| France, Cour administrative d'appel de Paris, 1ère chambre, 11 avril 2019, 18PA01031

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. F... et M. B...ont demandé au tribunal administratif de Melun, par trois requêtes distinctes, d'une part, d'annuler l'arrêté du 14 juin 2006 du maire de Champigny-sur-Marne décidant d'exercer le droit de préemption sur le terrain sis 36 bis avenue de Stalingrad à Champigny-sur-Marne, d'autre part, d'annuler la décision prise le 4 décembre 2006 par le maire de Champigny-sur-Marne de céder au syndicat mixte d'action foncière du département du Val-de-Marne la parcelle préemptée, et enfin, de condamner la commune de Champigny-sur-Marne à leur verser la somme à parfaire de 1 029 722,95 euros, augmentée des intérêts légaux à compter du 9 octobre 2015, avec capitalisation des intérêts en réparation des préjudices causés par ces deux décisions.

Par un jugement n° 1508634, 1508635, 1510522 du 29 décembre 2017, le tribunal administratif de Melun a joint les trois requêtes et les a rejetées.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 26 mars et 11 octobre 2018, M. F... et M.B..., représentés par Me Jorion, demandent à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du 29 décembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté leur requête ;

2°) d'annuler l'arrêté du 14 juin 2006 par lequel le maire de Champigny-sur-Marne a décidé d'exercer le droit de préemption sur le terrain sis 36 bis avenue de Stalingrad à Champigny-sur-Marne ;

3°) d'annuler la décision du 4 décembre 2006 par laquelle le maire de Champigny-sur-Marne a décidé de céder au syndicat mixte d'action foncière du département du Val-de-Marne le terrain sis 36 bis avenue de Stalingrad à Champigny-sur-Marne ;

4°) d'enjoindre à la commune de Champigny-sur-Marne, dans un délai de 15 jours à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, de saisir le tribunal compétent afin qu'il prononce la résiliation du contrat de vente conclu avec le syndicat mixte d'action foncière du département du Val-de-Marne ;

5°) d'enjoindre à la commune de proposer l'acquisition du bien à la venderesse, puis aux acquéreurs évincés ou à toute personne qui se substituera à eux, au prix auquel elle l'a acquis, soit 239 613,26 euros, dans le délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

6°) de condamner la commune de Champigny-sur-Marne à leur verser la somme à parfaire de 1 029 722,95 euros, augmentée des intérêts légaux à compter du 9 octobre 2015 et de la capitalisation de ces intérêts ;

7°) de mettre à la charge de la commune de Champigny-sur-Marne une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. F... et M. B...soutiennent que :

- le jugement est irrégulier car il n'a pas répondu au moyen soutenu par M.B..., tiré de sa recevabilité à agir contre la décision de préemption en qualité de contribuable local ;

- il a méconnu le principe du contradictoire en opposant d'office l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître de leur demande indemnitaire, alors que celle-ci n'avait pas été soulevée en défense et qu'aucune information n'a été délivrée aux parties sur ce moyen d'ordre public ;

- la juridiction administrative était compétente pour connaitre tant des décisions de préemption et de revente des biens préemptés, que de leur demande indemnitaire ;

- leurs requêtes de première instance étaient recevables, le délai de recours n'ayant couru ni à l'encontre de la décision de préemption, ni à l'encontre de la décision de revente du bien préempté ;

- leur intérêt à agir contre de la décision de vente du bien préempté n'est pas contestable, puisqu'ils ont été évincés de l'acquisition, sans proposition d'acquisition avant la revente ; M. B...tirait également de sa qualité de contribuable local un intérêt à agir contre cette décision ;

- s'agissant de la décision de préemption, la commune ne rapporte pas la preuve que la délibération du 24 juin 1987 instituant le droit de préemption a fait l'objet des mesures de publicité règlementaires ; cette délibération n'est donc pas entrée en vigueur et la décision de préemption n'a donc pas de fondement légal ;

- la décision de préemption est insuffisamment motivée ;

- elle a été prise sans qu'il existe un projet réel justifiant l'exercice du droit de préemption ;

- la décision est intervenue tardivement par rapport au délai imparti à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner ;

