Vu la procédure suivante :
Par un arrêt n° 22PA05259 du 20 octobre 2023, enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 6 mars 2024, la cour administrative d'appel de Paris a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 341-3 du code de justice administrative, la requête présentée devant cette cour par le comité social et économique central (CSEC) Virgin Radio et RFM, M. H... D..., M. B... F..., Mme G... E... et M. A... C....
Par cette requête et deux autres mémoires, enregistrés les 12 et 28 décembre 2022 et le 3 avril 2023 au greffe de cette cour et un nouveau mémoire enregistré au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat le 14 juin 2024, le CSEC Virgin Radio et RFM, M. H... D..., M. B... F..., Mme G... E... et M. A... C... demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler les trois décisions du 21 septembre 2022 par lesquelles l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) a autorisé une modification des programmes de Virgin Radio Sud-Aquitaine, et agréé les changements de titulaire et de catégorie pour les service de radio de catégorie C diffusés par voie hertzienne terrestre en modulation de fréquence dénommés Virgin Radio Lorraine Champagne pour les zones de Bar-le-Duc et Saint-Dizier et Virgin Radio Manche pour les zones d'Avranches et Villedieu-les-Poêles ;
2°) de mettre à la charge de l'Arcom la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code du travail ;
- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Bastien Brillet, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Les sociétés Europe 2 Régions et RFM Régions, qui exploitent la plupart des services de radio Virgin Radio et RFM de catégorie C (" services de radio locaux ou régionaux diffusant le programme d'un réseau thématique à vocation nationale "), ont transmis au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) un projet de réorganisation de certaines de leurs implantations locales prévoyant notamment la fermeture de vingt-sept cabines de journalistes et la fusion de décrochages d'information et de rubriques locales. Par une décision du 21 septembre 2022, prise après étude d'impact, l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), succédant au CSA, a uniquement agréé la demande concernant le programme Virgin Radio Sud-Aquitaine. Par deux décisions n° 2022-780 et n° 2022-781 du 21 septembre 2022, l'Arcom a également agréé, d'une part, le changement de titulaire et de catégorie de services de C en D du service Virgin Radio Lorraine Champagne pour les zones de Bar-le-Duc et de Saint-Dizier et, d'autre part, le changement de titulaire et de catégorie de services de C en D du service Virgin Radio Manche pour les zones d'Avranches et de Villedieu-les- Poêles. Le CSEC Virgin Radio et RFM et autres demandent l'annulation de ces trois décisions.
En ce qui concerne le désistement de Mme E... et de M. D... :
2. Par un mémoire enregistré le 14 juin 2024, Mme E... et M. D... déclarent se désister de leur action. Ce désistement est pur et simple. Rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte.
En ce qui concerne la décision du 21 septembre 2021 concernant la modification du programme Virgin Radio Sud-Aquitaine :
Sur l'étude d'impact :
3. Aux termes de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : " La délivrance des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique pour chaque nouveau service diffusé par voie hertzienne terrestre autre que ceux exploités par les sociétés nationales de programme, est subordonnée à la conclusion d'une convention passée entre l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique au nom de l'Etat et la personne qui demande l'autorisation. Dans le respect de l'honnêteté et du pluralisme de l'information et des programmes et des règles générales fixées en application de la présente loi et notamment de son article 27, cette convention fixe les règles particulières applicables au service, compte tenu de l'étendue de la zone desservie, de la part du service dans le marché publicitaire, du respect de l'égalité de traitement entre les différents services et des conditions de concurrence propres à chacun d'eux, ainsi que du développement de la radio et de la télévision numériques de terre. / La convention porte notamment sur un ou plusieurs des points suivants : / 1° La durée et les caractéristiques générales du programme propre ; (...) / Toute modification de convention (...) d'un service de radio appartenant à un réseau de diffusion à caractère national au sens de l'article 41-3 susceptible de modifier de façon importante le marché en cause est précédée d'une étude d'impact, rendue publique. A compter de la publication de cette étude d'impact, le titulaire de l'autorisation et les tiers adressent leurs observations à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique dans le délai qu'elle a imparti. L'autorité entend le titulaire de l'autorisation et peut entendre les tiers qui le demandent. / Si elle l'estime utile, l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique peut effectuer une telle étude pour les autres