Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le syndicat professionnel des industries et entreprises françaises de l'assainissement autonome (IFAA) a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la délibération du 30 octobre 2014 de l'Agence de l'eau Loire-Bretagne (AELB) modifiant le contenu de la fiche action 1-2-c1, la décision du 14 octobre 2015 portant rejet du recours administratif formé contre cette délibération et la délibération du 29 octobre 2015 de l'AELB en tant qu'elle confirme les dispositions de la délibération du 30 octobre 2014.
Par un jugement n° 1504092 du 4 juillet 2017, le tribunal administratif d'Orléans a fait droit à ses demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 septembre 2017, le 10 juillet 2018, l'Agence de l'eau Loire Bretagne, représenté par MeA..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 4 juillet 2017 ;
2°) de rejeter la requête de l'IFAA ;
3°) de mettre à la charge du syndicat professionnel des industries et entreprises françaises de une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
L'Agence de l'eau Loire-Bretagne soutient que :
- son conseil d'administration n'a pas excédé sa compétence en adoptant un dispositif fixant les conditions d'éligibilité aux subventions qu'elle verse ;
- à supposer même que le pouvoir de son conseil d'administration se limite à fixer des lignes directrices, le dispositif mis en place par la délibération du 30 octobre 2014 est conforme aux dispositions législatives et réglementaires du code de l'environnement ce dispositif régissant le fonctionnement des agences de l'eau ;
- ce dispositif ne pose aucune condition nouvelle vis-à-vis des installations d'assainissement non collectif agréées pouvant être installées et se borne à fixer le cadre du subventionnement des études diagnostics préalables ;
- aucune disposition du dispositif litigieux ne fait obstacle à ce qu'une subvention puise être attribuée aux études qui ne proposeraient pas de mettre en place des dispositifs d'assainissement non collectif dits traditionnels ;
- les études diagnostics, en étudiant en premier lieu, la possibilité d'installer un tel dispositif ont pour seul objet d'éclairer le décisionnaire final, qui demeure le propriétaire ;
- les dispositions du code de l'environnement l'autorisent à hiérarchiser les travaux qu'elle subventionne, et l'attribution d'une subvention ne constitue pas un droit ;
- les conclusions en annulation présentées en première instance par l'IFAA étaient irrecevables ;
- elle dispose du pouvoir de faire appel du jugement du tribunal administratif dès lors que le contentieux formé porte sur une décision relevant de son pouvoir propre.
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2018, le Syndicat professionnel des industries et entreprises françaises (IFAA), représenté par MeC..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'AELB en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
L'IFAA fait valoir que l'appel de l'AELB est irrecevable, seul le ministre en charge de l'environnement étant compétent pour ce faire, et qu'aucun des moyens d'annulation soulevés par l'AELB n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement communautaire n° 305/2011 du 9 mars 2011 ;
- l'arrêté du 7 septembre 2009 modifié du ministre chargé de l'environnement fixant les prescriptions techniques applicables aux installations d'assainissement non collectif recevant une charge brute de pollution organique inférieure ou égale à 1,2 kg/j de DBOS ;
- la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Mony,
- les conclusions de M. Sacher, rapporteur public,
- et les observations de MeB..., représentant l'Agence de l'eau Loire-Bretagne, et de MeC..., représentant l'IFAA.
Considérant ce qui suit :
1. Le conseil d'administration de l'Agence de l'eau Loire-Bretagne a approuvé en 2012, par deux délibérations adoptées les 20 septembre et 4 octobre, son 10ème programme d'intervention, portant sur les années 2013-2018, et les différentes fiches action concrétisant ce programme qu'entendait suivre l'AELB sur cette période. Ces fiches action définissent notamment les modalités d'attribution des aides financières de l'AELB ainsi que les coûts plafond correspondant. L'action " accompagner les investissements pour l'assainissement domestique " (1.2c) a ainsi été déclinée en plusieurs actions particulières, dont la fiche action 1-2-c1 portant sur les " études, contrôles et réhabilitation de l'assainissement non collectif ".
2. L'AELB a toutefois modifié ce dispositif particulier en 2014, en adoptant un nouvelle délibération le 30 octobre 2014, modifiant en particulier la fiche action 1-2-c1, en y annexant un cahier des charges type relatif aux études de sol et de filières d'assainissement non collectif dont les prescriptions devaient désormais être respectées pour rendre éligibles au financement de l'AELB.
