COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Zenner c. Prince Edward Island College of Optometrists, [2005] 3 R.C.S. 645, 2005 CSC 77
Date : 20051216
Dossier : 30422
Entre :
Rainer Zenner
Appelant
et
Prince Edward Island College of Optometrists
Intimée
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 47)
Le juge Major (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron)
______________________________
Zenner c. Prince Edward Island College of Optometrists, [2005] 3 R.C.S. 645, 2005 CSC 77
Rainer Zenner Appelant
c.
Prince Edward Island College of Optometrists Intimé
Répertorié : Zenner c. Prince Edward Island College of Optometrists
Référence neutre : 2005 CSC 77.
No du greffe : 30422.
2005 : 9 novembre; 2005 : 16 décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour suprême de l’île‑du‑prince‑édouard, section d’appel
POURVOI contre un arrêt de la Cour suprême de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, Section d’appel (le juge en chef Mitchell et les juges McQuaid et Webber) (2004), 236 Nfld. & P.E.I.R. 198, 700 A.P.R. 198, 15 Admin. L.R. (4th) 241, [2004] P.E.I.J. No. 28 (QL), 2004 PESCAD 7, qui a confirmé un jugement du juge Campbell (2002), 215 Nfld. & P.E.I.R. 107, 644 A.P.R. 107, [2002] P.E.I.J. No. 55 (QL), 2002 PESCTD 40. Pourvoi accueilli en partie.
Peter C. Ghiz, pour l’appelant.
John W. Hennessey, c.r., pour l’intimé.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Major —
I. Introduction
1 Le présent pourvoi est le résultat des rapports difficiles qu’entretiennent l’appelant, le Dr Zenner, et le Prince Edward Island College of Optometrist (l’« intimé » ou l’« Ordre »).
2 En 1996, l’Ordre a refusé de renouveler le permis de l’appelant, ayant conclu que celui‑ci ne s’était pas conformé aux exigences de l’Optometry Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. 0‑6 (la « Loi »), et du Licensure Regulations, P.E.I. Reg. EC473/95 (le « Règlement »), en ne démontrant pas qu’il avait effectué les périodes de formation continue demandées.
3 En 2001, l’appelant a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision de 1996 lui refusant le renouvellement de son permis. Il a demandé, par la même occasion, que l’Ordre lui délivre un nouveau permis. Le 26 novembre 2001, l’Ordre a consenti à délivrer un nouveau permis à l’appelant, mais, comme l’y autorisait le par. 15(7) de la Loi, a attaché quatre conditions à celui‑ci :
(1) présenter des éléments de preuve attestant qu’il exerçait activement sa profession;
(2) payer des amendes totalisant 14 000 $;
(3) suivre un cours de déontologie;
(4) réussir l’examen de l’Ordre portant sur la connaissance de la législation pertinente.
Insatisfait des conditions de délivrance du nouveau permis, l’appelant a modifié sa demande de contrôle judiciaire initiale, sollicitant également le contrôle judiciaire de la décision du 26 novembre 2001. Ces deux demandes ont été rejetées par les tribunaux de l’Île‑du‑Prince‑Édouard.
4 L’Ordre a exercé ses pouvoirs de façon régulière dans le cas de la décision de 1996, mais il a mal interprété le par. 15(4) du Règlement. Le Dr Zenner n’était pas tenu de faire la preuve des heures de formation continue suivies en 1994, ni de prouver qu’il en avait suivi 24 heures en 1994 et 1995. Cependant, la demande d’attestation des 12 heures de formation continue suivies en 1995 était valide. Cette demande a été présentée à maintes reprises, mais sans que l’appelant y donne suite. Se fondant sur sa propre interprétation erronée du droit, le Dr Zenner a refusé de fournir la moindre preuve que ce soit au sujet des heures de formation continue suivies, ce qui a constitué la cause immédiate du refus par l’Ordre de renouveler son permis. Pour ce qui est de la décision de 2001 de l’Ordre, la troisième condition a été imposée de façon irrégulière. Pour les motifs qui suivent, le pourvoi est donc accueilli en partie.
II. Les faits
5 L’appelant exerce la profession d’optométriste en Ontario et à l’Île‑du‑Prince‑Édouard depuis la fin des années 1970. Par suite de modifications apportées à la Loi en 1994, l’optométriste qui sollicitait le renouvellement de son permis devait, en vertu des par. 15(1) et (4) du Règlement, prouver qu’il avait suivi 12 heures‑crédit de formation continue au cours de l’année précédente, ou 36 heures dans les trois années précédentes. Les modifications en question ont reçu la sanction royale le 19 mai 1994, mais les modifications apportées au Règlement ne sont entrées en vigueur que le 8 juillet 1995
6 L’appelant a reçu son permis pour 1995, mais il n’a pas fourni à l’intimé la preuve qu’il avait suivi quatre heures de formation continue en 1994, comme l’exigeaient les anciennes dispositions de la Loi. Curieusement, cette ancienne exigence semble ne jamais avoir été appliquée, car elle était considérée comme une mesure de nature disciplinaire. Dans une série de lettres adressées à l’appelant, l’Ordre a informé ce dernier de ses exigences en matière de formation continue pour 1994 et l’a averti des modifications imminentes de la législation. Ces changements expliquent et justifient la nouvelle façon de procéder de l’Ordre.