- s'agissant de la décision de revente du bien, elle a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, le maire de la commune ne bénéficiant pas d'une délibération de son conseil municipal l'autorisant à procéder à cette cession ; la délibération du 24 octobre 2006 est antérieure à l'acquisition du bien par la commune et n'est donc pas légale ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que l'avis du service des domaines est trop ancien par rapport à la délibération du conseil municipal et qu'il n'est pas établi que les élus l'aient eu en leur possession avant de délibérer ;

- le bien préempté n'a pas été aliéné aux fins définies à l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; il aurait dû leur être proposé à l'acquisition et en l'absence d'une telle proposition, la décision de cession est illégale ;

- l'illégalité de la décision de préemption, faute de poursuivre un projet réel, a pour conséquence automatique l'illégalité de la décision de revente du bien ;

- s'agissant de l'indemnisation de leurs préjudices, la décision de préemption et celle de revendre le bien ne leur ont pas été notifiées, si bien qu'aucune prescription ne peut être opposée à leur demande ;

- la responsabilité pour faute de la commune de Champigny-sur-Marne est engagée du fait de l'illégalité de la décision de préemption du 14 juin 2006 et de celle de revente du bien du 4 décembre 2006 ;

- il existe un lien de causalité entre les fautes commises par la commune de Champigny-sur-Marne et le préjudice qu'ils invoquent, constitué de la privation de propriété et de la perception de loyers ;

- ces préjudices sont certains.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er octobre 2018, la commune de Champigny-sur-Marne, représentée par Me G..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. F... et M. B... une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- s'agissant de la régularité du jugement attaqué, la jurisprudence ne reconnaît pas l'intérêt à agir d'une personne physique agissant en qualité de contribuable local pour contester la légalité d'une décision de préemption ;

- les premiers juges étant en situation de compétence liée pour se déclarer incompétents sur la demande indemnitaire des requérants sur le fondement de l'illégalité de la décision de préemption, l'information préalable des parties ne s'imposait pas ;

- le juge administratif est incompétent tant pour statuer sur l'action en nullité du contrat de vente que sur la demande indemnitaire des requérants fondée sur la prétendue illégalité de la décision de préemption ;

- s'agissant de la recevabilité des demandes, les conclusions tendant à l'annulation de la décision de préemption du 14 juin 2006 et de la décision de revente du bien du 4 décembre 2006, étaient tardives ;

- les conclusions indemnitaires fondées sur l'illégalité de la décision de préemption sont irrecevables en raison de l'arrêt du Tribunal des Conflits du 12 juin 2017 (n°4085) ;

- les conclusions tendant à une indemnisation sur le fondement de l'illégalité de la décision de revente du bien du 4 décembre 2006 sont prescrites ;

- les conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées, seul le juge judicaire étant compétent ;

- les autres moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Renaudin,

- les conclusions de M. Baffray, rapporteur public,

- et les observations de Me Jorion, avocat de MM. F... et B...etH... G..., pour la commune de Champigny-sur-Marne.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI du Moulin qui louait depuis 2002 le terrain lui appartenant sis 36 bis avenue de Stalingrad à Champigny-sur-Marne à la société GDM Auto, dont les associés sont M. F... et M.B..., a conclu une promesse de vente avec elle le 6 avril 2006. A la suite d'une déclaration d'intention d'aliéner reçue le 19 avril 2006, le maire de Champigny-sur-Marne a, par un arrêté du 14 juin 2006, décidé de préempter ce bien au prix indiqué et l'acte authentique de vente a été signé le 28 novembre 2006. Par délibération du 24 octobre 2006, le conseil municipal de Champigny-sur-Marne a décidé de vendre le bien au syndicat d'action foncière du Val-de-Marne. L'acte de vente a été signé par le maire le 4 décembre 2006. Par deux requêtes enregistrées le 27 octobre 2015, M. F... et M. B... ont demandé au tribunal administratif de Melun l'annulation de l'arrêté de préemption du 14 juin 2006 et de la décision du maire de Champigny-sur-Marne du 4 décembre 2006 de céder ce bien au syndicat d'action foncière du Val-de-Marne. Par une troisième requête enregistrée le 24 décembre 2015 après le rejet d'une demande préalable du 9 octobre 2015, ils ont demandé la condamnation de la commune à les indemniser des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait de ces décisions. Par un jugement du 29 décembre 2017, dont ils relèvent appel, le tribunal administratif de Melun a rejeté leurs requêtes.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision de préemption :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

