| France, Cour administrative d'appel, 4ème chambre, 28 novembre 2023, 21BX04721

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Sodifram a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler l'ordre de recouvrer n° COM54/2018 du 20 novembre 2018 émis par l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (Odéadom) pour un montant de 41 266,62 euros.

Par un jugement n° 1900241 du 24 septembre 2021, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 décembre 2021, 4 juillet 2023 et 5 septembre 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la société Sodifram, représentée par la SCP Waquet-Farge-Hazan, cabinet d'avocats, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1900241 du 24 septembre 2021 du tribunal administratif de Mayotte ;

2°) d'annuler l'ordre de recouvrer n° COM54/2018 du 20 novembre 2018 émis par l'Odéadom pour un montant de 41 266,62 euros ;

3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de transmettre une question préjudicielle à la cour de justice de l'Union européenne sur l'interprétation de l'article 6 du règlement (UE) n°180/2014 de la commission du 20 février 2014 ;

4°) en toute hypothèse, de mettre à la charge de l'Odéadom le versement de la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

- le jugement attaqué méconnait les dispositions de l'article R. 741-7 et R. 741-8 du code de justice administrative dès lors qu'il ne comporte pas les signatures du président-rapporteur, de l'assesseur le plus ancien et du greffier d'audience ;

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :

- le titre de recette en litige a été pris à l'issue d'une procédure de contrôle menée par la direction régionale des douanes de Mayotte en méconnaissance du principe du débat contradictoire et des droits de la défense ;

- l'ordre de recouvrer est entaché d'une insuffisance de motivation ;

- les dispositions du règlement n° 228/2013 et du règlement d'exécution n° 180/2014 ne fixent pas des règles suffisamment claires et précises pour fonder l'ordre de reversement en litige ;

- elle a bien répercuté sur les consommateurs l'avantage spécifique d'approvisionnement ;

- à titre subsidiaire, il appartient à la cour de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle liée à l'interprétation de l'article 6 du règlement d'exécution (UE) n° 180/2014 de la commission du 20 février 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union, et sa conformité au principe général de sécurité juridique.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 juin et 23 août 2023, l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (Odéadom), représenté par Me Lussiana, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de la société Sodifram au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il soutient que les moyens invoqués par la société Sodifram ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 ;

- le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code des douanes ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pauline Reynaud,

- et les conclusions de Mme Nathalie Gay, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le 1er janvier 2014, Mayotte a intégré le programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI) qui comporte des mesures d'aides européennes en faveur des filières agricoles des régions ultrapériphériques de l'Union européenne, en particulier un régime spécifique d'approvisionnement (RSA), financé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et géré, pour la France, par l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (Odéadom). La société par actions simplifiée Sodifram exerce une activité d'importation à Mayotte de produits consommables, notamment du lait et des huiles végétales, qu'elle commercialise dans ses différents points de vente situés sur le territoire. Cette société a perçu, au titre de la campagne 2014-2015 du régime spécifique d'approvisionnement, une somme de 287 143,53 euros. Suite à des contrôles réalisés par la direction régionale des douanes de Mayotte, un manquement aux obligations de la société Sodifram a été constaté et l'Odéadom lui a notifié par lettre du 23 novembre 2018 un ordre de recouvrer en date du 20 novembre 2018 portant sur la somme de 41 266,62 euros. La société Sodifram a demandé au tribunal administratif de Mayotte d'annuler ce titre exécutoire. Elle relève appel du jugement n° 1900421 du 24 septembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".

3. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et la greffière d'audience. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée à la société appelante ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur la régularité de ce jugement. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué sur ce point doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la régularité de l'ordre de recouvrer :

4. Il résulte de l'instruction que l'administration des douanes a effectué trois contrôles sur place les 15 décembre 2016, 1er février 2017 et 2 mars 2017 dans les locaux de la société Sodifram, en présence d'au moins un représentant de cette société, en particulier de Mme B... A..., " responsable de la veille concurrence ", et qu'il a été exposé, dès la première intervention, que les contrôles portaient sur les mesures d'aides communautaires spécifiques à l'approvisionnement des régions ultrapériphériques concernant la campagne 2014-2015 pour un montant perçu par la société Sodifram de 287 143,53 euros. Il résulte par ailleurs de l'instruction que, par courrier du 22 janvier 2018, l'Odéadom a invité la société Sodifram à présenter des observations dans un délai d'un mois, faute de quoi il serait procédé au recouvrement de la somme de 41 266,62 euros, correspondant au montant d'aide considéré par le service régional d'enquête comme n'ayant pas donné lieu à répercussion effective de l'avantage octroyé sur le consommateur final. La société Sodifram a présenté des observations par courrier du 19 février 2018 et l'Odéadom a, par courrier du 19 septembre 2018, invité la société Sodifram à lui présenter des éléments complémentaires permettant de convaincre les contrôleurs dans un délai d'un mois, notamment les données brutes permettant de calculer les marges de la société, et les détails des calculs effectués par la société pour les produits ayant fait l'objet d'un constat d'irrégularité, sous peine de procéder à l'émission d'un ordre de recouvrer du montant de 41 266,62 euros. Dans ces conditions, la société Sodifram doit être regardée comme ayant été mise à même de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à sa charge avant que l'ordre de recouvrer en litige ait été pris. Par suite, le moyen tiré de ce que les procédures de contrôle et de recouvrement auraient méconnu le principe du contradictoire et les droits de la défense ne peut qu'être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes du second alinéa de l'article 24 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " (...) Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...) ". Tout état exécutoire doit ainsi indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