7 À la fin de 1995, l’Ordre a refusé de renouveler le permis de l’appelant pour 1996, pour le motif que celui‑ci n’avait pas présenté d’attestation de formation continue pour les années 1994 et 1995. Malgré les nombreuses lettres de l’Ordre l’informant de l’expiration de son permis, l’appelant a néanmoins continué d’exercer l’optométrie à l’Île‑du‑Prince‑Édouard jusqu’en juillet 1997, date à laquelle l’Ordre a fait paraître un avis public indiquant que le permis de ce dernier avait expiré le 1er janvier 1996.
8 Vers la fin de 1995, l’appelant a consulté une avocate. De 1995 à octobre 2000, il a parlé presque toutes les semaines à cette dernière, qui l’a assuré qu’elle négociait avec l’Ordre et avait intenté une poursuite en son nom. Il s’est plutôt avéré qu’elle avait rédigé deux faux jugements en sa faveur. En fait, son avocate n’avait entrepris aucune démarche et a subséquemment fait l’objet de sanctions disciplinaires de la part du Barreau. Il a aussi été révélé qu’une personne de l’Ordre avait déclaré à l’avocate qu’on devrait [traduction] « leur passer sur le corps pour réintégrer le Dr Zenner ».
9 Lorsqu’il a appris que son avocate n’avait pas discuté de ses problèmes de permis avec l’Ordre, l’appelant a rencontré sans délai le registraire de l’Ordre pour lui expliquer la situation et lui remettre des copies des attestations des cours de formation continue qu’il avait suivis jusque-là.
10 En novembre 2000, l’appelant a retenu les services d’un autre avocat et a demandé le rétablissement de son permis. Il n’a reçu aucune réponse. Conformément aux instructions qui lui avaient été données, son nouvel avocat a envoyé une lettre de demande de permis à l’Ordre. Le 12 février 2001, l’Ordre a répondu que, comme plus de deux années s’étaient écoulées depuis que l’appelant avait été titulaire d’un permis, il devait présenter sa demande comme s’il s’agissait d’une première demande de permis, payer les frais requis et prouver qu’il avait exercé sa profession dans un autre ressort.
11 Le 16 février 2001, l’appelant a envoyé le paiement des droits, mais non la preuve qu’il avait exercé dans un autre ressort. Le 26 novembre 2001, l’Ordre l’a informé des quatre conditions imposées pour sa réintégration conformément au par. 15(7) de la Loi. Il devait : (1) fournir la preuve qu’il avait exercé sa profession pendant 900 heures au cours des cinq dernières années ou pendant 450 heures au cours des trois dernières années (ce qu’il a fait de manière satisfaisante le 7 décembre 2001); (2) payer des amendes totalisant 14 000 $ pour avoir contrevenu à l’al. 18(1)a) de la Loi (condition levée lors du procès); (3) suivre un cours agréé de déontologie destiné aux médecins ou aux optométristes, dont le programme devait être soumis à l’approbation préalable de l’Ordre; (4) réussir l’examen provincial sur la connaissance de la législation applicable à l’exercice de l’optométrie, élaboré par l’Ordre des optométristes de l’Île‑du‑Prince‑Édouard.
12 Le 12 avril 2001, avant que l’Ordre n’envoie la lettre énonçant les quatre conditions, l’appelant a présenté à la Section de première instance une demande de contrôle judiciaire de la décision de 1996 lui refusant le renouvellement de son permis et une demande de mandamus [traduction] « enjoignant à l’intimé de statuer sur sa demande de permis » et de lui délivrer un permis. Par la suite, il a déposé une demande modifiée, dans laquelle il sollicitait le contrôle judiciaire des conditions imposées dans la lettre du 26 novembre 2001.
III. Dispositions législatives pertinentes
13 Les dispositions pertinentes de la Loi et du Règlement sont reproduites à l’annexe.
IV. Décisions des juridictions inférieures
A. Cour suprême de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, Section de première instance ((2002), 215 Nfld. & P.E.I.R. 107, 2002 PESCTD 40)
14 Le juge Campbell a rejeté la demande de contrôle judiciaire de la décision de 1996 pour cause de prescription en vertu du par. 3(1.1) de la Judicial Review Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. J‑3. Il a refusé d’accorder une prorogation de délai, soulignant que la demande avait été déposée plus de six mois après la découverte par l’appelant que sa première avocate n’avait pas pris les mesures nécessaires.
15 Dans le cas de la décision de 2001, après examen des mesures prises par l’intimé et des pouvoirs conférés à celui‑ci par la législation, le juge Campbell a estimé que les conditions imposées par l’intimé n’excédaient par les pouvoirs dont disposait celui‑ci en vertu de la Loi et du Règlement. En conséquence, il a rejeté la demande de contrôle judiciaire.
