| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre, 30 septembre 2021, 19BX00309

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par action simplifiée (SAS) Pyla Camping a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler l'arrêté du 28 mars 2017 par lequel le maire de La Teste-de-Buch a refusé de lui délivrer un permis d'aménager, ainsi que la décision implicite du maire rejetant son recours gracieux contre cet arrêté.

Par un jugement n° 1704051 du 22 novembre 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 22 janvier 2019 et des mémoires enregistrés les 19 septembre 2019 et 24 août 2021, la SAS Pyla Camping, représentée par Me Rivière, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux ;

2°) d'annuler l'arrêté du 28 mars 2017 ainsi que la décision implicite du maire rejetant le recours gracieux contre cet arrêté ;

3°) à titre subsidiaire, de désigner un expert sur le fondement de l'article R. 621-1 du code de justice administrative ou de se déplacer sur les lieux en application de l'article R. 622-1 du même code ;

4°) de mettre à la charge de la commune de La Teste-de-Buch le versement d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la motivation du tribunal est insuffisante sur la question de l'impact visuel de l'aménagement du camping et est entachée de contradictions ;

- la consultation de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement n'était pas prévue par les textes ;

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- l'avis défavorable du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer du 20 mars 2017 est fondé à tort sur le rapport " A... " dénué de valeur juridique et les autres avis visés par le ministre ne sont pas susceptibles de fonder sa décision ;

- le ministre a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation ;

- il méconnait ses droits acquis par les autorisations d'urbanisme qui lui ont été délivrées antérieurement au classement du site en estimant que l'aménagement du camping aurait un impact visuel sur le site de la dune du Pilat.

Par un mémoire en défense enregistré le 6 juillet 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés et que la mesure d'expertise et la visite des lieux sollicitées ne présentent pas un caractère utile.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 juillet 2021, la commune de La Teste-de-Buch, représentée par la SCP Noyer-Cazcarra, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Pyla Camping une somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés et que la mesure d'expertise et la visite des lieux sollicitées ne présentent pas un caractère utile.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret du 28 juin 1994 portant classement parmi les sites du département de la Gironde de l'ensemble formé par le site de la dune du Pilat et la forêt usagère sur la commune de La Teste-de-Buch ;

- le décret n° 2008-679 du 9 juillet 2008 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Marianne Hardy,

- les conclusions de M. Romain Roussel, rapporteur public,

- et les observations de Me Rivière représentant la SAS Pyla Camping et de Me Jeanneau représentant la commune de La Teste-de-Buch

Considérant ce qui suit :

1. Par un avis du 20 mai 2008, la commission départementale de la nature et des sites de la Gironde a validé le " Guide de gestion des campings de la Dune du Pilat " incitant les gestionnaires des cinq campings inclus dans le périmètre du site classé de la dune du Pilat à régulariser les aménagements effectués sans autorisation au moyen de demandes de permis de construire et d'aménager. Le 14 mars 2016, la société Pyla Camping, qui exploite un camping inclus dans ce périmètre, a présenté une demande de permis d'aménager. Le 20 mars 2017, la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer a décidé de ne pas autoriser le projet. Par un arrêté du 28 mars 2017, le maire de La Teste-de-Buch a refusé de délivrer le permis sollicité. La société Pyla Camping a formé un recours gracieux contre cet arrêté le 23 mai 2017, qui a été rejeté par le maire de la commune le 26 juillet 2017. La société Pyla Camping relève appel du jugement du 22 novembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 mars 2017 et de la décision du 26 juillet 2017.

Sur la régularité du jugement :

2. Il résulte des termes mêmes du jugement attaqué, notamment en son point 11, que le tribunal administratif de Bordeaux, après avoir relevé que la commission supérieure des sites, perspectives et paysages avait recommandé de refuser les " mobil-homes " incompatibles avec l'image d'un paysage protégé dans les sites classés, a, pour estimer que l'aménagement du camping de la société Pyla Camping avait un impact visuel sur le site protégé de la dune, pris en compte les caractéristiques des " mobil-homes " et leur proximité avec le pied de la dune. Dans ces conditions, le tribunal a répondu suffisamment aux moyens invoqués par la société Pyla Camping tirés de l'erreur de fait et de l'erreur d'appréciation. Si la société requérante fait valoir que cette " justification apparaît peu convaincante, voire contradictoire ", une telle appréciation relève du bien-fondé du jugement et est sans incidence sur sa régularité. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement sur ce point doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. Aux termes de l'article L. 341-10 du code de l'environnement : " Les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale. (...) ". Aux termes de l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans un site classé ou en instance de classement, la décision prise sur la demande de permis ou sur la déclaration préalable ne peut intervenir qu'avec l'accord exprès prévu par les articles L. 341-7 et L. 341-10 du code de l'environnement : / a) Cet accord est donné par le préfet ou, le cas échéant, le directeur de l'établissement public du parc national dans les conditions prévues par l'article R. 341-10 du code de l'environnement, après avis de l'architecte des Bâtiments de France, lorsque le projet fait l'objet d'une déclaration préalable ; / b) Cet accord est donné par le ministre chargé des sites, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, dans les autres cas. "