3. Le syndicat professionnel national des industries et entreprises françaises de l'assainissement autonome (IFAA) a formé le 30 juillet 2015 un recours administratif contre ce nouveau dispositif auprès de l'AELB, qui l'a rejeté le 14 octobre suivant. L'AELB ayant de nouveau modifié son programme d'action en adoptant une nouvelle délibération le 29 octobre 2015, l'IFAA a formé le 14 décembre suivant un recours contentieux demandant l'annulation des deux délibérations des 30 octobre 2014 et 29 octobre 2015, du cahier des charges type annexé à ces délibérations et de la décision du 14 octobre 2015 portant rejet de son recours administratif. Le tribunal administratif a, par un jugement du 4 juillet 2017, dont l'AELB relève appel, fait droit à ces demandes.
Sur la fin de non recevoir opposée à l'appel de l'AELB :
4. Aux termes de l'article R. 213-31 du code de l'environnement alors applicable : " L'agence est placée sous la tutelle du ministre chargé de l'environnement, qui désigne à cet effet un commissaire du Gouvernement. ". Aux termes de l'article R. 213-39 du code de l'environnement : " Le conseil d'administration règle, par ses délibérations, les affaires de l'établissement. Il délibère notamment sur (...)7° Les conditions générales d'attribution des subventions et des concours financiers aux personnes publiques et privées (...) 10° Les actions en justice à intenter au nom de l'établissement et les transactions (...) ". Si les agences de l'eau, qui sont, selon l'article L. 213-8-1 du code de l'environnement, des établissements publics de l'Etat à caractère administratif, sont placées, selon les dispositions de l'article R. 213-1 du code de l'environnement alors applicable, sous la tutelle du ministre chargé de l'environnement, il ressort des dispositions de l'article R. 213-39 de ce même code que leur conseils d'administration sont compétents, en application du 10° de cet article, pour intenter des actions en justice au nom de l'établissement. Les délibérations litigieuses des 29 octobre 2014 et 30 octobre 2015 ont par ailleurs été prises en application des dispositions de l'article R. 213-39 du code de l'environnement selon lesquelles le conseil d'administration règle les affaires le concernant. L'IFAA ne se prévaut par ailleurs d'aucune disposition législative ou réglementaire d'où il ressortirait expressément que le ministre chargé de l'environnement serait seul compétent pour relever appel du jugement litigieux. La fin de non recevoir opposée par l'IFAA et tirée de ce que l'AELB serait incompétente pour faire appel ne peut ainsi qu'être écartée.
Sur les conclusions en annulation
5. Les agences de l'eau sont chargées, selon les dispositions de l'article L. 213-8-1 du code de l'environnement alors applicable, de la mise en ouvre des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ainsi que des schémas d'aménagement et de gestion des eaux, en favorisant une gestion équilibrée et économe de la ressource en eau et des milieux aquatiques, l'alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques ". Aux termes de l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement alors également applicable : " Pour l'exercice des missions définies à l'article L. 213-8-1, le programme pluriannuel d'intervention de chaque agence de l'eau détermine les domaines et les conditions de son action et prévoit le montant des dépenses et des recettes nécessaires à sa mise en oeuvre. Le Parlement définit les orientations prioritaires du programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau et fixe le plafond global de leurs dépenses sur la période considérée ainsi que celui des contributions des agences à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (...) ". Aux termes de l'article L. 213-9-2 de ce même code : " I.-Dans le cadre de son programme pluriannuel d'intervention, l'agence de l'eau apporte directement ou indirectement des concours financiers sous forme de subventions, de primes de résultat ou d'avances remboursables aux personnes publiques ou privées pour la réalisation d'actions ou de travaux d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins qui contribuent à la gestion équilibrée de la ressource en eau et des milieux aquatiques. (...) ". Aux termes de l'article R. 213-32 du même code : " I.-Pour l'exercice de ses missions définies aux articles L. 213-8-1 etL. 213-9-2: 1° L'agence peut attribuer des subventions, des primes de résultat et consentir des avances remboursables aux personnes publiques ou privées, dans la mesure où les études, recherches, travaux ou ouvrages exécutés par ces personnes et leur exploitation entrent dans le cadre de ses attributions. Elle s'assure de la bonne utilisation et de l'efficacité des aides versées ; 2° Elle établit et perçoit les redevances mentionnées à l'article L. 213-10 (...) ". Aux termes de l'article R. 123-39 de ce même code : " Le conseil d'administration règle, par ses délibérations, les affaires de l'établissement. Il délibère notamment sur : 1° Les conditions générales d'organisation et de fonctionnement de l'établissement ; 2° Les programmes généraux d'activité, et notamment les programmes pluriannuels d'intervention prévus à l'article L. 213-9-1 (...) 7° Les conditions générales d'attribution des subventions et des concours financiers aux personnes publiques et privées (...) 11° L'attribution, dans le cadre des conditions générales fixées préalablement par lui le cas échéant, de subventions ou de concours financiers (...) ".
