| France, Cour administrative d'appel de Paris, 3ème chambre, 29 décembre 2017, 16PA02556

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Chessy a demandé au Tribunal administratif de Melun, dans une première requête, d'annuler l'arrêté du 24 mars 2014 par lequel la préfète de Seine-et-Marne d'une part, a annulé et remplacé son arrêté du 24 février 2014 en raison d'une erreur de calcul, et d'autre part, a fixé, au titre de l'inventaire de l'année 2013, le montant du prélèvement visé à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, ensemble, la décision implicite de rejet de son recours gracieux présenté le 17 avril 2014, de prononcer la décharge de l'obligation de verser la somme de 59 296,77 euros par prélèvement d'office sur ses ressources fiscales, d'enjoindre solidairement à l'Etat et à l'Etablissement public foncier d'Ile-de-France de lui rembourser les sommes prélevées mensuellement depuis le mois d'avril 2014, puis, dans une seconde requête, d'annuler l'arrêté du 20 février 2015 par lequel le préfet de Seine-et-Marne a fixé, au titre de l'inventaire de l'année 2014, le montant du prélèvement visé à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, ensemble, la décision implicite de rejet de son recours gracieux présenté le 24 avril 2015, de prononcer la décharge de l'obligation de verser la somme de 71 363,58 euros par prélèvement d'office sur ses ressources fiscales, d'enjoindre solidairement à l'Etat et à l'Etablissement public foncier d'Ile-de-France de lui rembourser les sommes prélevées mensuellement depuis le mois de mars 2015.

Par un jugement n° 1407231, 1506200 du 13 mai 2006, le Tribunal administratif de Melun a rejeté ses demandes.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 3 août 2016, 6 et 26 octobre 2017, la commune de Chessy, représentée par MeA..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du Tribunal administratif de Melun du 13 mai 2016 ;

2°) de faire droit à l'ensemble de ses conclusions de première instance et, en outre, de prendre acte de ce qu'elle soulève deux questions prioritaires de constitutionnalité par mémoire distinct ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune soutient que :

- elle ne relève pas du champ d'application de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation tel que fixé par l'article L. 302-5 du même code, dès lors qu'elle a une population certes supérieure à 1 500 habitants mais inférieure à 15 000 et qu'elle n'est pas comprise dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants ;

- la notion d'" unité urbaine " qui a été définie par l'INSEE pour ses études, ne saurait servir de fondement pour inclure la commune dans le périmètre de l'agglomération de Paris ; les dispositions de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation visent nécessairement et uniquement les agglomérations et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre figurant dans le code général des collectivités territoriales qui sont compétents en matière de développement urbain et d'aménagement du territoire et pour définir le programme local de l'habitat ;

- le rattachement d'office de la commune à l'agglomération de Paris porte atteinte à la libre administration des communes garantie par l'article 72 de la Constitution ;

- elle n'a pas, en tout état de cause, été incluse dans le périmètre de la métropole du grand Paris tel que défini par le décret du 11 décembre 2015 et ne fait donc pas partie de l'agglomération de Paris ;

- le tribunal ne pouvait juger qu'elle ne pouvait invoquer la procédure prévue par les dispositions de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation qui aurait pu lui permettre d'obtenir une dérogation au taux légal de réalisation de logements sociaux locatifs, dès lors que le défaut de réalisation de tels logements ne lui est pas imputable ; que c'est à tort que les premiers juges ont considéré que cette procédure ne pouvait être mise en oeuvre que si la commune avait fait l'objet d'une procédure de carence ; l'interprétation restrictive de cet article rompt le principe d'égalité devant les charges publiques en la privant de manière injustifiée d'une partie de ses ressources fiscales ;

- le tribunal ne pouvait davantage juger que l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation ne permet pas de prendre en compte les difficultés juridiques et matérielles rencontrées par elle dans la réalisation de ses objectifs ;

- elle ne dispose en effet pas de la maîtrise de l'aménagement de son territoire ;

- quand bien même la question prioritaire de constitutionnalité serait rejetée, la Cour devra prononcer la décharge de l'obligation pour la commune de contribuer financièrement au déficit des logements sociaux locatifs qui ne lui est pas imputable.

Par des mémoires en défense, enregistré le 5 octobre et 30 novembre 2017, le ministre de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- l'ordonnance du 19 avril 2017 par laquelle le premier vice-président de la Cour, président de la 3ème chambre, a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat les deux questions de constitutionnalité soulevées par la commune de Chessy dans son mémoire enregistré au greffe de la Cour le 3 août 2016 ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pena,

- les conclusions de Mme Delamarre, rapporteur public,

- et les observations de MeA..., représentant la commune de Chessy.

1. Considérant que, par un arrêté du 24 mars 2014, le préfet de Seine-et-Marne a annulé et remplacé l'arrêté du 24 février 2014 et a fixé le montant du prélèvement sur les ressources fiscales de la commune de Chessy visé à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation au titre de l'inventaire des logements sociaux de l'année 2013 ; que le 17 avril 2014, la commune de Chessy a formé un recours gracieux contre cet arrêté qui a été rejeté le

6 juin 2014 ; que par un arrêté du 20 février 2015, le préfet de Seine-et-Marne a fixé le montant du prélèvement sur les ressources fiscales de la commune de Chessy visé à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation au titre de l'inventaire des logements sociaux de l'année 2014 ; que la commune de Chessy a formé un recours gracieux le 24 avril 2015, qui a été implicitement rejeté ; que par jugement du 13 mai 2006, le Tribunal administratif de Melun a joint ces deux requêtes et les a rejetées ; que la commune de Chessy interjette appel de ce jugement ;

