Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. G...E...a demandé au tribunal administratif de Rouen de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 6 289 000 euros au titre des loyers dont il a été privé pour les logements dont il est propriétaire rue Maurice A...sur le territoire de la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray et 100 000 euros à titre de dommages intérêts.
Par un jugement n° 1301251,1301253 du 19 mai 2015, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 juillet 2015, 6 juin, 26 septembre et 31 octobre 2016, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, M. G...E..., représenté par Me B...F..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser les sommes de 7 273 000 euros au titre des loyers dont il a été privé pour les logements dont il est propriétaire rue Maurice A...sur le territoire de la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray et 100 000 euros à titre de dommages intérêts ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
...................................................................................................
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Xavier Fabre, premier conseiller,
- les conclusions de Mme Amélie Fort-Besnard, rapporteur public,
- et les observations de Me B...F..., représentant M. G...E..., et de Me D...C..., représentant la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray.
1. Considérant que M. G...E...a acquis, par adjudication publique du 7 juin 1984, plusieurs dizaines de maisons d'habitation situées rue Maurice A...à Saint-Etienne-du-Rouvray, dans un ensemble immobilier dénommé " citéA... ", initialement construit en 1900 par une société de filature industrielle pour le logement de ses ouvriers ; que la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray et M. E...ont conclu, le 13 février 1987, une convention, modifiée par avenant le 2 octobre 1987, en vue de procéder à des opérations de lutte contre l'insalubrité et de réhabilitation de cette cité ; que, sur demande de la commune, le préfet de la Seine-Maritime, par un arrêté du 13 septembre 1990, a déclaré d'utilité publique l'acquisition des maisons de M. E...en vue de la constitution d'une réserve foncière et a autorisé cette commune à acquérir les immeubles nécessaires à la réalisation de cette opération dans un délai de cinq années à compter de la publication de cet arrêté au recueil des actes administratifs du département de la Seine-Maritime ; que, par ailleurs, par un arrêté du 28 décembre 1990, finalement abrogé le 6 octobre 2008, le préfet de la Seine-Maritime a déclaré insalubre un périmètre de la cité Maurice A...comprenant les logements du n° 6 au n° 94, a notamment interdit l'habitation des logements vacants, interdit tout nouvelle occupation en cas de libération de logements et a prévu la réalisation de travaux pour remédier à cette insalubrité ; que, par des arrêtés des 6 octobre et 5 novembre 2008, le préfet de la Seine-Maritime a déclaré l'insalubrité irrémédiable et a prononcé l'interdiction définitive d'habiter les immeubles appartenant à M. E... ; que, par un arrêté du 19 novembre 2009, le préfet a déclaré d'utilité publique l'acquisition des immeubles, occupés ou vacants, en vue de leur démolition complète dans le cadre d'une opération de résorption de l'habitat précaire ; que, par une décision du 5 mars 2010, prise en application de l'article 5 de l'arrêté préfectoral du 19 novembre 2009, le maire de la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray a décidé la prise de possession par la commune, à compter du 2 avril 2010, de l'ensemble des maisons situées rue MauriceA... ; que, saisie de différentes requêtes par M.E..., la juridiction administrative a annulé les arrêtés préfectoraux précités des 6 octobre 2008, 5 novembre 2008 et 19 novembre 2009 ainsi que la décision du maire du 5 mars 2010 ; que M. E...relève appel du jugement du 19 mai 2015 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande de condamnation de l'Etat à l'indemniser des conséquences dommageables de son comportement au regard de la situation de la " citéA... " ;
Sur la responsabilité :
En ce qui concerne la responsabilité pour faute :
S'agissant de la carence du préfet à faire respecter les prescriptions figurant à son courrier du 19 mars 1985 :