services autorisés. " Aux termes de l'article 29 de la même loi : " Sous réserve des dispositions de l'article 26 de la présente loi, l'usage des fréquences pour la diffusion de services de radio par voie hertzienne terrestre est autorisé par l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique dans les conditions prévues au présent article. / Pour les zones géographiques et les catégories de services qu'elle a préalablement déterminées, l'autorité publie une liste de fréquences disponibles ainsi qu'un appel à candidatures. (...) / L'autorité accorde les autorisations en appréciant l'intérêt de chaque projet pour le public, au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socio-culturels, la diversification des opérateurs, et la nécessité d'éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence. (...) ". D'une part, ces dispositions, qui subordonnent la délivrance des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique pour la diffusion d'un service par voie hertzienne terrestre à la conclusion entre l'Arcom et la personne qui demande l'autorisation d'une convention fixant les règles particulières applicables au service, ne font pas obstacle à ce que les conventions ainsi conclues fassent l'objet de modifications à la demande du titulaire de l'autorisation. Saisi par le titulaire d'une autorisation d'exploiter un service radiophonique d'une demande tendant à ce que la convention afférente à ce service soit modifiée en ce qui concerne le programme à diffuser, l'Arcom ne peut légalement l'autoriser dans le cas où la modification sollicitée revêt, du fait de son objet ou de son ampleur, un caractère substantiel. D'autre part, les dispositions citées ci-dessus imposent à l'Arcom lorsqu'elle est saisie d'une demande de modification de convention d'un service de radio appartenant à un réseau de diffusion à caractère national au sens de l'article 41-3 susceptible de modifier de façon importante le marché en cause, de réaliser préalablement à sa décision une étude d'impact qui est rendue publique. Le titulaire de l'autorisation et les tiers peuvent adresser leurs observations sur cette étude à l'autorité dans le délai qu'elle a imparti. L'autorité entend le titulaire de l'autorisation et peut entendre les tiers qui le demandent.
4. Il est constant que Virgin Radio et RFM sont des réseaux à caractère national au sens de l'article 41-3 de la loi du 30 septembre 1986 aux termes duquel : " 4° En matière de radio par voie hertzienne terrestre : / a) Constitue un réseau tout service ou ensemble de services diffusant un même programme pour une proportion majoritaire du temps d'antenne de chaque service ;/ b) Constitue un réseau de diffusion à caractère national tout réseau qui dessert une zone dont la population recensée est supérieure à 30 millions d'habitants ; (...) ". En application des dispositions citées ci-dessus de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986, l'Arcom a réalisé une étude d'impact, qui a été rendue publique, avant de se prononcer sur la réorganisation dont elle a été saisie. Il résulte de l'instruction que, sur le fondement des dispositions citées au point 3, le régulateur a agréé, s'agissant du programme Virgin Radio Sud-Aquitaine, un projet différent de celui qui a été envisagé par l'étude d'impact, consistant en la fermeture de la cabine de journaliste de Dax et au regroupement des informations et rubriques locales spécifiques à Bayonne, d'une part, et à Dax, Mont-de-Marsan et Soustons, alors qu'avait été initialement envisagé un rapprochement avec la zone de Pau. Eu égard à leur ampleur limitée et à leur nature, les modifications ainsi apportées au projet ne peuvent être regardées comme soulevant des questions nouvelles, ni comme susceptibles de remettre en cause les hypothèses générales sur lesquelles l'étude d'impact était fondée et n'appelaient pas la réalisation d'une nouvelle étude.
Sur l'information du CESC :
5. Aucune disposition du code du travail ou de la loi du 30 septembre 1986 n'imposait à l'Arcom de s'assurer, préalablement à l'édiction de sa décision, que les dispositions relatives à l'information et à la consultation du comité social et économique avaient été respectées par l'entreprise concernée. En outre, la décision contestée n'a ni pour objet ni pour effet de conduire à une méconnaissance des dispositions de l'article L. 2317-1 du code du travail, relatives au délit d'entrave.
Sur le bien-fondé de l'agrément :
6. Pour agréer la modification du programme Virgin Radio Sud-Aquitaine, l'Arcom, après avoir tenu compte de la cohérence d'un bassin de diffusion d'informations et rubriques locales commun aux villes de Bayonne, Dax, Mont-de-Marsan et Soustons, qui est constitué de zones bénéficiant de nombreux échanges et incluant plusieurs agglomérations de petite ou moyenne taille fournissant une actualité peu dense, a retenu que la modification de programmes envisagée n'était pas de nature substantielle et qu'elle ne compromettrait pas, eu égard aux caractéristiques des zones dans lesquelles le service est autorisé, le pluralisme et l'intérêt du public.