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Considérant en premier lieu, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : " Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 302-7 du même code : " A compter du 1er janvier 2002, il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5, à l'exception de celles qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale prévue par l'article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales lorsque le nombre des logements sociaux y excède 15 % des résidences principales. (...) " ;

3. Considérant, d'autre part, que l'unité urbaine est définie par l'INSEE comme " une commune ou un ensemble de communes qui comporte sur son territoire une zone bâtie d'au moins 2 000 habitants où aucune habitation n'est séparée de la plus proche de plus de 200 mètres. En outre, chaque commune concernée possède plus de la moitié de sa population dans cette zone bâtie. " ;

4. Considérant que la commune de Chessy, soumise au prélèvement annuel institué par les dispositions susmentionnées au titre des années 2013 et 2014, persiste à soutenir devant la Cour qu'elle n'entre pas dans le champ d'application des communes visées par l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, dès lors qu'elle ne saurait être regardée comme appartenant à une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens de l'article L. 302-5 du même code ; que toutefois, et ainsi que l'ont à juste titre rappelé les premiers juges, il résulte desdites dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi " solidarité et renouvellement urbain " du 13 décembre 2000 dont elles sont issues, que, pour déterminer si des communes sont " comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants ", il y a lieu de se référer à la notion d'" unité urbaine " retenue par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ; que si la requérante fait également à nouveau valoir qu'elle ne fait pas partie, en tout état de cause, de l'unité urbaine de Paris au sens de la définition de l'INSEE dès lors qu'elle se situe à 50 kilomètres de Paris et que la zone bâtie de la commune de Montevrain, avec laquelle sa propre zone bâtie est continue, comporte une coupure avec cette unité urbaine parisienne, dès lors qu'elle en est distante de plus de 200 mètres, aucun des documents d'urbanismes produits, qu'il s'agisse notamment du règlement graphique PLU de la commune de Montevrain ou de la carte des zones incluses dans le périmètre du PPEANP de la communauté d'agglomération de Marne-et-Gondoire, ne sont de nature à remettre en cause l'appréciation de cette continuité portée par l'INSEE ; que la distance entre la commune de Chessy et Paris demeure par ailleurs sans incidence, en application de la définition précitée de l'unité urbaine ; que l'est tout autant, la circonstance selon laquelle la commune n'a pas été incluse dans le périmètre de la métropole du " grand Paris " tel que défini par le décret du 11 décembre 2015, lequel est un projet d'aménagement à l'échelle de la métropole visant à transformer l'agglomération parisienne, améliorer le cadre de vie et réduire les inégalités territoriales ; que, dans ces conditions, pas davantage devant la Cour que devant le tribunal, la commune requérante établit avoir à tort été intégrée dans l'agglomération parisienne et se trouver exclue du champ d'application du prélèvement annuel visé par l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation ;

5. Considérant que si la commune a entendu poser, outre les moyens invoqués et traités par l'ordonnance susvisée du 19 avril 2017, la constitutionnalité de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation au regard de la question de l'atteinte au principe de libre administration des communes garanti par l'article 72 de la Constitution du fait de son rattachement d'office à l'agglomération de Paris, elle n'a pas présenté ce moyen dans un mémoire distinct et motivé ; qu'il en résulte qu'il doit être écarté comme étant irrecevable ;

6. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation : " I.- Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département. / Cette commission est chargée d'examiner les difficultés rencontrées par la commune l'ayant empêchée de remplir la totalité de ses objectifs, d'analyser les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur le territoire de la commune et de définir des solutions permettant d'atteindre ces objectifs. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé sur le territoire de la commune, elle peut recommander l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue. / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II.-La commission nationale, présidée par un membre du Conseil d'Etat, est composée de deux membres de l'Assemblée nationale et de deux membres du Sénat, d'un membre de la Cour des comptes, d'un membre du Conseil général de l'environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, ainsi que de représentants des associations et organisations oeuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l'habitat. / Cette commission entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située./ Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues à l'article L. 302-8. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé, elle recommande l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue et la mise en oeuvre de l'article L. 302-9-1. (...) " ;

7. Considérant qu'ainsi que l'a à bon droit jugé le tribunal administratif, la procédure de fixation du montant du prélèvement instituée par les dispositions susmentionnées de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation est indépendante de la procédure de carence, prévue à l'article L. 302-9-1-1 de ce même code ; qu'il est constant que la commune de Chessy n'a pas fait l'objet de cette dernière procédure qui, si elle permet la possibilité d'une prise en compte des difficultés rencontrées par la collectivité en question dans la réalisation de ses objectifs triennaux, n'en demeure pas moins une procédure prévoyant un système de sanctions plus sévères et conférant au représentant de l'Etat des prérogatives plus importantes à son égard ; que la commune de Chessy n'est dès lors fondée, ni à se prévaloir de la méconnaissance de cette dernière procédure, ni à faire valoir les difficultés tant matérielles que juridiques qu'elle dit avoir rencontrées dans la réalisation de ses objectifs triennaux ;

8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la commune de Chessy n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande ; que ses conclusions présentées à la Cour à fin d'injonction doivent également être rejetées par voie de conséquence ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative :

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ; que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Chessy demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Chessy est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Chessy et au ministre de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de Seine-et-Marne.

Délibéré après l'audience du 5 décembre 2017, à laquelle siégeaient :

- M. Bouleau, premier vice-président,

- M. Bernier, président assesseur,

- Mme Pena, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 29 décembre 2017.

Le rapporteur,

E. PENALe président,

M. BOULEAU

Le greffier,

E. MOULIN

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 10PA03855

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N° 16PA02556