2. Considérant que, par une lettre du 19 mars 1985, le préfet de la Seine-Maritime a indiqué au maire de la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray qu'il existait deux alternatives " satisfaisantes " " pour rétablir la salubrité " de la cité MauriceA..., à savoir, soit " la remise en état de la voirie, après réfection du réseau d'eau potable sous chaussée (à charge de la commune) et dans les parcelles (à charge du promoteur), celui-ci s'engageant également à mettre en place, à ses frais, un réseau privé d'assainissement, suivi d'une décantation, avant rejet au pluvial vers la Seine " , " soit le déclassement complet de cette zone, qui serait alors déclarée impropre à l'habitation (...) " ; que, par ce courrier, l'autorité préfectorale n'a, en tout état de cause, fixé aucune obligation à la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray mais s'est bornée à envisager les différentes solutions destinées à régler les problèmes d'insalubrité de la cité MauriceA... ; que les travaux de remise en état de la voirie après réfection du réseau n'étaient qu'une des possibilités ; que ces opérations dépendaient notamment des capacités financières du propriétaire de la cité A...à financer ou à assumer sa part de travaux ; qu'en outre, la commune a d'ailleurs décidé de conclure avec M. E...une convention le 13 février 1987 en vue de contribuer aux opérations de lutte contre l'insalubrité et de réhabilitation de la cité Maurice A...ainsi qu'il sera dit au point suivant ; que, dans ces conditions, M. E...ne démontre pas que le préfet aurait commis une faute en ne contraignant pas le maire à exécuter les travaux mentionnés dans ce courrier ;
S'agissant de la carence du préfet à s'opposer, dans le cadre du contrôle de légalité, à la convention du 13 février 1987, modifiée par avenant :
3. Considérant que, par une convention du 13 février 1987, la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray et M. E...se sont mutuellement engagés en vue de contribuer aux opérations de lutte contre l'insalubrité et de réhabilitation de la cité MauriceA... ; que la commune s'est engagée à réaliser de nombreux travaux, notamment des travaux d'assainissement des eaux pluviales, travaux d'assainissement des eaux usées, travaux de réseaux divers, travaux de voirie, travaux de défense incendie, travaux de nettoiement et démolition de différents bâtiments tandis que M. E...devait apporter une participation financière, assortie d'une caution bancaire solidaire, dont les modalités de versement ont été modifiées par un avenant conclu le 2 octobre 1987 ; qu'il est, par ailleurs, constant que M. E... n'a pas respecté les obligations mises à sa charge par cette convention ;
4. Considérant que, contrairement à ce qui est soutenu, il ne résulte pas de l'instruction que M. E...aurait été contraint de signer cette convention et son avenant et que ces contrats devraient être regardés comme entachés d'un vice du consentement ; qu'ainsi, M. E...ne démontre pas que le préfet de la Seine-Maritime aurait commis une faute lourde en s'abstenant de remettre en cause, dans le cadre de son contrôle de légalité, cette convention ou la délibération du E...municipal en autorisant la signature ;
S'agissant de l'absence de contrôle par le préfet de l'utilisation par la commune des subventions destinées à la réfection des réseaux de la citéA... :
5. Considérant qu'il ne résulte pas de l'instruction, et notamment des pièces produites par M.E..., que la commune, par la signature de la convention du 13 février 1987, aurait cherché à obtenir de lui des financements qu'elle aurait déjà obtenus par ailleurs ; que, par suite, le préfet n'a pu commettre de faute dans le contrôle de ces prétendues manoeuvres ;
6. Considérant qu'en outre et en tout état de cause, M. E...n'apporte aucun élément probant de nature à établir que la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray aurait obtenu des subventions pour la réalisation de travaux qu'elle aurait utilisées à d'autres fins ; que, par suite, et alors que le requérant ne précise pas à la juridiction sur quel fondement textuel le préfet de la Seine-Maritime aurait dû réaliser le contrôle de l'utilisation de ces subventions par la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray, aucune faute lourde ne peut être reprochée à l'Etat du fait d'une prétendue carence dans l'exercice d'un contrôle relatif à l'utilisation de subventions ;
S'agissant de l'inaction du préfet de la Seine-Maritime en dépit de l'absence d'exécution des travaux prescrits par son arrêté du 28 décembre 1990 :
7. Considérant, d'une part, que l'article 3 de cet arrêté, abrogé le 6 octobre 2008, prévoyait que : " La pose d'un collecteur des eaux usées, rue MauriceA..., devra avoir lieu dans un délai de 4 mois à compter de la notification du présent arrêté. Tous les logements occupés figurant sur la liste jointe devront être raccordés à ce réseau à l'issue de cette pose et dans un délai maximum d'un mois " ;