B. Cour suprême de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, Section d’appel ((2004), 236 Nfld. & P.E.I.R. 198, 2004 PESCAD 7)
16 La juge Webber a conclu que le pouvoir d’accorder des prorogations de délai était de nature discrétionnaire. Il fallait donc faire preuve de déférence à l’égard de la décision de l’Ordre, lequel était cependant tenu d’exercer judiciairement ce pouvoir discrétionnaire. Dans la présente affaire, l’appelant avait réellement l’intention de contester la décision de l’Ordre et la conduite de l’avocate qu’il avait retenue initialement pouvait constituer une explication plus que raisonnable de son retard à agir, et ce, jusqu’en octobre ou novembre 2000.
17 La juge Webber a appliqué la méthode pragmatique et fonctionnelle pour déterminer la norme de contrôle applicable et conclu que la norme appropriée était celle fondée sur la décision raisonnable. Sur le fond de la demande, elle a jugé que l’intimé n’avait pas le pouvoir d’exiger de l’appelant la preuve qu’il avait satisfait aux exigences de formation continue pour 1994, lorsque ce dernier a demandé le renouvellement de son permis pour 1996. Pour l’année 1996, les modifications étaient en vigueur et le Dr Zenner devait prouver qu’il s’était conformé aux exigences en matière de formation continue au cours de l’année précédente, mais il n’était pas tenu de prouver qu’il avait respecté les exigences pour le renouvellement de 1995. La juge Webber comprenait que l’intimé tentait de faire respecter ses exigences antérieures, mais elle a estimé que celles‑ci ne s’appliquaient pas au renouvellement de 1996.
18 Bien qu’on lui ait donné raison sur ce point, l’appelant n’a pas eu gain de cause sur la question en litige, puisqu’il n’avait pas prouvé qu’il avait satisfait aux conditions d’obtention du permis pour 1996 : il devait démontrer à la satisfaction de l’Ordre qu’il s’était conformé aux exigences en matière de formation continue. La juge Webber a donc conclu que l’Ordre n’avait pas exercé son pouvoir de manière arbitraire ou déraisonnable. En ce qui a trait à la décision de 2001, elle a jugé que l’intimé avait eu raison d’obliger l’appelant à présenter sa demande comme s’il s’agissait, en 2001, d’une première demande de permis. Il restait alors à déterminer si l’intimé avait le droit d’imposer toutes les conditions formulées dans sa lettre du 26 novembre 2001. Bien que le juge de première instance n’ait pas précisé la norme de contrôle applicable à la décision de 2001, la juge Webber a décidé d’appliquer celle du caractère raisonnable. Elle a conclu que l’intimé avait le pouvoir d’exiger de l’appelant qu’il suive des cours et se soumette à des examens, et qu’il existait des éléments de preuve au vu desquels le juge de première instance aurait pu conclure que l’interprétation donnée par l’Ordre aux textes de loi était raisonnable. L’appel a été rejeté.
V. Les questions en litige
19 Le présent pourvoi soulève les questions suivantes :
(1) Quelle est la norme de contrôle applicable aux décisions de l’Ordre?
(2) Cette norme de contrôle a‑t‑elle été appliquée correctement?
VI. Analyse
A. La norme de contrôle
20 La première question consiste à déterminer quelle norme de contrôle doit être appliquée aux décisions de l’Ordre. Le cadre analytique permettant de répondre à cette question a été établi dans Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, et réitéré dans Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19. Les facteurs applicables sont : a) la présence ou l’absence dans la loi d’une clause privative ou d’un droit d’appel; b) l’expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur la question en litige; c) l’objet de la loi et de la disposition particulière; d) la nature de la question.
21 Pour ce qui est du premier point, la Loi ne prévoit aucun droit d’appel, sauf sur des questions d’ordre disciplinaire non pertinentes en l’espèce, et ne comporte aucune clause privative. L’absence de clause privative (ou de droit d’appel prévu par la loi) n’implique pas nécessairement une norme élevée de contrôle, si d’autres facteurs commandent une norme moins exigeante. La spécialisation des fonctions voulue par le législateur peut appeler à la déférence malgré l’absence de clause privative : Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20, par. 29.
22 L’analyse relative à l’expertise du tribunal comporte trois dimensions. La cour doit (i) qualifier l’expertise du tribunal, (ii) examiner sa propre expertise par rapport à celle du tribunal et (iii) identifier la nature de la question par rapport à cette expertise : Dr Q, par. 28. Pour ce qui est de la délivrance des permis, l’Ordre est logiquement et nécessairement versé dans les divers aspects de cette question, notamment les normes d’exercice, les exigences de base en matière de scolarité et les besoins de formation continue. On ne s’attend pas normalement à ce que la cour de révision possède l’expertise requise dans l’un ou l’autre de ces aspects.
23 L’Ordre a pour mission de réglementer l’exercice de l’optométrie à l’Île‑du‑Prince‑Édouard, d’assurer des soins de haute qualité et de veiller au bien‑être du public. La protection du public par l’évaluation des compétences des personnes qui exercent l’optométrie représente l’une des missions importantes de l’Ordre. L’examen de l’ensemble de la Loi et du Règlement révèle que l’Ordre est censé jouer un rôle important dans l’établissement des normes et dans le contrôle du respect des principes de la profession. Cette responsabilité appelle à une déférence plus grande.
