Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
La société Orange a demandé au tribunal administratif de Lyon, d'une part, d'annuler la décision du 10 octobre 2012 par laquelle le président de la communauté urbaine de Lyon a rejeté sa demande d'abrogation des alinéas 2 et 4 de l'article 1.8.1 du règlement communautaire de voirie approuvé le 25 juin 2012, et d'autre part, d'enjoindre à cet établissement public de coopération intercommunale de prendre une décision expresse d'abrogation de ces dispositions dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 150 euros par jour de retard.
Par un jugement n° 1207771 du 26 avril 2016, le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande de la société Orange et mis à sa charge une somme de 1 000 euros à verser à la métropole de Lyon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 27 juin et 30 septembre 2016, ainsi que par un nouveau mémoire, enregistré le 5 juillet 2017 et des observations complémentaires, enregistrées le 10 avril 2018, la société Orange, représentée par l'AARPI DS Avocats, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 26 avril 2016 du tribunal administratif de Lyon ;
2°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement, entaché d'une insuffisance de motivation, est irrégulier ;
- les dispositions litigieuses sont entachées d'un défaut de base légale ; c'est à tort que le tribunal administratif a considéré que les dispositions des articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement constituent la base légale des dispositions litigieuses et que l'article L. 556-1 de ce code est inapplicable ;
- l'article R* 141-14 du code de la voirie routière ne peut être le fondement légal des dispositions en cause ; à supposer que cette législation trouve à s'appliquer la métropole n'était pas l'autorité administrative compétente pour réglementer cette police spéciale ;
- les dispositions en litige portent une atteinte excessive à son droit de passage, méconnaissent l'obligation incombant à la métropole d'assurer la charge normale de l'entretien de la voirie routière et constituent un transfert de charge vers les intervenants du domaine public routier ;
- le dispositif prévu par le 4ème alinéa de l'article 1.8.1 constitue une cession d'amiante prohibée.
Par trois mémoires, enregistrés les 28 février 2017, 15 décembre 2017 et 8 juin 2018, la métropole de Lyon, représentée par la SELARL Itinéraires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 10 000 euros soit mise à la charge de la société Orange sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le jugement n'est pas entaché d'insuffisance de motivation ;
- les moyens invoqués par la société appelante ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 27 décembre 2017, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 janvier 2018.
L'instruction a été partiellement rouverte, le 25 mai 2018, par la communication du mémoire présentée pour la société Orange le 10 avril 2018.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code des postes et communications électroniques ;
- le code de la voirie routière ;
- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;
- le décret n° 96-1133 du 24 décembre 1996 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lesieux ;
- les conclusions de M. Dursapt, rapporteur public ;
- les observations de MeA..., représentant la société Orange et celles de MeD..., représentant la Métropole de Lyon.
Considérant ce qui suit :
1. La communauté urbaine de Lyon, devenue métropole de Lyon, a par une délibération du conseil communautaire du 25 juin 2012, adopté un nouveau règlement de voirie, applicable à compter du 1er octobre suivant. La société France Télécom, devenue Orange, a, par un courrier du 8 août 2012, sollicité l'abrogation des alinéas 2 et 4 de l'article 1.8.1 de ce règlement de voirie. Cette demande a été rejetée par un courrier du 10 octobre 2012. Par un jugement du 26 avril 2016, dont la société Orange relève appel, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision et à ce qu'il soit enjoint à la métropole de Lyon de procéder à l'abrogation des dispositions litigieuses.
Sur la régularité du jugement :
2. A l'appui de sa demande, la société Orange soutenait que les dispositions du 2ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie qui prévoient que le laboratoire de la voirie de la communauté urbaine de Lyon pourra autoriser la réutilisation des matériaux est illégale dès lors qu'aucune disposition législative n'habilite ce laboratoire à prendre une telle décision. Or, le tribunal ne s'est pas prononcé sur ce moyen, qui n'était pas inopérant. Par suite, son jugement doit être annulé en tant qu'il rejette les conclusions de la société Orange tendant à l'annulation de la décision du 10 octobre 2012 en tant qu'elle rejette sa demande d'abrogation de l'alinéa 2 de l'article 1.8.1.
3. Il y a lieu pour la cour administrative d'appel de se prononcer immédiatement sur ces conclusions par voie d'évocation et de statuer par l'effet d'évolutif de l'appel sur le surplus des conclusions de la requête.
Sur la légalité de la décision du 10 octobre 2012 en tant qu'elle rejette la demande d'abrogation du 2ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie :
4. En premier lieu, la décision attaquée a été signée par M. C...B..., vice-président chargé de la voirie et de l'accessibilité, qui disposait, en application d'un arrêté du 1er juillet 2011 du président de la communauté urbaine de Lyon pris sur le fondement de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales, d'une délégation permanente à l'effet de signer au nom du président tous actes relevant de sa compétence dans le domaine de la politique des déplacements et mobilité : voirie et accessibilité. Cet arrêté a été régulièrement affiché le 1er juillet 2011 et transmis et reçu au contrôle de légalité le même jour. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte ne peut, dès lors, qu'être écarté.