6. Le titre exécutoire en litige, émis le 20 novembre 2018, mentionne comme objet de la créance " POSEI : régime spécifique d'approvisionnement (...) Irrégularité ", désigne l'ordonnateur et le redevable, précise le montant global de la créance, à savoir 41 266,62 euros, et indique que " les motifs d'émission du présent TP et les éléments de liquidation du trop-perçu sont indiqués dans la lettre du directeur n° 2018-845 du 19/11/2018 ". Cette lettre du 19 novembre 2018, jointe à l'état exécutoire, mentionne en objet : " Suites du contrôle de la DGDDI - SRE de Mayotte n° 2016-018 sur les aides POSEI - régime spécifique d'approvisionnement (RSA) ", précise le montant de l'aide versée à la société Sodifram pour la période du 16 octobre 2014 au 15 octobre 2015 et rappelle la période du contrôle effectué par le service régional d'enquête de Mayotte et le fondement juridique de ce contrôle. Elle fait également mention d'un courrier adressé à la société le 22 janvier 2018, lequel comportait en annexe l'avis de la commission interministérielle de coordination des contrôles du 19 octobre 2017 qui précisait que l'aide indue correspondait à la non répercussion effective de l'avantage économique jusqu'à l'utilisateur final de produits aidés référencés 10E311, 10E318 et 10E319 et 10E314, de 458,518 tonnes, à raison de 90 euros d'aide par tonne. Ainsi, ces indications étaient suffisantes pour permettre à la société Sodifram de comprendre et de contester utilement les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle le titre litigieux était émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fondait. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation du titre exécutoire qui répond aux exigences de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012, doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

7. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 12 relatifs aux " certificats " du règlement (UE) n° 228/2013 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union : " 1. L'exonération du droit à l'importation ou le bénéfice de l'aide dans le cadre du régime spécifique d'approvisionnement sont accordés sur présentation d'un certificat. / Les certificats sont délivrés aux seuls opérateurs inscrits dans un registre tenu par les autorités compétentes (...) ". L'article 13 de ce même règlement, relatif à la " répercussion de l'avantage ", prévoit que : " 1. Le bénéfice du régime spécifique d'approvisionnement résultant de l'exonération du droit à l'importation ou de l'octroi de l'aide est subordonné à une répercussion effective de l'avantage économique jusqu'à l'utilisateur final qui, selon le cas, peut être le consommateur lorsqu'il s'agit de produits destinés à la consommation directe (...) / L'avantage visé au premier alinéa est égal au montant de l'exonération des droits à l'importation ou au montant de l'aide. / 2. Afin d'assurer l'application uniforme du paragraphe 1, la Commission adopte des actes d'exécution concernant l'application des règles fixées au paragraphe 1 et plus particulièrement les conditions pour le contrôle par l'État membre de la répercussion effective de l'avantage jusqu'à l'utilisateur final (...) ". Selon l'article 18 de ce même règlement, relatif aux " contrôles et sanctions " : " (...) 2. Sauf en cas de force majeure ou de conditions climatiques exceptionnelles, si un opérateur, visé à l'article 12, ne respecte pas les engagements pris en application de l'article 12, l'autorité compétente, sans préjudice des sanctions applicables en vertu du droit national : / a) récupère l'avantage octroyé à l'opérateur (...) ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article 6 relatif à la " Répercussion de l'avantage sur l'utilisateur final " du règlement d'exécution (UE) n° 180/2014 de la Commission du 20 février 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 228/2013 : " Aux fins de l'article 13, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 228/2013, les autorités compétentes prennent toutes les mesures appropriées pour contrôler la répercussion effective de l'avantage sur l'utilisateur final. Ce faisant, elles peuvent apprécier les marges commerciales et les prix pratiqués par les différents opérateurs concernés ".

8. D'autre part, aux termes de l'article 65 A du code des douanes : " L'administration des douanes est habilitée à contrôler les bénéficiaires d'avantages alloués en régime intérieur (...) par le fonds européen agricole de garantie ainsi que les redevables des sommes dues en régime intérieur à ces organismes. Les informations ainsi recueillies peuvent être transmises aux organismes payeurs et à la Commission interministérielle de coordination des contrôles. / Ces contrôles sont effectués dans le cadre de l'article 65 ci-dessus. Les auteurs d'irrégularités doivent s'acquitter des sommes indûment obtenues et des sommes éludées au vu d'un avis de recouvrement établi par l'organisme d'intervention compétent (...) ".