24 Dans la présente affaire, la nature des questions en litige déterminera dans une large mesure la norme de contrôle applicable. Deux décisions différentes sont soumises au contrôle judiciaire en l’espèce : la décision de 1996 et celle de 2001. La première concerne la compétence de l’Ordre : premièrement, le pouvoir de subordonner le renouvellement d’un permis au respect d’exigences précises en matière de formation continue; deuxièmement, l’exercice du pouvoir discrétionnaire de refuser le renouvellement du permis en 1996. Dans le cas de la décision de 2001, il s’agit d’abord de déterminer si l’Ordre a exercé régulièrement son pouvoir discrétionnaire en imposant des conditions à l’égard de la nouvelle demande de permis soumise par l’appelant et, ensuite, de décider si les conditions imposées étaient raisonnables.
25 En règle générale, aucun des trois premiers facteurs de l’analyse pragmatique et fonctionnelle ne commande l’application de la norme appelant à la déférence la moins grande, mais, par ailleurs, ni l’expertise de l’Ordre ni l’objet de la disposition et de la Loi dans son ensemble ne sont particuliers au point de favoriser l’application de la norme requérant la déférence la plus grande. La norme de contrôle applicable dépendra du quatrième critère de l’analyse pragmatique et fonctionnelle : la nature de la question.
(1) La décision de 1996
26 L’appelant a fait valoir que, en 1996, l’Ordre n’avait pas le pouvoir d’exiger une attestation de formation continue. Il soutient que, même si l’Ordre avait possédé ce pouvoir discrétionnaire, il l’a exercé de manière arbitraire. La question de savoir si l’Ordre possédait ce pouvoir est une question de droit, à l’égard de laquelle devrait s’appliquer la norme de contrôle impliquant la déférence la moins grande, alors que l’exercice même du pouvoir discrétionnaire, dans les limites des attributions de l’Ordre, invite à une norme plus stricte. La Section d’appel de la Cour suprême de l’Île‑du‑Prince‑Édouard a à juste titre conclu que la norme de contrôle devrait être celle du caractère raisonnable.
(2) La décision de 2001
27 En 2001, l’Ordre a consenti à délivrer un nouveau permis à l’appelant, mais à des conditions précises, à savoir qu’il suive un cours de déontologie et se soumette à un examen portant sur la connaissance de la législation pertinente. Sur ces deux points, la décision de l’Ordre relevait de l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré par le par. 15(7) de la Loi, en ce que l’Ordre pouvait imposer toutes les conditions particulières qu’il estimait appropriées; le caractère approprié des conditions imposées est déterminé au regard de l’art. 12 de la Loi.
28 La Cour a déjà statué que, pour déterminer la norme de contrôle à appliquer, il ne suffit plus de classer une question donnée dans une catégorie précise de contrôle judiciaire (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, et Dr Q, par. 25) ni de découvrir simplement une erreur du décideur administratif. Par conséquent, la norme applicable à l’exercice par l’Ordre de son pouvoir discrétionnaire n’est pas nécessairement celle du caractère manifestement déraisonnable, car « la norme de contrôle en matière d’abus de pouvoir discrétionnaire peut en principe aller de la norme de la décision correcte, en passant par celle du caractère déraisonnable, jusqu’à la norme du caractère manifestement déraisonnable » : Dr Q, par. 24; Centre hospitalier Mont‑Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), [2001] 2 R.C.S. 281, 2001 CSC 41, par. 54, le juge Binnie; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, 2002 CSC 1, par. 37.
29 La Section d’appel de la Cour suprême de l’Île‑du‑Prince‑Édouard devait d’abord déterminer si les conditions imposées n’excédaient pas les pouvoirs de l’Ordre. Dans l’affirmative, elle devait ensuite apprécier la façon dont l’Ordre avait exercé son pouvoir discrétionnaire. Cette décision est intrinsèquement liée à plusieurs conclusions de faits et inférences factuelles entourant la nouvelle demande soumise par le Dr Zenner, à l’intérêt du public et à celui de la profession. Tout ceci invite à un degré élevé de déférence envers la décision de l’Ordre. Cela signifie que la norme de contrôle applicable à la décision de 2001 devrait être celle du caractère raisonnable.
B. La norme de contrôle a‑t‑elle été appliquée correctement?
30 Il reste à déterminer si la norme de contrôle a été appliquée correctement. La conclusion sur ce point déterminera si l’appelant aura gain de cause ou non. L’Ordre a‑t‑il agi de manière déraisonnable en exigeant une attestation de formation continue en vue du renouvellement du permis de l’appelant pour 1996, en exerçant son pouvoir discrétionnaire de ne pas renouveler ce permis et en imposant les conditions relatives à la demande de premier permis soumise en 2001?