5. En deuxième lieu, l'absence d'une décision du président de la communauté urbaine de Lyon ayant pour effet de rendre exécutoire et opposable aux tiers la délibération du 25 juin 2012 approuvant le règlement de voirie, au demeurant non prévue par les dispositions législatives et réglementaires applicables, est sans incidence sur la légalité de cette délibération. Le moyen tiré de ce que celle-ci aurait été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ne peut donc qu'être écarté.
6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 113-3 du code de la voirie routière : " Sous réserve des prescriptions prévues à l'article L. 122-3, les exploitants de réseaux de télécommunications ouverts au public et les services publics de transport ou de distribution d'électricité ou de gaz peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre. (...) ". Aux termes de l'article L. 45-9 du code des postes et des communications électroniques : " Les exploitants de réseaux ouverts au public bénéficient d'un droit de passage, sur le domaine public routier et dans les réseaux publics relevant du domaine public routier et non routier, à l'exception des réseaux et infrastructures de communications électroniques, et de servitudes sur les propriétés privées mentionnées à l'article L. 48, dans les conditions indiquées ci-après. (...) L'installation des infrastructures et des équipements doit être réalisée dans le respect de l'environnement et de la qualité esthétique des lieux, et dans les conditions les moins dommageables pour les propriétés privées et le domaine public. ". L'article L. 47 de ce code dispose que : " Les exploitants de réseaux ouverts au public peuvent occuper le domaine public routier, en y implantant des ouvrages dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation. / Les travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des réseaux sont effectués conformément aux règlements de voirie, et notamment aux dispositions de l'article L. 115-1 du code de la voirie routière. / L'occupation du domaine routier fait l'objet d'une permission de voirie, délivrée par l'autorité compétente, suivant la nature de la voie empruntée, dans les conditions fixées par le code de la voirie routière. La permission peut préciser les prescriptions d'implantation et d'exploitation nécessaires à la circulation publique et à la conservation de la voirie. / L'autorité mentionnée à l'alinéa précédent doit prendre toutes dispositions utiles pour permettre l'accomplissement de l'obligation d'assurer le service universel des communications électroniques. Elle ne peut faire obstacle au droit de passage des exploitants de réseaux ouverts au public qu'en vue d'assurer, dans les limites de ses compétences, le respect des exigences essentielles, la protection de l'environnement et le respect des règles d'urbanisme. (...) ". Selon l'article L. 411-11 du code de la voirie routière : " Le conseil municipal détermine, après concertation avec les services ou les personnes intervenant sur le domaine public, les modalités d'exécution des travaux de réfection des voies communales dans lesquelles des tranchées ont été ouvertes. Il détermine également l'évaluation des frais qui peuvent être réclamés aux intervenants lorsque ces derniers n'ont pas exécuté tout ou partie de ces travaux. (...) ". L'article L. 411-12 de ce code précise que " Les attributions dévolues au maire et au conseil municipal par les dispositions du présent code sont exercées, le cas échéant, par le président et par l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. ". Enfin, l'article R* 141-14 du même code prévoit que : " Un règlement de voirie fixe les modalités d'exécution des travaux de remblaiement, de réfection provisoire et de réfection définitive conformément aux normes techniques et aux règles de l'art. Il détermine les conditions dans lesquelles le maire peut décider que certains des travaux de réfection seront exécutés par la commune. (...) ".
7. Il résulte de ces dispositions que la société Orange, en sa qualité d'exploitant de réseaux ouverts au public, est titulaire d'un droit de passage sur le domaine public routier de la communauté urbaine de Lyon, devenue métropole de Lyon, afin d'y implanter ses ouvrages. Toutefois, ce droit ne peut s'exercer que dans les conditions prévues par le règlement de voirie et l'autorité compétente pour édicter ce règlement peut subordonner l'exercice de ce droit aux conditions qui se révèlent indispensables pour assurer la protection de son domaine public routier et en garantir un usage répondant à sa destination.
8. Selon le 2ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie, adopté par le conseil de la communauté urbaine de Lyon le 25 juin 2012, " Lors de fouilles générant de grandes quantités de déblais, une réutilisation sur site sera recherchée par l'intervenant qui conduira à ses frais une étude géotechnique. Au vu des résultats de l'étude, le laboratoire de la voirie de la communauté urbaine de Lyon pourra autoriser la réutilisation des matériaux. ".