6. Il ressort de la combinaison des dispositions précitées, en particulier de celles des articles R. 213-32 et R. 213-39 du code de l'environnement, que les agences de l'eau disposent du pouvoir, en leur qualité d'établissement public de l'Etat à caractère administratif, de déterminer par elles mêmes, les conditions dans lesquelles elles entendent financer leur action sous réserve de respecter les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 213-9-1 précitées.
7. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le dispositif mis en place par l'AELB en adoptant sa délibération du 30 octobre 2014 vise uniquement à définir les conditions dans lesquelles l'agence entend subventionner les études de sol et de filière d'assainissement non collectif devant être réalisées préalablement soit à des réhabilitations de telles installations dans le cadre d'un service public d'assainissement non collectif (SPANC) soit dans le cadre de réhabilitation d'habitations neuves et non, comme l'a relevé à tort le tribunal administratif, " d'exclure toute possibilité de subventionner un dispositif d'assainissement non collectif ".
8. Dès lors, le conseil d'administration de l'AELB, en adoptant cette délibération modifiant le contenu de la fiche action 1-2-c1 de son programme d'intervention 2013-2018, en y annexant un cahier des charges type dont le respect conditionne le subventionnement pouvant être apporté par l'agence à des études diagnostics, le tout formant un dispositif indissociable, puis en confirmant les termes de ce dernier en ne le modifiant pas à l'occasion de la délibération adoptée le 29 octobre 2015, n'a pas excédé la compétence qu'il détient en vertu des dispositions précitées. C'est ainsi à tort que le tribunal administratif a retenu ce motif d'annulation.
9. Il appartient toutefois à la cour, saisie par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens d'annulation soulevés par l'IFAA à l'appui de ses conclusions en annulation des différentes décisions attaquées.
10. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le cahier des charges type annexé à la fiche action 1-2-c1, laquelle figure au sein du 10ème programme d'intervention 2013-2018 de l'AELB, constitue avec cette dernière un tout indissociable, le subventionnement de l'AELB figurant sur la fiche action étant conditionné par le respect des dispositions du cahier des charges. Ce dispositif a ainsi été approuvé, sans qu'y fassent obstacles les circonstances que le cahier des charges et la fiche action n'aient pas été eux-mêmes signés ou publiés, dans leur ensemble le 30 octobre 2014 à l'occasion de l'adoption par le conseil d'administration de l'AELB, lequel n'était pas, comme précédemment indiqué, incompétent pour procéder à une telle modification, de la délibération adaptant les modalités d'attribution des aides de l'AELB dans le cadre de son 10ème programme d'intervention, les délibérations du conseil d'administration de l'AELB étant, en application des dispositions de l'article R. 213-41 du code de l'environnement, exécutoires par elles-mêmes sauf opposition du ministre chargé de l'environnement. Le moyen tiré du caractère juridiquement inexistant du dispositif adopté le 30 octobre 2014 ne peut ainsi qu'être écarté.
11. Il en va en deuxième lieu de même, pour les mêmes motifs, du moyen tiré de l'illégalité de la délibération adoptée le 29 octobre 2015 par le conseil d'administration de l'AELB, laquelle s'est au surplus bornée à reprendre à l'identique, s'agissant de la fiche action 1-2-c1 et de son annexe, le dispositif créé par la délibération du 30 octobre 2014.
12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement alors applicable : " (...) Les délibérations du conseil d'administration de l'agence de l'eau relatives au programme pluriannuel d'intervention et aux taux des redevances sont prises sur avis conforme du comité de bassin, dans le respect des dispositions encadrant le montant pluriannuel global de ses dépenses et leur répartition par grand domaine d'intervention, qui font l'objet d'un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances, pris après avis du Comité national de l'eau (...) ". Si l'IFAA soutient que les délibérations litigieuses sont illégales faute d'avoir été précédées d'un avis conforme du comité de bassin en méconnaissance des dispositions de l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement, ces dispositions n'imposent aucunement un avis conforme du comité de bassin pour l'adoption des délibérations du conseil d'administration d'une agence de l'eau relatives à l'exécution de ce programme d'action. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le comité de bassin Loire-Bretagne a, lors de sa séance du 4 octobre 2012, émis un avis conforme relatif au 10ème programme d'intervention de l'AELB approuvé le 20 septembre précédent.
13. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier, comme déjà également indiqué au point 9, que le respect des dispositions du cahier des charges type constitue uniquement une condition d'éligibilité au subventionnement pouvant être accordé par l'AELB aux études diagnostics préalablement à toute opération de réhabilitation d'installations d'assainissement non collectif. A cet égard, il n'est nullement établi que les dispositions de ce cahier des charges fassent obstacle à tout financement d'un dispositif d'assainissement non collectif agréé. La fiche action 1-2-c1 n'a en effet pas pour objet le financement de travaux d'installation de dispositifs d'assainissement non collectif, en dehors de ceux présentant un risque pour les personnes ou un risque environnemental avéré, mais uniquement le financement d'études diagnostics préalables. Dans ce cadre, le cahier des charges litigieux se limite à imposer que soit étudiée en premier chef la solution d'une installation d'assainissement non collectif traditionnelle, dite " par le sol ", la possibilité d'un assainissement par un dispositif agréé n'étant ainsi étudiée qu'au cas où un dispositif traditionnel ne serait pas techniquement réalisable. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'arrêté du 7 septembre 2009 modifié du ministre chargé de l'environnement fixant les prescriptions techniques applicables aux installations d'assainissement non collectif recevant une charge brute de pollution organique inférieure ou égale à 1,2 kg/j de DBOS doit ainsi et en tout état de cause être écarté comme inopérant.
14. En cinquième lieu, et comme il vient d'être rappelé, les dispositifs litigieux se bornent à fixer les conditions dans lesquelles l'AELB entend subventionner les études diagnostics préalables à des opérations de réhabilitation d'assainissement non collectif, et ne s'opposent pas à la commercialisation et à la libre circulation des installations d'assainissement non collectif dites agréées et bénéficiant d'un marquage CE relevant du règlement communautaire n° 305/2011 du 9 mars 2011. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de ce règlement et du principe de libre circulation des marchandises bénéficiant d'un marquage doit ainsi et en tout état de cause être également écarté comme inopérant.
15. En sixième et dernier lieu, l'IFAA, faute d'établir l'illégalité du dispositif mis en place par la délibération du 30 octobre 2014, ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article 1er de la loi n° 2007-1787 ayant modifié la loi n° 2000-321 du 22 avril 2000 faisant obligation à l'autorité compétente d'abroger expressément tout règlement illégal ou sans objet.
16. Il résulte de tout ce qui précède que l'AELB est fondée à soutenir, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité des conclusions en annulation présentées en première instance par l'IFAA, que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a d'une part annulé les délibérations des 29 octobre 2014 et 30 octobre 2015, et, d'autre part, la décision du 14 octobre 2015 de l'AELB portant rejet de son recours administratif.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'AELB, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à l'IFAA la somme que celle-ci réclame au titre des frais qu'elle a exposés non compris dans les dépens. Il y a en revanche lieu, de mettre au même titre à la charge de l'IFAA 2 000 euros au profit de l'AELB.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n°1504092 du tribunal administratif d'Orléans est annulé.
Article 2 : La demande présentée par le syndicat professionnel des industries et entreprises françaises de l'assainissement autonome devant le tribunal administratif d'Orléans et les conclusions qu'il présente devant la cour administrative d'appel de Nantes sont rejetées
Article 3 : Le syndicat professionnel des industries et entreprises françaises de l'assainissement autonome versera 2 000 euros à l'AELB en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions du syndicat professionnel des industries et entreprises françaises de l'assainissement autonome présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat professionnel des industries et entreprises françaises de l'assainissement autonome et à l'Agence de l'eau Loire Bretagne.
Copie en sera adressée, pour information, au ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire.
Délibéré après l'audience du 5 octobre 2018, à laquelle siégeaient :
- M. Dussuet, président,
- M. Degommier, président assesseur,
- M. Mony, premier conseiller,
Lu en audience publique le 22 octobre 2018.
Le rapporteur,
A. MONYLe président,
J-P. DUSSUET
Le greffier,
C. GOY
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 17NT02714