(1) La décision de 1996
31 Avant les modifications apportées au Règlement, qui sont entrées en vigueur au milieu de l’année 1995, l’Ordre exigeait quatre heures de formation continue par année. Il appert toutefois que l’Ordre n’a jamais vraiment requis d’attestation de formation continue avant de renouveler les permis, cette exigence étant considérée comme une mesure de nature disciplinaire. Le permis de l’appelant a donc été renouvelé pour l’année 1995 sans une telle attestation. Cependant, à compter du 8 juillet 1995, les modifications apportées au Règlement (par. 15(1) et (4)) exigeaient une attestation de 12 heures‑crédit de formation continue suivies au cours de l’année précédente ou de 36 heures au cours des trois années précédentes. Il semble que la confusion tienne en partie au fait que l’Ordre a assujetti le renouvellement du permis pour l’année 1996 à l’obligation d’avoir suivi 12 heures de formation continue au cours de l’année précédente, ainsi qu’un certain nombre d’heures additionnelles pour les années antérieures, exigence qui était invalide. L’Ordre pouvait exiger la preuve que le Dr Zenner avait suivi 12 heures de formation continue en 1995, mais sa demande d’attestation additionnelle de formation continue pour les années antérieures était déraisonnable. En imposant le respect des exigences de formation continue pour 1994, l’Ordre tentait d’appliquer rétroactivement ces exigences comme condition pour le renouvellement de 1995. Cependant, une fois que le Dr Zenner avait obtenu son permis pour 1995, l’Ordre pouvait exiger une attestation de 12 heures de formation continue en 1995 pour le renouvellement de son permis en 1996. Par conséquent, le Dr Zenner était seulement tenu d’établir qu’il avait suivi les 12 heures de formation continue requises en 1995.
32 Cette constatation n’a cependant aucune incidence sur le renouvellement de 1996, l’appelant n’ayant pas prouvé qu’il s’était conformé à l’exigence relative aux 12 heures de formation continue en 1995. Vu ces circonstances, l’Ordre possédait‑il le pouvoir d’exiger ce nombre d’heures de formation continue pour le renouvellement de 1996? Suivant le par. 15(4) du Règlement, disposition entrée en vigueur au milieu de 1995, l’Ordre pouvait exiger une attestation de 12 heures de formation continue. En dépit de l’erreur commise par l’Ordre lorsqu’il a exigé un certain nombre d’heures additionnelles, il reste que l’appelant ne s’est jamais conformé à la condition par ailleurs valide requérant la preuve de sa participation à des activités de formation continue. En vertu du par. 13(2) du Règlement et de l’al. 15(4)b) de la Loi, l’Ordre disposait du pouvoir discrétionnaire de refuser le renouvellement du permis pour 1996, puisque l’appelant ne s’était pas conformé à l’obligation de fournir une attestation de formation continue. L’Ordre n’a pas exercé son pouvoir discrétionnaire de manière arbitraire. Il a envoyé de nombreuses lettres à l’appelant en 1995 afin de lui demander une attestation de formation continue pour l’année 1995. L’appelant aurait dû savoir que, même s’il avait raison d’affirmer que les anciennes dispositions de la Loi ne permettaient pas à l’Ordre d’exiger une attestation de participation à des activités de formation continue en 1994 pour le renouvellement du permis en 1995, l’Ordre pouvait, en vertu des nouvelles dispositions, exiger la preuve de la participation à de telles activités en 1995 pour le renouvellement du permis en 1996.
33 Nous ne sommes pas en présence d’un cas de suspension d’un permis sans préavis. L’appelant savait ce qu’on attendait de lui. L’Ordre avait le pouvoir d’imposer cette exigence (c’est‑à‑dire la participation à des activités de formation continue l’année précédente) pour le renouvellement de 1996, mais l’appelant n’a pas obtempéré. L’Ordre a agi dans les limites de ses attributions et pouvait refuser le renouvellement. Sa décision était raisonnable. L’appelant a prétendu que la décision était arbitraire, mais il n’a présenté aucun argument valable au soutien de cette prétention.
34 Comme le Dr Zenner n’a jamais demandé le renouvellement de son permis en 1997, 1998, 1999 et 2000, il ne pouvait en obtenir le renouvellement pour 2001. S’il avait gain de cause sur le renouvellement de 1996, l’effet de cette victoire serait limité du fait que, dans les circonstances de l’espèce, son permis aurait été expiré pendant plus de deux ans. L’unique recours dont il dispose pour la délivrance d’un nouveau permis réside donc dans la décision de 2001.
(2) La décision de 2001
35 En 2001, les conditions de délivrance d’un nouveau permis étaient régies par la Loi. Celle‑ci prévoyait que, si le permis original était échu depuis plus de deux ans — fait que l’appelant n’a pas contesté — , l’intéressé devait présenter une demande comme s’il s’agissait d’un premier permis. L’Ordre pouvait alors lui délivrer un nouveau permis moyennant des conditions particulières (par. 15(7)).
36 Les deux conditions contestées, qui sont exposées dans la lettre de l’Ordre datée du 26 novembre 2001, sont les suivantes :
[traduction]
3. Vous devez suivre un cours de déontologie agréé destiné aux médecins ou aux optométristes, dont le programme devra être soumis à l’approbation préalable de l’Ordre.
4. Vous devez subir et réussir l’examen provincial sur la connaissance de la législation pertinente élaboré par l’Ordre des optométristes de l’Île‑du‑Prince‑Édouard.