9. Il résulte de l'instruction que l'ordre de recouvrer en litige a été émis par le comptable de l'Odéadom après qu'il a été, en tant qu'organisme payeur, informé par l'administration des douanes, conformément aux dispositions de l'article 65 A du code des douanes citées au point précédent, des résultats du contrôle effectué par le service régional d'enquête de Mayotte sur les aides perçues par la société Sodifram dans le cadre du régime spécifique d'approvisionnement pour la campagne 2014 - 2015. Cet ordre de recouvrer est fondé sur les dispositions de l'article 18 du règlement (UE) n° 228/2013 du 13 mars 2013 et de l'article 65 A du code des douanes, qui en constituent la base légale.

10. Il résulte des dispositions citées au point 8 qu'il appartient aux autorités compétentes de chaque Etat membre de contrôler le respect par les bénéficiaires de l'aide octroyée dans le cadre du régime spécifique d'approvisionnement, en s'assurant de la répercussion effective de l'avantage jusqu'au consommateur final. Le contrôle de l'effectivité de cette répercussion par l'autorité compétente repose sur une appréciation concrète, notamment des marges commerciales et des prix pratiqués par les différents opérateurs.

11. Il résulte de l'instruction que l'article 13 du règlement (UE) n° 228/2013 du parlement européen et du conseil portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'union, a habilité la commission à adopter des actes d'exécution, " afin d'assurer l'application uniforme " du paragraphe 1. Or, l'article 6 du règlement d'exécution (UE) n° 180/2014 de la commission du 20 février 2014, qui prévoit que les autorités compétentes prennent toutes les mesures appropriées pour contrôler la répercussion effective de l'avantage sur l'utilisateur final, et qu'elles peuvent, ce faisant, apprécier les marges commerciales et les prix pratiqués par les différents opérateurs concernés, permet d'assurer l'application uniforme prévue par l'article 13 du règlement (UE) n° 228/2013, et ce, même si le taux de marge admissible n'est pas fixé par ces dispositions. Ainsi, ces dispositions fixent un cadre juridique suffisamment clair et précis en renvoyant notamment à l'appréciation de " marges commerciales " et au " contrôle des marges des opérateurs ", et permet de mettre en œuvre leurs obligations de contrôle portant sur l'effectivité de la répercussion de l'avantage économique sur l'utilisateur final et aux organismes contrôlés de connaître l'étendue de leurs obligations en la matière. Par suite, le moyen doit être écarté.

12. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal de constat établi le 22 mars 2017, que dans le cadre de ses opérations de contrôle, le service régional d'enquête de Mayotte a analysé la répercussion effective des aides spécifiques d'approvisionnement au titre de la campagne 2014 - 2015 sur le consommateur final dans le secteur du lait liquide, d'une part en comparant, par référence de produit, les prix de vente pratiqués par la société Sodifram avant et après l'octroi des aides et en calculant les marges commerciales dégagées par produit et leur évolution et, d'autre part, en évaluant globalement et par groupe de produits le montant des sommes répercutées. Il en résulte, ainsi que l'a relevé l'Odéadom dans le procès-verbal de constat du 22 mars 2017, que malgré l'intégration de l'aide, le prix de vente au consommateur n'a pas évolué, alors que la marge nette réalisée par la société Sodifram a considérablement évolué, entre 28,48% et 36,78%, démontrant ainsi l'absence de répercussion de l'aide au consommateur final. Ni les tableaux communiqués par la société Sodifram lors des contrôles effectués par l'administration des douanes, ni l'état de gestion des articles de la société pour la période concernée, ne permettent de remettre en cause les constatations alors effectuées. Enfin, si la société Sodifram produit également un rapport établi le 18 octobre 2019 par un expert-comptable ayant, à sa demande, procédé à une analyse de la répercussion des aides versées au cours de la période allant du 16 octobre 2014 au 15 octobre 2015, ce faisant, elle ne contredit pas utilement les constatations effectuées par l'administration des douanes concernant les quatre références de produits en litige. En effet, d'une part, l'analyse des marges porte sur des taux de marque et non de marge commerciale, dont le calcul par le service régional d'enquête n'est ainsi pas utilement contesté, d'autre part, il n'y est pas établi de corrélation évidente entre la fixation du prix de vente et le bénéfice ou non de l'avantage spécifique d'approvisionnement. Dans ces conditions, la société Sodifram n'est pas fondée à soutenir que l'administration des douanes aurait commis une erreur d'appréciation en considérant que quatre références de produits laitiers liquides n'avaient pas donné lieu à une répercussion effective de l'avantage perçu jusqu'au consommateur final.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de saisir la Cour de Justice de l'Union Européenne d'une question préjudicielle, que la société Sodifram n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Mayotte a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'ordre de recouvrer n° COM54/2018 du 20 novembre 2018 émis par l'Odéadom pour un montant de 41 266,62 euros.

Sur les frais liés à l'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont la société Sodifram demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Sodifram est rejetée.

Article 2 : La société Sodifram versera à l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Sodifram et à l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer.

Copie en sera adressée au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Evelyne Balzamo, présidente,

Mme Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

Mme Pauline Reynaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 novembre 2023.

La rapporteure,

Pauline ReynaudLa présidente,

Evelyne Balzamo Le greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 21BX04721 2