Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 30 juin 1997 et 2 septembre 1997 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la Fédération des aveugles et handicapés visuels de France, dont le siège est ..., représentée par son président en exercice ; la Fédération des aveugles et handicapés visuels de France demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 97-426 du 28 avril 1997 et, par voie de conséquence, l'arrêté du ministre du travail et des affaires sociales en date du 28 avril 1997 pris pour son application ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 10 000 F au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code de la famille et de l'aide sociale ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 modifiée ;
Vu la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997, ensemble la décision n° 96-387 DC du Conseil constitutionnel du 21 janvier 1997 ;
Vu le décret n° 77-1549 du 31 décembre 1977 ;
Vu le décret du 7 novembre 1995, relatif à la composition du gouvernement;
Vu le décret n° 95-1246 du 28 novembre 1995 ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mme Boissard, Auditeur,
- les observations de Me Vuitton, avocat de la Fédération des aveugles et handicapés visuels de France,
- les conclusions de Mme Maugüé, Commissaire du gouvernement ;
Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie :
Considérant que la Fédération des aveugles et handicapés visuels de France a produit une délibération en date du 7 juin 1997 de son conseil d'administration, organe compétent au regard de ses statuts, habilitant son président à former un recours dirigé contre le décret n° 97-426 du 28 avril 1997 ; que, par suite, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie n'est pas fondé à soutenir que la requête serait irrecevable, faute pour son signataire de justifier de sa qualité pour agir au nom de la fédération requérante ;
Sur les moyens de légalité externe dirigés contre l'ensemble du décret attaqué :
En ce qui concerne la consultation du Conseil d'Etat :
Considérant que le décret attaqué ne comporte aucune disposition qui n'ait figuré dans le projet soumis à l'avis du Conseil d'Etat ou dans le texte arrêté par lui ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait entaché d'incompétence, faute d'intervention dans des conditions régulières du Conseil d'Etat, doit être écarté ;
En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l'article 22 de la Constitution :
Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : "Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution" ; qu'il résulte des termes des décrets susvisés des 7 novembre 1995 et 28 novembre 1995 que le secrétaire d'Etat auprès du ministre du travail et des affaires sociales, chargé de la santé, était placé sous l'autorité de ce ministre et n'exerçait les attributions qui lui étaient conférées que par délégation dudit ministre ; qu'il n'avait donc pas la qualité de ministre au sens des dispositions précitées de la Constitution ; que, par suite, l'absence de contreseing du secrétaire d'Etat chargé de la santé ne saurait entacher le décret attaqué d'irrégularité ;
Sur les moyens mettant en cause la légalité de certains articles du décret attaqué :
En ce qui concerne l'article 1er du décret :
Considérant que l'article 34 de la Constitution, en réservant à la loi la détermination des principes fondamentaux de la sécurité sociale, a entendu englober dans ces termes l'ensemble des systèmes de protection sociale quelles que soient leurs modalités de gestion administrative ou financière et, notamment, sans distinguer suivant que la protection est aménagée au moyen de mécanismes d'assurance ou d'assistance ; que la détermination des principes fondamentaux de l'aide sociale relève par suite de la loi ; qu'en conséquence, il y a lieu de ranger au nombre des principes fondamentaux qui relèvent de la compétence législative, la détermination des catégories de personnes appelées à bénéficier de la prestation spécifique dépendance ainsi que la définition de la nature des conditions exigées pour l'attribution de cette allocation, telle que la condition d'âge ; que, toutefois, il appartient au pouvoir réglementaire, sous réserve de ne pas dénaturer ces conditions, d'en préciser les éléments et, notamment, ceux tenant à l'âge requis ;
Considérant que le premier alinéa de l'article 2 de la loi du 24 janvier 1997 énonce que toute personne résidant en France et remplissant les conditions d'âge, de degré de dépendance et de ressources fixées par voie réglementaire a droit, sur sa demande, à une prestation en nature dite prestation spécifique dépendance ; que l'article 1er du décret attaqué, qui fixe à soixante ans l'âge à partir duquel est ouvert le droit à ladite prestation, n'a pas méconnu les règles de partage des compétences entre la loi et le règlement résultant des articles 34 et 37 de la Constitution ; qu'il n'est pas allégué que le décret attaqué aurait dénaturé les dispositions législatives qu'il lui appartient de mettre en oeuvre ;