En ce qui concerne la décision de la ministre chargée de l'environnement :

4. La direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement étant un service déconcentré relevant du ministère chargé de l'environnement, la consultation de ce service dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis d'aménager pour un projet situé dans un site classé ne peut être regardée comme constituant la consultation d'une autorité ou d'un organisme non prévu par la réglementation en vigueur et n'est pas de nature à entacher la régularité de l'avis émis le 20 mars 2017. Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier que la ministre se serait estimée liée par l'avis de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement ni que cette consultation serait entachée d'une irrégularité. Enfin la consultation de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement ne s'est pas substituée aux formalités légales, dès lors que la ministre a, conformément aux dispositions de l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme, sollicité l'avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, avis qui a été rendu le 22 septembre 2016, et il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est d'ailleurs pas allégué, que la consultation de ce service aurait affaibli les garanties accordées à la société pétitionnaire. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis de la ministre chargée de l'environnement en raison de la consultation, non prévue par les textes en vigueur, de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement doit être écarté.

5. Contrairement à ce que soutient la société requérante, la décision de la ministre vise les textes dont il est fait application ainsi que les avis des organismes consultés, mentionne les travaux envisagés et indique avec précision les raisons pour lesquelles la ministre a décidé de ne pas autoriser le permis d'aménager. Ces indications, qui ont permis à la société de comprendre et de contester cet avis, étaient suffisantes. Par suite, le moyen, à le supposer invoqué, tiré de la motivation insuffisante de l'avis de la ministre chargée de l'environnement doit être écarté.

6. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre de mission du 26 août 2011, le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et des logements a demandé au Conseil général de l'environnement et du développement durable de désigner un inspecteur général " chargé de (lui) remettre un rapport d'expertise sur les aménagements projetés et les solutions à apporter aux problèmes de gestion ", " compte tenu des difficultés importantes de gestion des terrains de camping installés au pied de la dune du Pilat et de l'état de dégradation actuel du site classé ". M. A..., ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts, désigné par le Conseil général de l'environnement et du développement durable, a remis son rapport au mois de décembre 2012, dans lequel il a formulé plusieurs propositions à réaliser progressivement dans le temps, parmi lesquelles la réduction du nombre de mobil-homes, le transfert et l'habillage de ceux qui seront conservés et des actions de requalification paysagère. En l'espèce, pour décider de ne pas autoriser le projet de la société Pyla Camping, la ministre chargée de l'environnement a relevé la visibilité, depuis le haut de la dune et la route, des résidences mobiles de loisirs et des habitations légères de loisirs implantées dans le camping et a estimé que le projet ne permettait pas, malgré la réduction du nombre de résidences mobiles de loisirs et d'habitations légères de loisirs proposée dans la demande de permis d'aménager, de " réduire de façon significative l'impact majeur du camping sur le site en contradiction avec les objectifs du classement ". En outre, la ministre a également retenu que le projet de l'intéressée devait être complété s'agissant, notamment, des replantations avec l'élaboration d'un plan de renouvellement du peuplement forestier. Par suite, contrairement à ce que soutient la société appelante, la ministre ne peut être regardée, en dépit des termes employés, comme s'étant estimée liée par le rapport de M. A... mais en a tenu compte pour apprécier le respect par le projet des caractéristiques du site classé. Dès lors, le moyen tiré de l'erreur de droit dont serait entaché sa décision refusant d'autoriser le permis d'aménager sollicité par la société Pyla Camping doit être écarté.