37 Avant de décider si l’Ordre a exercé de façon régulière son pouvoir discrétionnaire lorsqu’il a imposé ces conditions, il faut déterminer le fondement de ce pouvoir. Le paragraphe 15(7) de la Loi précise que l’Ordre peut imposer toute condition particulière qu’il estime appropriée. Dans l’établissement de ces conditions, l’Ordre ne peut outrepasser les pouvoirs dont il dispose en vertu de l’art. 12 de la Loi. Comme cet article énonce de manière exhaustive les conditions auxquelles doivent satisfaire les personnes qui demandent pour la première fois un permis d’exercice, le par. 15(7) — qui permet l’imposition de [traduction] « conditions particulières » pour la délivrance d’un nouveau permis — vise à autoriser l’Ordre à imposer des conditions moins rigoureuses à l’optométriste qui a déjà été titulaire d’un permis et en sollicite un nouveau. En conséquence, l’Ordre ne peut imposer à cet optométriste, en vertu du par. 15(7), des conditions qu’il ne pourrait imposer à la personne qui demande un premier permis.
38 Le Règlement comporte plusieurs dispositions pertinentes. L’article 18 prévoit que, dans l’évaluation d’une demande de permis d’exercice, l’Ordre ou le registraire peut tenir compte des renseignements détaillés obtenus auprès du demandeur et d’autres personnes ou organismes concernant la formation, les titres de compétence et l’expérience du demandeur. Il peut notamment vérifier ses travaux de cours, ses résultats d’examen, sa situation auprès d’un autre organisme de réglementation ou une autre organisation professionnelle et les circonstances de sa pratique antérieure. Cette disposition permet ainsi à l’Ordre de prendre en considération différents facteurs dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire que lui confère le par. 15(7) de la Loi. Lorsqu’il impose des conditions pour la délivrance d’un permis, l’Ordre peut considérer une multitude de facteurs, y compris la pratique antérieure. Il peut s’appuyer sur ses rapports passés avec le demandeur pour fixer, s’il y a lieu, les conditions auxquelles devrait être assujettie la délivrance du permis. Cependant, les conditions imposées par l’Ordre doivent toujours respecter les limites des pouvoirs dont dispose celui‑ci et tendre à la réalisation de sa mission et à la protection du public.
39 Les rapports entre l’Ordre et l’appelant ont constamment été marqués par des difficultés de diverse nature. Le dossier fait état de trois problèmes précis. Premièrement, l’appelant n’a jamais admis que les modifications à la Loi et au Règlement autorisaient l’Ordre à exiger une attestation de formation continue. Deuxièmement, l’appelant a enfreint l’art. 18 de la Loi en continuant d’exercer sa profession alors que son permis avait expiré, et ce, malgré les nombreuses lettres que lui a fait parvenir l’Ordre à ce sujet. Troisièmement, l’appelant s’est montré réticent à reconnaître la compétence de l’Ordre, qui le considérait comme une personne intraitable (Transcription des débats devant le juge Campbell le 11 février 2002 (reproduite dans le dossier de l’appelant, à l’onglet 18, p. 54‑56)). Il est évident qu’il était raisonnable que l’Ordre impose certaines conditions à l’égard de la demande du Dr Zenner.
a) Le caractère raisonnable de la troisième condition
40 En l’espèce, les exigences prévues par les différents alinéas du par. 12(1) de la Loi, à l’exception de l’al. 12(1)b), sont prescrites dans le Règlement. Les alinéas 12(1)a) et b) peuvent constituer le fondement juridique permettant de prévoir certains types de « cours », comme celui requis par la troisième condition. Pour ce qui est de la quatrième condition, par exemple, l’al. 12(1)d) précise que la personne qui demande un permis pour la première fois doit démontrer, de la manière prescrite, qu’elle connaît et accepte les normes d’exercice et le code de déontologie prescrits. Pour se conformer à cette condition, les intéressés doivent réussir un examen. En ce qui concerne la troisième condition, l’Ordre aurait pu prescrire et imposer des cours sur la déontologie. Toutefois, comme l’a à juste titre concédé l’intimé, aucun [traduction] « cours de déontologie destiné aux médecins ou aux optométristes » n’était, à l’époque pertinente, agréé ou offert par l’Ordre, ou prescrit par le Règlement en application de l’al. 12(1)b). Dans ces circonstances, en imposant comme condition à l’appelant qu’il suive un tel cours, l’Ordre a exercé son pouvoir discrétionnaire de manière déraisonnable. Pour cette raison, la troisième condition est sans effet et est annulée.
b) Le caractère raisonnable de la quatrième condition
41 Comme il a été expliqué plus tôt, l’Ordre a imposé au Dr Zenner une quatrième condition, soit celle de se soumettre à un examen portant sur la connaissance de la législation pertinente. Contrairement à la troisième condition, cet examen est prévu à l’al. 12(1)d) de la Loi et prescrit à l’art. 5 du Règlement. Conformément à l’art. 17 du Règlement, qui prévoit essentiellement que l’Ordre doit constituer un comité d’examen qui sera chargé d’élaborer et de faire passer l’examen, cet examen devrait démontrer que le Dr Zenner connaissait les exigences de la Loi qui s’appliquent directement à l’exercice de l’optométrie, ainsi que les normes d’exercice et le code de déontologie prescrits. De toute évidence, l’Ordre avait compétence pour imposer une telle condition.