En ce qui concerne l'article 5 du décret :
Considérant que si, dans son article 5, la loi du 24 janvier 1997 énonce que le montant de la prestation accordée est modulé en fonction du besoin de surveillance et d'aide requis par l'état de dépendance de l'intéressé et si le même article spécifie en outre que ce montant varie selon que l'intéressé réside à domicile ou est hébergé dans un établissement, ces dispositions ne sont pas exclusives des autres conditions mises à l'attribution de la prestation, et, notamment, de la condition de ressources posée par l'article 2 de la loi ;
Considérant qu'il suit de là que les dispositions de l'article 5 du décret attaqué, qui précisent les conditions de ressources auxquelles est subordonné l'octroi de la prestation, tout en faisant varier son montant de façon dégressive à mesure que les ressources des intéressés augmentent, n'ont pas méconnu les articles 2 et 5 de la loi du 24 janvier 1997 ;
En ce qui concerne l'article 6 du décret :
Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 6 de la loi du 24 janvier 1997 : "Pour l'appréciation des ressources de l'intéressé et, le cas échéant, de son conjoint ou de son concubin, il est tenu compte de l'ensemble des revenus et de la valeur en capital des biens non productifs de revenus qui sera évaluée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat" ;
Considérant que, sur le fondement de ce texte, le 1° de l'article 6 du décret attaqué dispose que : "Les biens ou capitaux qui ne sont ni exploités ni placés sont censés procurer aux intéressés un revenu annuel évalué à 50 % de leur valeur locative s'il s'agit d'immeubles bâtis, à 80 % de cette valeur s'il s'agit de terrains non bâtis et à 3 % des capitaux" ;
Considérant que ces dispositions qui, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, ont été prises par décret en Conseil d'Etat et qui sont relatives à l'évaluation du patrimoine des intéressés, dont la loi impose la prise en compte dans l'appréciation des ressources, ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;
En ce qui concerne l'article 10, alinéa 2, du décret :
Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article 3 de la loi du 24 janvier 1997, la demande de prestation spécifique dépendance est instruite par une équipe médico-sociale dont l'un au moins des membres se rend auprès de l'intéressé ; que le deuxième alinéa de l'article 3 dispose que la prestation spécifique dépendance est accordée par décision motivée du président du conseil général et spécifie en outre que : "Si la décision du président du conseil général n'a pas été notifiée à l'intéressé dans un délai de deux mois à compter du dépôt de son dossier complet, la prestation spécifique dépendance est réputée lui être accordée à compter du terme de ce délai" ; que le troisième alinéa de l'article 3 de la loi prévoit qu'en cas d'urgence, le président du conseil général peut attribuer à titre provisoire la prestation "jusqu'à l'expiration du délai de deux mois mentionné à l'alinéa précédent" ; que, selon le quatrième alinéa du même article : "La décision mentionnée au deuxième alinéa fait l'objet d'une révision périodique selon les mêmes modalités" ; qu'enfin, en vertu de l'article 5 de la loi, le montant maximum de la prestation est fixé par le règlement départemental d'aide sociale sans pouvoir être inférieur à un pourcentage de la majoration pour aide constante d'une tierce personne mentionnée à l'article L. 355-1 du code de la sécurité sociale, pourcentage fixé à 100 % par l'article 4 du décret attaqué ;
Considérant qu'il résulte de ces dispositions que le législateur n'a pas entendu faire varier le montant de la prestation spécifique dépendance selon que celle-ci est accordée par décision expresse ou par décision implicite d'acceptation ; que, dans l'hypothèse où l'administration a été saisie par le demandeur d'un dossier satisfaisant aux exigences posées par les lois et règlements, le président du conseil général est réputé avoir fait droit à la demande de l'intéressé dès lors qu'il s'est abstenu de lui notifier sa décision dans le délai de deux mois prévu par le deuxième alinéa de l'article 3 de la loi ;
Considérant, par suite, qu'en prévoyant par le deuxième alinéa de son article 10 que lorsque la prestation est accordée par décision tacite, le montant réputé accordé est "égal à 50 % du montant de la majoration pour aide constante d'une tierce personne prévue à l'article L. 355-1 du code de la sécurité sociale", le décret attaqué a méconnu les dispositions précitées de l'article 3 de la loi ; que la fédération requérante est, dès lors, fondée à demander l'annulation du deuxième alinéa de l'article 10 dudit décret ;
En ce qui concerne l'article 13 du décret :