7. Il résulte de l'instruction, d'une part, que la modification agréée n'emporte aucune modification du format du service qui diffuse un programme du réseau national de catégorie D Virgin Radio et un programme d'intérêt local d'une durée de 4 heures par jour en semaine et 3 heures par jour le week-end et qui comprend des programmes musicaux et d'informations et rubriques locales d'une durée de 21 minutes par jour du lundi au vendredi, principalement composées de flashs d'information et de bulletins météo. La zone de Dax, qui faisait déjà l'objet d'un décrochage commun avec les zones de Mont-de-Marsan et Soustons est moyennement peuplée à la différence de celles de Bayonne et Pau et il existe des relations sociales, économiques et culturelles entre les villes de Dax et Bayonne par ailleurs seulement distantes d'une quarantaine de kilomètres. D'autre part, cette modification n'a pas, par elle-même, pour effet de supprimer toute information locale relative au département des Landes de l'antenne de Virgin Radio. Ainsi, l'Arcom a pu légalement agréer la modification du service litigieuse.
En ce qui concerne les décisions n° 2022-780 et n° 2022-781 de l'Arcom du 21 septembre 2022 :
8. Aux termes de l'article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986 : " L'autorisation peut être retirée, sans mise en demeure préalable, en cas de modification substantielle des données au vu desquelles l'autorisation avait été délivrée, notamment des changements intervenus dans la composition du capital social ou des organes de direction et dans les modalités de financement. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel ne peut cependant agréer une modification du contrôle direct ou indirect, au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce, de la société titulaire d'une autorisation délivrée en application de l'article 30-1 de la présente loi intervenant dans un délai de cinq ans à compter de cette délivrance, sauf en cas de difficultés économiques menaçant la viabilité de cette société. / Dans le respect des critères mentionnés à l'article 29, notamment le juste équilibre entre les réseaux nationaux et les services locaux, régionaux et thématiques indépendants, le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut donner son agrément à un changement de titulaire d'autorisation pour la diffusion de services de radio lorsque ce changement bénéficie à la personne morale qui contrôle ou qui est contrôlée par le titulaire initial de l'autorisation au regard des critères figurant à l'article L. 233-3 du code de commerce. A l'occasion de ce changement de titulaire de l'autorisation, le conseil peut, dans les mêmes conditions, donner son agrément à un changement de la catégorie pour laquelle le service est autorisé. Ce changement ne peut être agréé hors appel aux candidatures par le Conseil supérieur de l'audiovisuel s'il est incompatible avec la préservation des équilibres des marchés publicitaires, notamment locaux. / Ce changement de titulaire de l'autorisation n'est pas ouvert aux services mentionnés à l'article 80 [dits de catégorie A] et aux services locaux, régionaux et thématiques indépendants [dits de catégorie B]. / (...) " Ces dispositions ouvrent à l'autorité de régulation la possibilité de donner son agrément, sans nouvel appel aux candidatures, à un changement du titulaire d'une autorisation de diffusion d'un service de radio au profit d'un bénéficiaire appartenant à un même groupe, y compris, le cas échéant, lorsque ce changement de titulaire s'accompagne d'un changement de la catégorie pour laquelle ce service a été initialement autorisé, à la condition que l'agrément ne soit pas incompatible avec la préservation des équilibres des marchés publicitaires, notamment locaux.
9. Il ne résulte pas de l'instruction que le passage de la catégorie C à la catégorie D du service Virgin Radio Lorraine Champagne pour les zones de Bar-le-Duc et de Saint-Dizier et du service Virgin Radio Manche pour les zones d'Avranches et de Villedieu-les- Poêles soit susceptible d'entraîner des conséquences notables sur les différents marchés publicitaires locaux et n'a aucune incidence sur la programmation musicale des services concernés qui continuent de diffuser le programme national musical de Virgin Radio, tout en n'ayant qu'un impact limité sur la diffusion de programmes d'intérêt local. En prenant les décisions contestées, l'Arcom a, dès lors, fait un usage conforme aux dispositions citées au point 8 des pouvoirs que ces mêmes dispositions lui confèrent.
10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par les sociétés Europe 2 Régions et RFM Régions, que la requête doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1 : Il est donné acte des désistements de Mme E... et de M. D....
Article 2 : La requête du comité social et économique central Virgin Radio et RFM et autres est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au comité social et économique central Virgin Radio et RFM, premier requérant dénommé, à Mme G... E..., à M. H... D... et à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique.
Copie en sera adressée à la ministre de la culture.