42 Il reste à déterminer si l’Ordre a agi raisonnablement en imposant cette condition à l’appelant. L’article 18 du Règlement permettait à l’Ordre de tenir compte des trois problèmes mentionnés précédemment, mais ces éléments étaient‑ils suffisamment graves pour justifier l’imposition de la quatrième condition? La cour de révision appelée à contrôler l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ne doit pas réévaluer l’importance accordée aux faits par le décideur administratif et les juridictions inférieures : Suresh, par. 37.
43 La décision n’est déraisonnable que si les motifs exposés ne révèlent aucun mode d’analyse qui pouvait raisonnablement amener le tribunal, au vu de la preuve, à conclure comme il l’a fait. Si l’un ou l’autre des motifs invoqués au soutien de la décision est capable de résister à un examen approfondi, alors la décision n’est pas déraisonnable et la cour de révision ne doit pas intervenir. Cela signifie qu’une décision peut satisfaire à la norme du caractère raisonnable si elle est fondée sur une explication défendable, en dépit du fait que la cour de révision ne serait peut‑être pas arrivée à la même conclusion : Ryan, par. 55; voir aussi Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, par. 56 et 79.
44 Le dossier révèle que l’examen portant sur la connaissance de la législation pertinente constitue une condition normale de délivrance du premier permis d’exercice de l’optométrie. L’Ordre n’a pas traité différemment le Dr Zenner (dossier de l’appelant, onglet 18, p. 97‑98). Qui plus est, un tel examen démontre la connaissance par le candidat des règles juridiques et déontologiques applicables. La prise en considération de plusieurs circonstances factuelles importantes étaye la conclusion selon laquelle le fait d’imposer un examen portant sur la législation pertinente était raisonnable en l’espèce : (1) la Loi et le Règlement avaient été modifiés pendant que le Dr Zenner exerçait sa profession en Ontario; (2) l’appelant avait auparavant contesté l’interprétation faite par l’Ordre quant à son pouvoir d’exiger une attestation de formation continue; (3) il avait fait l’objet d’une enquête pour son association avec Zellers Optometry, activité vraisemblablement interdite par l’Ordre (dossier de l’appelant, onglet 18, p. 97); (4) il a continué d’exercer sans permis en 1996 et en 1997, malgré les avertissements de l’Ordre et contrairement au Code de déontologie de celui‑ci; (5) il n’avait pas exercé sa profession à temps plein dans la province pendant plusieurs années; (6) comme il est normal que les personnes demandant un premier permis soient tenues de subir l’examen portant sur la connaissance de la législation pertinente, la raison d’être de cette exigence est établie. Bien que l’Ordre eût pu, semble‑t‑il, lever cette dernière condition, il a décidé de ne pas le faire (dossier de l’appelant, onglet 18, p. 98). L’Ordre soutient que, si le Dr Zenner avait connu la législation applicable, il aurait su ce que celle‑ci permettait ou interdisait de faire (dossier de l’appelant, onglet 18, p. 96‑97). En vertu de l’art. 18 du Règlement, l’Ordre pouvait tenir compte de ses rapports antérieurs avec l’appelant pour déterminer les conditions à imposer avant de lui délivrer son permis. En imposant ces conditions, l’Ordre s’acquittait de ses responsabilités envers le public, tout en respectant le droit du Dr Zenner de demander et d’obtenir son permis après avoir réussi l’examen portant sur la connaissance de la législation pertinente.
45 En conséquence, l’Ordre a exercé régulièrement son pouvoir discrétionnaire et n’a pas agi de manière déraisonnable en exigeant du Dr Zenner qu’il subisse l’examen.
VII. Les autres moyens d’appel
46 L’appelant a également fait valoir qu’il s’était fondé sur des conseils juridiques l’ayant assuré qu’il était en droit de ne pas produire d’attestation de formation continue auprès de l’Ordre en 1996 et que, en outre, celui‑ci avait fait preuve de partialité à son endroit en 2001. Ces arguments n’ont pas été retenus par la Section d’appel de la Cour suprême de l’Île‑du‑Prince‑Édouard. Nous souscrivons à cette décision. Il n’existe ni preuves ni observations indiquant que la cour a commis une erreur dans son appréciation.
VIII. Conclusion
47 Le pourvoi est accueilli en partie, avec dépens en faveur de l’appelant. La troisième condition, qui oblige l’appelant à suivre un cours de déontologie, est annulée. L’affaire est renvoyée à l’Ordre, qui devra en décider dans un délai conforme à sa pratique habituelle, soit apparemment quatre à six mois.
ANNEXE
Optometry Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. O‑6, avant les modifications du 19 mai 1994
[traduction]
15. . . .
(2) Les titulaires de permis d’exercice de la profession d’optométriste demandent au registraire, au plus tard le 15 décembre de chaque année, le renouvellement de leur permis pour l’année suivante, et ce renouvellement est accordé sur paiement des droits annuels prescrits par règlement.