Considérant que l'article 27 de la loi du 24 janvier 1997, qui modifie à cet effet les dispositions du paragraphe I de l'article 39 de la loi du 30 juin 1975 relatives à l'allocation compensatrice, a pour objet de subordonner à une condition d'âge l'attribution de cette allocation ; que le même article 27 a ouvert aux personnes qui, antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 24 janvier 1997, ont obtenu le bénéfice de ladite allocation et qui remplissent par ailleurs les conditions requises par l'article 2 de cette dernière loi pour l'octroi de la prestation spécifique dépendance, la possibilité d'opter en faveur du maintien de l'allocation compensatrice ; qu'une possibilité analogue a été ouverte à toute personne ayant obtenu le bénéfice de l'allocation compensatrice avant d'atteindre l'âge déterminé en application des dispositions nouvelles du premier alinéa du paragraphe I de l'article 39 de la loi du 30 juin 1975, le choix entre l'allocation compensatrice et la prestation spécifique dépendance devant s'exercer lorsque l'intéressé atteint cet âge et à chaque renouvellement de l'attribution de l'allocation compensatrice ;
Considérant que ces dispositions ont pour effet de subordonner le droit à l'allocation compensatrice, quel que soit le handicap de l'intéressé, au respect d'une condition d'âge ; que les seules exceptions à cette règle résultent de la faculté d'option prévue par le législateur dans les cas susanalysés ;
Considérant que l'article 13 du décret attaqué réserve l'application des possibilités d'option ouvertes par la loi ; qu'en disposant également que : "Le droit à l'allocation compensatrice cesse d'être ouvert à l'âge de soixante ans", il a, dans la sphère de compétence qui revient au pouvoir réglementaire, fixé les éléments d'une condition mise par la loi à l'attribution de l'allocation compensatrice, sans en dénaturer le sens ou la portée ; que la fédération requérante n'est, par suite, pas fondée à soutenir que les dispositions de cet article seraient illégales ;
En ce qui concerne l'article 14 du décret :
Considérant que si l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer "les règles concernant (...) les successions et les libéralités", il appartient au pouvoir réglementaire d'édicter les mesures d'application qui sont nécessaires à la mise en oeuvre de ces règles ;
Considérant que l'article 146 du code de la famille et de l'aide sociale, tel qu'il a été modifié par le paragraphe I de l'article 10 de la loi du 24 janvier 1997 dispose dans son troisième alinéa que : "Le recouvrement sur la succession du bénéficiaire de l'aide sociale à domicile, de la prestation spécifique dépendance ou de la prise en charge du forfait journalier s'exerce sur la partie de l'actif net successoral, défini par les règles de droit commun, qui excède un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat" ; que l'article 14 du décret attaqué, qui modifie l'article 4-1 du décret du 15 mai 1961, en énonçant que le seuil prévu par la loi est fixé à 300 000 F, s'est borné à définir, dans le cadre de la règle posée par le législateur, ses mesures d'application ; qu'il n'a donc pas contrevenu aux règles de répartition des compétences définies par les articles 34 et 37 de la Constitution ;
Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 28 avril 1997 du ministre du travail et des affaires sociales :
Considérant que l'annulation du deuxième alinéa de l'article 10 du décret attaqué prononcée par la présente décision n'a pas pour effet de priver de base légale l'arrêté ministériel qui, conformément à l'article 9 dudit décret, fixe le modèle de la demande de prestation spécifique dépendance et la liste des pièces justificatives ; qu'ainsi, les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 avril 1997 par voie de conséquence de l'illégalité dont serait entachéle décret, ne peuvent qu'être écartées ;
Sur les conclusions de la requête tendant à l'application des dispositions de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article 75-I de la loi susvisée du 10 juillet 1991 et de condamner l'Etat à payer à la Fédération des aveugles et handicapés visuels de France la somme de 10 000 F qu'elle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Article 1er : Le deuxième alinéa de l'article 10 du décret n° 97-426 du 28 avril 1997 est annulé.
Article 2 : L'Etat versera à la Fédération des aveugles et handicapés visuels de France la somme de 10 000 F au titre de l'article 75-I de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la Fédération des aveugles et handicapés visuels de France est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la Fédération des aveugles et handicapés visuels de France, au ministre de l'emploi et de la solidarité, au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au ministre de l'agriculture et de la pêche et au Premier ministre.