9. Contrairement aux affirmations de la société Orange, la réalisation d'une étude géotechnique ne s'impose à l'intervenant à l'occasion de travaux exécutés sous sa maîtrise d'ouvrage, que lorsque celui-ci envisage de réutiliser les matériaux qu'il a extraits lors de fouilles générant de grandes quantités de déblais. L'annexe 2 au règlement de voirie, et plus particulièrement son article 2.1.4 relatif au réemploi des sols en place définit les " grands volumes " comme ceux excédant 100 m3 et précise que l'intervenant devra faire procéder à ses frais à une étude géotechnique afin d' " identifier et classer les déblais suivant la norme NF P 11-300 de manière à déterminer la possibilité et les conditions de réutilisation conformément au guide technique " Remblayage des tranchées " et à la norme NF P 98-331, sous réserve de prescriptions particulières ordonnées spécialement à l'occasion de la délivrance de l'autorisation. "
10. D'une part, ces dispositions, qui ne créent aucune obligation pour l'intervenant de réutiliser les matériaux ainsi extraits, entrent dans le champ d'application de l'article R*141-14 du code de la voirie routière dès lors qu'elles ont vocation à déterminer dans quelle mesure les déblais concernés pourront être réutilisés lors de travaux de remblaiement. D'autre part, en prévoyant que le laboratoire de la voirie de la communauté urbaine de Lyon pourra autoriser la réutilisation des matériaux au vu des résultats de l'étude géotechnique, le règlement de la voirie, qui organise ainsi les modalités de contrôle interne par la métropole de l'utilisation de son domaine public routier, n'instaure aucun transfert de compétence illégal, contrairement aux allégations de la société Orange. Enfin, la prescription en litige se révèle indispensable pour identifier la nature et la consistance des déblais au regard des normes en vigueur et s'assurer notamment de l'absence de risque d'affaissement en cas de réemploi et ce, dans le but d'assurer la conservation du domaine public routier et de garantir ainsi un usage de la voirie conforme à sa destination. Il en résulte que les moyens tirés du défaut de base légale, du détournement de pouvoir et de l'atteinte excessive que porteraient ces dispositions au droit de passage de l'exploitant de réseaux doivent être écartés.
11. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la société Orange tendant à l'annulation de la décision du 10 octobre 2012 en tant qu'elle ne fait pas droit à sa demande d'abrogation de l'alinéa 2 de l'article 1.8.1 du règlement de voirie doivent être rejetées.
Sur la légalité de la décision du 10 octobre 2012 en tant qu'elle rejette la demande d'abrogation du 4ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie :
12. Aux termes du 4ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie : " Si à l'occasion d'une fouille réalisée sous la maîtrise de l'intervenant, pour les besoins de travaux conduits sous sa maîtrise d'ouvrage, celui-ci découvre des sols pollués chimiquement ou biologiquement, la gestion des déblais issus de l'excavation du sol sera à la charge de l'intervenant. Il devra procéder à l'identification de la nature et du niveau de pollution de ces déblais préalablement à leur traitement dans un centre d'enfouissement ou de traitement agréé. ".
13. En premier lieu, aux termes de l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition en droit interne de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets : " Au sens du présent chapitre, on entend par : / Déchet : toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire ; (...) Producteur de déchets : toute personne dont l'activité produit des déchets (producteur initial de déchets) ou toute personne qui effectue des opérations de traitement des déchets conduisant à un changement de la nature ou de la composition de ces déchets (producteur subséquent de déchets) ;/ Détenteur de déchets : producteur des déchets ou toute autre personne qui se trouve en possession des déchets ;(...) ". L'article L. 541-4-1 de ce code prévoit que : " Ne sont pas soumis aux dispositions du présent chapitre : / - les sols non excavés, y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés aux sols de manière permanente ;(...) ". Aux termes de l'article L. 541-2 de ce code : " Tout producteur ou détenteur de déchets est tenu d'en assurer ou d'en faire assurer la gestion, conformément aux dispositions du présent chapitre. / Tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu'à leur élimination ou valorisation finale, même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement à un tiers. / Tout producteur ou détenteur de déchets s'assure que la personne à qui il les remet est autorisée à les prendre en charge. ".
14. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'amiante présent dans la voirie routière présente en tant que tel un risque pour la santé lorsqu'il est fait un usage du domaine public routier conforme à sa destination. En revanche, en cas d'usure anormale de la chaussée et des trottoirs ou surtout lors d'interventions portant atteinte à l'intégrité des matériaux routiers, la libération de fibres d'amiante présentent des risques liés à leur inhalation. Compte tenu de l'interdiction d'utilisation de l'amiante, qu'il soit incorporé ou non dans des matériaux, posée par le décret du 24 décembre 1996 visé ci-dessus, les déblais amiantés, issus de l'excavation des sols, liés à des travaux réalisés sur le domaine public routier, ne peuvent être réutilisés et constituent des déchets au sens de l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement. En application de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, la responsabilité de la gestion des déchets appartient à leur producteur ou détenteur jusqu'à, s'agissant de l'amiante, leur élimination. Il en résulte que la société Orange n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé, dans le jugement attaqué, sur les dispositions précitées et non sur celles des articles L. 556-1 et suivants du code de l'environnement. Au surplus, la société appelante ne peut utilement se prévaloir de l'article L. 556-3 de ce code créé par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, postérieurement à la date de la décision contestée. La société appelante ne peut davantage utilement invoquer les dispositions de l'article L. 541-3 du code de l'environnement relatifs aux pouvoirs de police en matière d'abandon de déchets dont le règlement de voirie ne traite pas.
15. En deuxième lieu, selon le 3° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, le principe pollueur-payeur implique que " les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ; ". Il résulte de ce qui a été dit au point précédent, et dès lors que les déchets amiantés résultent de travaux effectués, sous la maîtrise d'ouvrage des intervenants, sur le domaine public routier de la métropole de Lyon en vue d'accéder aux réseaux souterrains qu'ils exploitent, il appartient à ces intervenants de prendre en charge ces déchets jusqu'à leur élimination en leur qualité de " producteurs de déchets ". Par suite, la société Orange n'est pas fondée à soutenir que la charge de la gestion de ces déchets amiantés devrait être supportée par la métropole en sa seule qualité de propriétaire de la voirie, dans la mesure où elle n'est pas à l'initiative des travaux entrepris desquels sont issus les déchets à traiter. Elle n'est pas davantage fondée à soutenir que les dispositions en litige auraient pour effet de transférer illégalement aux intervenants l'obligation d'entretien du domaine public routier pesant sur la collectivité propriétaire ni que le 4ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie organiserait une cession d'amiante, prohibée par le décret du 24 décembre 1996 relatif à l'interdiction de l'amiante, entre la métropole, propriétaire de la voirie, et les intervenants sur son domaine public routier, producteurs de déchets amiantés.
16. En troisième lieu, les dispositions du 4ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie se bornent à rappeler les obligations pesant sur les intervenants sur le domaine public routier en termes de gestion des déblais pollués issus de l'excavation des sols et résultant des travaux effectués, sous leur maîtrise d'ouvrage, en vue d'accéder aux réseaux souterrains qu'ils exploitent et se limitent à mettre à leur charge la réalisation d'un diagnostic tendant à l'identification de la nature et du niveau de pollution des enrobés à déposer puis remplacer au cours de ces travaux. De telles prescriptions, qui fixent les modalités d'exécution des travaux incombant aux intervenants sur le domaine public routier afin d'en garantir la protection, entrent dans le champ d'application de l'article R*141-14 du code de la voirie routière et n'imposent pas, par elles-mêmes aux intervenants des contraintes qui excèderaient la seule remise en état des lieux. Par ailleurs, il n'est pas établi que ces dispositions seraient de nature à remettre en cause l'économie générale des projets de la société appelante ni qu'elles feraient obstacle à l'accomplissement par cette société de ses missions d'intérêt général. Ainsi les dispositions en litige ne portent pas une atteinte excessive au droit de passage de la société Orange sur le domaine public routier de la métropole de Lyon.
17. En dernier lieu, contrairement aux affirmations de la société Orange, les dispositions en litige n'imposent pas aux intervenants une obligation de cartographier les zones de travaux dans lesquelles la présence d'amiante dans les sols aurait été constatée.
18. Considérant, qu'il résulte de ce qui précède que la société Orange n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 10 octobre 2012 en tant qu'elle rejette sa demande d'abrogation du 4ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie, ainsi que ses conclusions aux fins d'injonction sous astreinte.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la métropole de Lyon, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais liés à l'instance. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Orange le versement à la métropole de Lyon d'une somme de 1 000 euros sur ce fondement.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1207771 du 26 avril 2016 du tribunal administratif de Lyon est annulé en tant qu'il rejette la demande de la société Orange tendant à l'annulation de la décision du 10 octobre 2012 rejetant sa demande d'abrogation du 2ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie de la métropole de Lyon.
Article 2 : La demande présentée par la société Orange devant le tribunal administratif de Lyon tendant à l'annulation de la décision du 10 octobre 2012 rejetant sa demande d'abrogation du 2ème alinéa de l'article 1.8.1 du règlement de voirie de la métropole de Lyon et le surplus des conclusions de sa requête sont rejetés.
Article 3 : La société Orange versera à la métropole de Lyon une somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Orange et à la métropole de Lyon.
Délibéré après l'audience du 30 août 2018, à laquelle siégeaient :
M. d'Hervé, président de chambre,
Mme Michel, président-assesseur,
Mme Lesieux, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 20 septembre 2018.
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N° 16LY02156