Optometry Act, R.S.P.E.I. 1988, ch. O‑6, et ses modifications entrées en vigueur le 19 mai 1994
[traduction]
12. (1) La personne qui sollicite un permis l’autorisant à exercer l’optométrie présente à l’Ordre une demande à cet effet et fournit les pièces justificatives attestant du respect des exigences suivantes :
a) elle est diplômée d’une école d’optométrie dont le programme est approuvé par l’Ordre;
b) elle a effectué avec succès les stages de formation pratique prescrits;
c) elle possède les compétences professionnelles requises, vérifiées par l’examen prescrit;
d) elle démontre de la manière prescrite qu’elle connaît et accepte la législation directement applicable à l’exercice de l’optométrie, ainsi que les normes d’exercice et le code de déontologie prescrits;
e) elle démontre que ses connaissances et habiletés professionnelles sont à jour, en satisfaisant aux conditions prescrites en matière de formation professionnelle récente, d’examen, de pratique active ou de programme de mise à niveau.
(2) L’Ordre peut refuser de délivrer un permis dans les cas suivants :
a) le demandeur a été ou est l’objet d’une enquête ou de mesures disciplinaires pour faute professionnelle, négligence ou incompétence par un organisme de réglementation ou une organisation professionnelle, et il n’a pas encore été déclaré en règle par l’organisme ou l’organisation en question;
b) le demandeur a été reconnu coupable d’une infraction dont la nature et la pertinence directe au regard de l’exercice de la profession sont telles que, de l’avis unanime de l’Ordre, le demandeur constituerait un danger pour ses patients dans l’exercice de sa profession.
. . .
15. . . .
(4) L’Ordre renouvelle le permis si les conditions suivantes sont réunies :
a) il n’a aucune raison de croire que l’intéressé contrevient à la Loi, à ses règlements d’application ou à quelque condition ayant un effet sur la validité du permis;
b) l’intéressé répond aux exigences prescrites concernant l’actualisation de ses compétences professionnelles;
c) l’intéressé acquitte les droits de renouvellement prescrits.
. . .
(7) S’il s’est écoulé plus de deux ans [depuis l’expiration du permis], l’intéressé doit présenter une demande comme s’il s’agissait d’une première demande de permis et l’Ordre peut délivrer un nouveau permis selon les conditions particulières qu’il estime appropriées.
Licensure Regulations, P.E.I. Reg. EC473/95, en vigueur le 8 juillet 1995
[traduction]
5. Afin de démontrer, comme le requiert l’alinéa 12(1)d), qu’il connaît et accepte la législation, les normes d’exercice et le code de déontologie applicables, le demandeur doit réussir un examen oral, écrit ou les deux sur ces matières, qui aura lieu soit en même temps que l’examen mentionné à l’article 4, soit suivant les dispositions de l’article 17.
. . .
9. Le registraire informe par écrit le demandeur de la décision concernant la délivrance du permis et, selon le cas, prend la mesure prévue :
a) si la demande est jugée admissible, il délivre le permis sur réception des droits requis;
b) si la demande est jugée inadmissible, il fournit au demandeur un résumé des motifs justifiant la décision, accompagné de directives, s’il en est, en vue de la présentation d’une demande subséquente.
. . .
13. (1) La personne qui sollicite le renouvellement annuel de son permis présente au registraire, au moins trente jours avant l’expiration du permis, une demande en ce sens, accompagnée des droits de renouvellement requis et, sur demande à cet effet, de la preuve qu’elle continue de se conformer aux normes prescrites.
(2) S’il est prouvé que l’auteur de la demande de renouvellement contrevient à la Loi, aux règlements ou aux conditions du permis, ou qu’il ne respecte pas les exigences relatives aux compétences professionnelles établies aux articles 14 (actualisation) et 15 (formation professionnelle continue), l’Ordre peut refuser le renouvellement, le suspendre ou l’assortir de conditions; en l’absence d’une telle preuve, le permis doit être renouvelé.
. . .
15. (1) La personne qui demande le renouvellement de son permis doit démontrer, à la satisfaction de l’Ordre, qu’elle est au fait des pratiques actuelles et qu’elle s’est efforcée de parfaire ses compétences professionnelles en répondant aux exigences de formation professionnelle continue prescrites par le présent règlement, ou par le règlement sur les normes d’exercice si les exigences qui y sont prescrites sont plus rigoureuses.
. . .
(4) L’exigence minimale prescrite en matière de formation professionnelle continue pour le renouvellement du permis est de 12 heures‑crédit dans l’année précédant la demande de renouvellement ou de 36 heures‑crédit dans les trois années précédant cette demande.
. . .
17. (1) Lorsqu’un examen autre que l’examen normalisé mentionné au paragraphe 4(1) est nécessaire, l’Ordre doit constituer un comité d’examen chargé d’élaborer l’examen, de le faire passer et d’évaluer les résultats obtenus par le candidat.
. . .
18. Aux fins d’évaluation d’une demande de permis d’exercice, l’Ordre ou le registraire peut tenir compte des renseignements détaillés obtenus auprès du demandeur et d’autres personnes ou organismes concernant la formation, les titres de compétence et l’expérience du demandeur; il peut notamment vérifier ses travaux de cours, ses résultats d’examen, sa situation auprès d’un autre organisme de réglementation ou d’une autre organisation professionnelle, les circonstances de sa pratique antérieure et d’autres éléments du genre.
Pourvoi accueilli en partie avec dépens.
Procureur de l’appelant : Peter C. Ghiz, Charlottetown.
Procureurs de l’intimé : Foster, Hennessey, MacKenzie, Charlottetown.