7. Il ressort des pièces du dossier que l'ensemble formé par le site de la dune du Pilat et la forêt usagère située sur le territoire de la commune de La Teste-de-Buch ont été classés au titre de la législation sur les sites par un décret du 28 juin 1994. Si le camping exploité par la société Pyla Camping existait déjà à la date de ce classement, aucun des documents qu'elle produit ne permet de considérer qu'elle bénéficiait d'une autorisation pour implanter un nombre de résidences mobiles de loisirs et d'habitations légères de loisirs supérieur à trente-cinq, comme le préconise la décision de la ministre. En effet, les permis de construire antérieur à l'année 1994 qu'elle produit ne concernent pas les " mobil-homes ", l'arrêté du maire de La Teste-de-Buch du 2 avril 1993 autorisant la SARL Pyla Camping à agrandir le terrain de camping mentionne une zone destinée à recevoir " 30 mobil-homes ", l'avis préalable au permis d'aménager délivré en 2008 portant sur l'extension du camping sur la parcelle CH 38 précisait expressément que l'installation de " mobil-homes " n'était pas prévue sur cette parcelle et ni le plan de composition dressé en avril 2008 ni les documents relatifs au classement du camping au regard de la réglementation relative au tourisme ne peuvent être regardés comme constituant des autorisations d'implantation de " mobil-homes ". Par suite, contrairement à ce qu'elle soutient, la société requérante ne peut se prévaloir, en ce qui concerne l'implantation d'un nombre de " mobil-homes " supérieur à trente-cinq, d'aucun " droit acquis " " en raison d'autorisations d'urbanisme délivrées antérieurement au classement du site de la dune du Pilat ", alors même que la réglementation en vigueur jusqu'en 1994 ne soumettait pas l'implantation de ces installations à une autorisation préalable.

8. Enfin, il ressort de l'analyse paysagère du site réalisée en 2012, que les " mobil-homes " implantés dans le camping exploité par la société Pyla Camping marquent le paysage de façon forte et sont visibles, notamment, du haut de la dune tant en raison de leur forte densité et de la couleur de leur façade que du caractère clairsemé de la forêt. Si la société fait valoir que lors d'une réunion avec la préfète le 23 avril 2014, il a été constaté que les " mobil-homes " n'étaient pas identifiables depuis le haut de la dune et si elle se prévaut de constats d'huissier relevant que depuis certains points les " mobil-homes " n'étaient pas visibles, ces éléments ne sont pas suffisants pour permettre de considérer que, compte tenu de leur nombre, les " mobil-homes " prévus par le projet, à savoir soixante-cinq, n'avait pas, à la date de la décision de la ministre, un impact visuel significatif sur le site classé. Dans ces conditions, compte tenu du caractère exceptionnel du site de la dune du Pilat et de sa vulnérabilité et au regard des caractéristiques des aménagements en cause, notamment de leur caractère permanent et de leur regroupement, la ministre n'a pas entaché sa décision d'une erreur d'appréciation en considérant que le projet en litige ne permettait pas de réduire de façon significative l'impact visuel majeur du camping sur le site classé, alors même que le couvert végétal aurait évolué depuis le rapport établi par M. A....

9. Il résulte de ce qui a été dit aux point 4 à 8, et sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise ni d'organiser une visite des lieux lesquelles ne présentent pas un caractère utile pour apprécier l'impact visuel du camping au 20 mars 2017, date de la décision de la ministre chargée de l'environnement, que la société Pyla Camping n'est pas fondée à invoquer l'illégalité de cette décision.

En ce qui concerne la régularité de l'arrêté du 28 mars 2017 :

10. La ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer ayant décidé, le 20 mars 2017, de ne pas autoriser le projet d'aménagement de la société Pyla Camping, dès lors, en application des dispositions citées ci-dessus de l'article R. 425-17 du code de l'urbanisme, le maire de La Teste-de-Buch était tenu de refuser le permis d'aménager sollicité par la société. Par suite, celle-ci ne peut utilement invoquer l'insuffisance de motivation de l'arrêté du maire du 28 mars 2017 refusant de lui accorder ledit permis.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société Pyla Camping, qui ne peut utilement invoquer l'impact économique de la décision de la ministre, n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de La Teste-de-Buch du 28 mars 2017.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Teste-de-Buch qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Pyla Camping demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Pyla Camping la somme de 1 500 euros au bénéfice de la commune de La Teste-de-Buch au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Pyla Camping est rejetée.

Article 2 : La société Pyla Camping versera à la commune de La Teste-de-Buch la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Pyla Camping, à la commune de La Teste-de-Buch et au ministre de la transition écologique.

Délibéré après l'audience du 2 septembre 2021 à laquelle siégeaient :

Mme Marianne Hardy, présidente,

Mme Fabienne Zuccarello, présidente-assesseure,

Mme Charlotte Isoard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2021.

La présidente-rapporteure,

Marianne Hardy La présidente-assesseure,

Fabienne Zuccarello La greffière,

Sophie Lecarpentier

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique en ce qui la concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 19BX00309 4