3. Les requérants soutiennent que le jugement est irrégulier faute d'avoir examiné le moyen tiré de ce qu'aucune tardiveté ne pouvait être opposée à la demande de M. B... qui se prévalait de sa qualité de contribuable local. Toutefois, dès lors que les premiers juges considéraient que M. F... et M. B... étaient parties prenantes à la vente du bien préempté et que la décision leur avait été régulièrement notifiée, leur qualité de personnes intéressées faisait obstacle à ce qu'ils puissent se prévaloir d'une qualité de tiers et du délai de recours applicable à ceux-ci. M. B... ne pouvant utilement se prévaloir de sa qualité de contribuable communal pour contester la décision de préemption, le moyen tiré de ce que le délai de recours n'aurait pas couru à son égard faute de publication de la décision était inopérant. Le jugement, qui a visé ce moyen, n'était pas tenu d'y répondre et est suffisamment motivé.

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :

4. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

5. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

6. Il n'est pas contesté que l'arrêté du 14 juin 2006 par lequel le maire de Champigny-sur-Marne a décidé d'exercer le droit de préemption de la commune a été remis en mains propres au notaire du vendeur, Me D..., le 19 juin 2006. Il ressort également des mentions de ce bordereau de notification du 19 juin 2006 et de l'arrêté lui-même qui y était joint, tel que produit au dossier en première instance par M. F... et M.B..., que l'étude Deschamp, qui était le notaire de ces derniers, l'a également reçu par fax en juin 2006. Il ressort des pièces produites en première instance par M. F... et M. B...eux-mêmes que par un courrier du 18 décembre 2007, le syndicat d'action foncière du Val-de-Marne a informé la société GDM Auto, dont ils sont les associés et dont M. F... est le gérant, qu'il avait acquis le bien litigieux par l'acte de vente du 4 décembre 2006 et que les loyers devaient lui être désormais versés. Dans ces conditions, M. F... et M. B...doivent être regardés comme ayant eu, au plus tard à la date du 18 décembre 2007, connaissance de la préemption du bien par la commune et de sa vente au syndicat mixte d'action foncière du département du Val-de-Marne. Ils ne se prévalent d'aucune circonstance particulière qui les aurait empêchés d'exercer un recours contentieux à l'encontre de la décision de préemption dans un délai raisonnable. Par suite, le recours dont ils ont saisi le tribunal administratif de Melun le 27 octobre 2015, plus de sept ans après la date à laquelle il est établi qu'ils ont eu connaissance de cette décision, excédait le délai raisonnable durant lequel il pouvait être exercé. Leur demande ne pouvait en conséquence qu'être rejetée comme tardive.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision prise le 4 décembre 2006 par le maire de Champigny-sur-Marne de vendre le bien au syndicat d'action foncière du Val-de-Marne :

7. M. F... et M. B... ont demandé le 27 octobre 2015 au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision du 4 décembre 2006 par lequel le maire de Champigny-sur-Marne a, en exécution d'une délibération du conseil municipal du 24 octobre 2006, décidé de signer l'acte de vente du bien préempté au syndicat mixte d'action foncière du département du Val-de-Marne. Cette décision concomitante de l'acte de vente du 4 décembre 2006 en est cependant distincte et peut être contestée devant le juge administratif.

8. Comme il a été dit au point 6, il ressort des pièces du dossier que M. F... et M. B... ont eu au plus tard le 18 décembre 2007 connaissance de cette vente, et partant de la décision du maire de passer l'acte de vente avec le syndicat mixte d'action foncière du département du Val-de-Marne. Il résulte de ce qui précède que leur recours a été présenté dans un délai excédant le délai raisonnable durant lequel il pouvait être exercé. Leur demande était donc tardive, comme l'a jugé le tribunal administratif.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué et la compétence de la juridiction administrative :

9. M. F...et M. B...ont présenté des conclusions indemnitaires en invoquant la responsabilité pour faute de la commune du fait de l'illégalité de la décision de préemption du 14 juin 2006. Les premiers juges ont estimé que le juge judiciaire était seul compétent pour connaître de la réparation des préjudices nés de l'illégalité de cette décision.

