°2019-047 du 15 avril 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Vernouillet a autorisé le maire à déposer une demande de permis de construire pour la construction de trois tennis couverts et d'un club house.

Par un jugement n° 1903781 du 15 avril 2021 le tribunal administratif de Versailles a annulé ces deux délibérations.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 juin 2021 et le 1er juin 2022, la commune de Vernouillet, représentée par Me Chaussade, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) de rejeter la demande de M. A... ;

3°) de rejeter les conclusions présentées en appel par M. A... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

4°) et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

- la demande de première instance est irrecevable faute pour M. A... de justifier d'une qualité lui donnant intérêt pour agir ;

- les moyens soulevés devant le tribunal par l'intimé ne sont pas fondés ;

- les conseillers municipaux ont été destinataires d'une convocation dans les délais et conditions prévues aux articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, une annexe de 186 pages étant jointe à cette convocation, détaillant le projet de budget primitif et le projet de construction de trois cours de tennis couverts et d'un club house, permettant aux conseillers municipaux de disposer d'une information adéquate pour exercer leur mandat ;

- le quorum était réuni lors de la séance du conseil municipal du 15 avril 2019 ;

- les deux délibérations en litige ont bien été signées par le maire et l'annexe au budget primitif 2019 a été signée par l'ensemble des conseillers municipaux ; en tout état de cause, la circonstance que les formalités de signature des délibérations n'auraient pas été respectées est sans incidence sur la légalité des délibérations en litige ;

- l'élection de Mme B... et son installation le 15 avril 2019 en tant que conseillère municipale ayant été validées par un jugement du tribunal administratif de Versailles du 20 juin 2019, elle pouvait être mentionnée comme conseillère municipale en exercice et donner pouvoir à une autre conseillère municipale pour la représenter.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 avril 2022, M. C... A..., représenté par Me Arvis, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la commune de Vernouillet en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa demande n'était pas irrecevable ;

- la convocation à la séance du conseil municipal du 15 avril 2019 n'a pas fait mention des points fixés à l'ordre du jour, en particulier s'agissant des délibérations relatives à l'adoption du budget et au dépôt d'une demande de permis de construire, en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- les conseillers municipaux n'ont pas reçu de note explicative relative au budget ni de documents relatifs au projet de permis objet des délibérations en litige ; les éléments communiqués par la commune ont été élaborés postérieurement à la séance du conseil municipal ;

- le conseil municipal n'a pas siégé régulièrement, le quorum n'ayant pas été respecté ;

- il n'est pas établi que Mme B... aurait été élue conseillère municipale et installée à l'occasion de ce conseil.

Par une ordonnance du 15 juin 2022, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 30 juin 2022, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code électoral ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Cozic,

- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

- et les observations de Me Robbe, avocat, représentant la commune de Vernouillet.

Considérant ce qui suit :

1. M. C... A..., élu en 2014 au conseil municipal de la commune de Vernouillet en 2014, a été élu comme 4e adjoint au maire par le conseil municipal du 5 avril 2014. Il a présenté sa démission, ainsi que quatorze autres conseillers municipaux, le 8 avril 2019. Le conseil municipal de Vernouillet, composé de ses derniers membres en exercice, s'est réuni le 15 avril 2019 et a notamment, par une délibération n° 2019-021, approuvé le budget primitif de la commune pour l'année 2019 et, par une délibération n° 2019-047, autorisé le maire à déposer une demande de permis de construire pour la construction de trois tennis couverts et d'un club house. Par un jugement n°1903781 du 15 avril 2021, le tribunal administratif de Versailles, après avoir vainement mis en demeure la commune de Vernouillet de produire un mémoire en défense, a annulé ces deux délibérations. La commune de Vernouillet fait appel de ce jugement.

Sur la légalité des délibérations contestées :

En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif :

2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...). Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. (...) ". Il résulte de ces dispositions que dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.

3. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de celles versées pour la première fois en appel par la commune de Vernouillet, que les conseillers municipaux ont été destinataires d'un courriel de convocation au conseil municipal du 15 avril 2019, comportant une note de synthèse globale de 186 pages, ainsi qu'un lien vers ce même document " en format électronique ", relatif à l'ensemble des points fixés à l'ordre du jour, comportant en particulier le projet de délibération ainsi que des plans relatifs aux courts de tennis et du club house faisant l'objet de la demande de dépôt d'un permis de construire par le maire, le projet de délibération relatif à l'adoption du budget primitif, indiquant le détail des recettes et dépenses par chapitre des sections de fonctionnement et d'investissement, des documents de synthèse de présentation du budget, ainsi qu'en annexe, le budget primitif détaillé par article sur vingt-cinq pages. Outre ces pièces, la commune verse au dossier l'attestation de sept conseillers municipaux assurant avoir reçu leur convocation au conseil municipal du 15 avril 2019 dans les délais légaux et avoir disposé de l'ensemble des éléments et informations nécessaires pour pouvoir " voter en connaissance de cause " à l'occasion des deux délibérations en litige. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté comme manquant en fait. La commune de Vernouillet est donc fondée à soutenir que c'est à tort que les premiers juges ont accueilli ce moyen de procédure pour annuler les arrêtés en litige.

4. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. A... en première instance et en appel au soutien de ses demandes tendant à l'annulation des délibérations n° 2019-021 et n° 2019-047.

En ce qui concerne les autres moyens soulevés par le demandeur devant le tribunal :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente. (...) " Aux termes de l'article L. 270 du code électoral, applicable aux communes de 3 500 habitants et plus, dans sa version applicable au présent litige : " Le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit. La constatation, par la juridiction administrative, de l'inéligibilité d'un ou plusieurs candidats n'entraîne l'annulation de l'élection que du ou des élus inéligibles. La juridiction saisie proclame en conséquence l'élection du ou des suivants de liste. (...) Lorsque les dispositions des alinéas précédents ne peuvent plus être appliquées, il est procédé au renouvellement du conseil municipal : / 1° Dans les trois mois de la dernière vacance, si le conseil municipal a perdu le tiers de ses membres, et sous réserve de l'application du deuxième alinéa de l'article L. 258 (...). " Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 258 du code électoral, dans sa version applicable au présent litige : " (...) dans l'année qui précède le renouvellement général des conseils municipaux, les élections complémentaires ne sont obligatoires qu'au cas où le conseil municipal a perdu plus de la moitié de ses membres. (...) ".

6. D'une part, à la suite de la présentation au maire, le 8 avril 2015, de la démission de quinze des vingt-neuf conseillers municipaux constituant le conseil municipal de la commune de Vernouillet, Mme B..., 28eme candidate inscrite sur la liste majoritaire " Agir ensemble pour Vernouillet ", qui s'était présentée aux élections municipales de 2014, a été appelée à siéger au conseil municipal. Par un jugement n° 1903044 du 20 juin 2019 devenu définitif, le tribunal administratif de Versailles a rejeté la protestation de M. A... tendant à l'annulation de l'élection de Mme B... au conseil municipal de la commune de Vernouillet, en relevant que si cette dernière avait adressé au maire, par une lettre du 6 avril 2019, son refus de siéger au conseil municipal, elle n'avait pas par la suite exprimé sa volonté de démissionner du conseil municipal, auquel elle a participé lors de la séance du 15 avril 2019, en donnant pouvoir à une autre conseillère municipal. Il en résulte que, lors de cette séance, le conseil municipal de Vernouillet était donc composé de quinze membres en exercice sur vingt-neuf, soit plus de la moitié de ses membres. En tout état de cause, cette séance s'étant tenue dans l'année précédant le renouvellement général des conseils municipaux, le conseil municipal de Vernouillet, s'il s'était trouvé, à cette date, en instance de renouvellement par application des dispositions précitées des articles L. 258 et L. 270 du code électoral, aurait pu valablement siéger jusqu'à la date de son renouvellement.

7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, en particulier des mentions inscrites sur les délibérations en litige, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que treize des quinze membres en exercice étaient présents lors du conseil municipal du 15 avril 2019, et que quinze votes ont été exprimés au sujet des deux délibérations contestées. Par suite, le moyen tiré de ce que les délibérations en litige auraient été adoptées dans des conditions irrégulières, en méconnaissance des dispositions des article L. 258 et L. 270 du code électoral et de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales, doit être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au présent litige : " " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer. ".

9. Les formalités de signature des délibérations, prévues par les dispositions précitées de l'article L. 2121-23, ne sont pas prescrites à peine de nullité de ces délibérations. Ainsi, la circonstance que les délibérations en litige n'auraient pas été signées par l'ensemble des conseillers municipaux est sans incidence sur leur légalité.

10. En dernier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 6 du présent arrêt, le tribunal administratif de Versailles a, par un jugement du 20 juin 2019, devenu définitif, rejeté la protestation électorale de M. A..., tendant à l'annulation de l'élection de Mme B... au conseil municipal de Vernouillet. M. A... ne saurait dès lors utilement soutenir que les délibérations en litige seraient illégales du fait de l'annulation de l'élection de Mme B... au conseil municipal.

11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune de Vernouillet, que M. A... n'est pas fondé à demander l'annulation des délibérations du conseil municipal de Vernouillet n° 2019-021 et 2019-047 du 15 avril 2019.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Vernouillet, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande M. A... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. A... la somme que la commune demande sur le même fondement.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1903781 du 15 avril 2021 est annulé.

Article 2 : La demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Versailles est rejetée.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Vernouillet sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Les conclusions d'appel de M. A... présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vernouillet et à M. C... A....

copie sera adressée au préfet des Yvelines.

Délibéré après l'audience du 16 novembre 2023 à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

Mme Aventino, première conseillère,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2023.

Le rapporteur,

H. COZICLe président,

B. EVEN

La greffière,

I. SZYMANSKI

La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

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N° 21VE01730