10. Il résulte des dispositions des articles L. 213-11-1 et L. 213-12 du code de l'urbanisme que, lorsque la juridiction administrative a annulé une décision de préemption d'un bien, il appartient au juge judiciaire, en cas de non-respect, par le titulaire du droit de préemption, de son obligation de proposer l'acquisition du bien à l'ancien propriétaire, puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé, de connaître des actions indemnitaires que l'un et l'autre sont susceptibles d'engager à l'encontre de la collectivité publique titulaire du droit de préemption. Le juge judiciaire est par ailleurs seul compétent pour statuer sur une action en nullité du contrat de vente par lequel la personne détentrice du droit de préemption est devenue propriétaire du bien.

11. La demande indemnitaire présentée par M. F...et M. B...est fondée sur la faute qu'aurait commise la commune de Champigny-sur-Marne en adoptant une décision administrative de préemption selon eux illégale mais qui, devenue définitive, n'a pas été annulée par la juridiction administrative. Elle ne se fonde donc pas sur le non-respect d'obligations résultant d'une annulation juridictionnelle de cette décision ou d'une illégalité constatée à l'occasion d'un litige relevant du juge judiciaire. Alors que la proposition d'acquisition au propriétaire ou à l'acquéreur évincé vise à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle, la demande indemnitaire des requérants ne porte pas non plus sur le défaut du rétablissement des conditions de la transaction après une annulation, transaction qui fonde la compétence de la juridiction judiciaire. La juridiction administrative est donc compétente pour connaître de ce litige. Le jugement du tribunal administratif de Melun doit être annulé en tant qu'il a déclaré la juridiction administrative incompétente pour connaître de la réparation des préjudices nés de l'illégalité alléguée de la décision du 14 juin 2006. Par la voie de l'évocation, il y a lieu de statuer sur cette demande.

En ce qui concerne, au fond, les demandes indemnitaires :

12. M. F... et M. B... demandent la réparation des préjudices que leur auraient causés la décision de préemption du 14 juin 2006 et la décision de revente du bien préempté prise le 4 décembre 2006 par le maire de Champigny-sur-Marne, décisions selon eux illégales.

13. Aux termes du 1er alinéa de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ". Lorsqu'est demandée l'indemnisation du préjudice résultant de l'illégalité d'une décision administrative, le fait générateur de la créance doit être rattaché non à l'exercice au cours duquel la décision a été prise mais à celui au cours duquel l'intéressé en a eu de façon certaine connaissance.

14. Comme il a été dit précédemment, M. F...et M. B...ont eu connaissance de la décision de préemption et de la décision du maire de passer l'acte de vente avec le syndicat mixte d'action foncière du département du Val-de-Marne au plus tard le 18 décembre 2007. Le délai prévu par les dispositions précitées de la loi du 31 décembre 1968 a donc couru et la prescription de leur créance était acquise le 9 octobre 2015 lorsqu'ils ont saisi la commune d'une demande d'indemnisation de leurs préjudices. Cette dernière était donc fondée à leur opposer l'exception de prescription quadriennale, comme elle l'a fait dans un mémoire en défense présenté en première instance. Les conclusions à fin indemnitaire de M. F... et M. B... ne peuvent donc qu'être rejetées.

15. Il résulte de ce qui précède que M. F...et M. B...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté leurs demandes.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. Il résulte de tout ce qui précède que le présent arrêt, qui rejette les demandes de M. F... et M.B..., n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Champigny-sur-Marne, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. F...et M. B... demandent au titre des frais qu'ils ont exposés. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de M. F...et M. B...une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Champigny-sur-Marne au titre des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement du 29 décembre 2017 du tribunal administratif de Melun est annulé en tant qu'il déclare la juridiction administrative incompétente pour connaître des conclusions indemnitaires tendant à la réparation des préjudices nés de l'illégalité de la décision de préemption du 14 juin 2006.

Article 2 : Les conclusions de première instance tendant à la condamnation de la commune de Champigny-sur-Marne à réparer les préjudices nés de la décision de préemption du 14 juin 2006 et le surplus des conclusions de la requête d'appel de M. F...et M. B...sont rejetés.

Article 3 : M. F...et M. B...verseront à la commune de Champigny-sur-Marne une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. E...F..., à M. C... B...et à la commune de Champigny-sur-Marne.

Délibéré après l'audience du 19 mars 2019, à laquelle siégeaient :

- Mme Pellissier, présidente de chambre,

- M. Legeai, premier conseiller,

- Mme Renaudin, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 11 avril 2019.

Le rapporteur,

M. RENAUDINLa présidente,

S. PELLISSIER

Le greffier,

M. A...

La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 18PA01031 2