8. Considérant, en premier lieu, qu'il résulte de l'instruction, et n'est pas sérieusement contesté par M.E..., que la commune a procédé, à compter du mois d'octobre 1991 à l'installation d'un collecteur d'eaux usées rue MauriceA... ; que M. E...a, en décembre 1991, réalisé le branchement à ce réseau des vingt-et-une maisons dont il est propriétaire et qui étaient louées à cette date ; qu'en outre, l'article 3 de l'arrêté préfectoral du 28 décembre 1990 n'imposait pas le raccordement de l'ensemble des maisons de M. E...mais uniquement de celles qui étaient alors occupées ; que, dès lors, la commune a respecté les obligations résultant de l'arrêté d'insalubrité, en installant un collecteur d'eaux usées dans la rue MauriceA... ; que M. E...n'apporte, pour sa part, aucun élément précis établissant que d'autres logements lui appartenant n'auraient été occupés sans être raccordés du fait de la commune ; que, par suite, M. E... n'est pas fondé à soutenir que la commune aurait commis une faute pour n'avoir pas procéder à un raccordement plus important et que le préfet aurait commis une faute pour n'avoir exigé leur réalisation conformément à son arrêté;
9. Considérant, en second lieu, que si les travaux d'installation de collecteur d'eaux usées ont accusé un retard de six mois par rapport aux prévisions de l'arrêté préfectoral, il n'est pas contesté que les vingt-et-un logements sont restés occupés, alors même qu'ils n'étaient pas encore raccordés au réseau d'évacuation des eaux usées ; que, dans ces conditions et en tout état de cause, le requérant n'apporte pas d'élément de nature à établir qu'il aurait subi, du fait de ce retard qui est de toute façon resté raisonnable, une perte de loyers ; que, par suite, le retard de la commune dans la réalisation de ces travaux, à le supposer même fautif, n'a pas fait naître un préjudice dont M. E...pourrait poursuivre la réparation ; que, par suite, à la supposer même fautive, l'inaction du préfet de la Seine-Maritime à l'expiration du délai de quatre mois prévu par l'article 3 de l'arrêté préfectoral du 28 décembre 1990 n'a entraîné pour l'intéressé aucun préjudice direct et certain ;
10. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 5 de l'arrêté préfectoral du 28 décembre 1990: " Un programme de réhabilitation pour les voiries, éclairage public, espaces verts et jardins privatifs, selon un schéma d'aménagement joint en annexe et prévoyant une dédensification (avec 30 % de logements jumelés au moins) et une mise aux normes des habitations, devra être mis en oeuvre dès que possible " ;
11. Considérant que l'article 5 cité au point précédent ne prévoit pas de délai de réalisation des travaux qu'il mentionne et ne met pas l'intégralité de ces travaux à la charge de la commune ; que, d'ailleurs, la mise aux normes des habitations relève nécessairement de la responsabilité du propriétaire ; qu'en outre, la réalisation des travaux prévus à l'article 5, en particulier ceux liés à la " dédensification ", nécessitait d'importants aménagements des maisons et l'accord du propriétaire ; que M. E...ne soutient ni même n'allègue avoir demandé que le programme de réhabilitation ainsi défini soit engagé avant que le préfet de la Seine-Maritime ne décide, le 6 octobre 2008, d'abroger l'arrêté du 28 décembre 1990 ; que d'ailleurs, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, la circonstance que 80 % du périmètre de la cité A...aurait été intégré, en novembre 1998, dans une zone d'expropriation destinée à la réalisation d'un projet autoroutier, finalement abandonné en 2006, ne révèle pas que la commune aurait été défaillante ; qu'au contraire, l'existence d'un projet autoroutier sur le site même de la cité A...imposait, jusqu'à ce qu'il soit en réalité abandonné plusieurs années après à la suite de contestations d'opposants au projet, de différer les travaux de réhabilitation de grande ampleur prévus en 1990 pour éviter qu'ils ne soient réalisés en pure perte ; qu'enfin, à la suite de l'abandon du projet autoroutier, le préfet de la Seine-Maritime a abrogé le 6 octobre 2008 son arrêté du 28 décembre 1990 ; qu'au demeurant, M. E...s'est également abstenu pendant toute cette période de prendre l'initiative de travaux en vue de la réhabilitation de ses logements ; que, par suite et dans les circonstances de l'espèce, le préfet de la Seine-Maritime n'a commis aucune faute en ne prenant pas de mesures pour que soient réalisées les mesures prévues par l'article 5 ;
12. Considérant, enfin, qu'aux termes de l'article 17 du code de la santé publique alors en vigueur : " En cas d'urgence, c'est-à-dire en cas d'épidémie ou d'un autre danger imminent pour la santé publique, le préfet peut ordonner l'exécution immédiate, tous droits réservés, des mesures prescrites par les règlements sanitaires prévus au chapitre Ier du présent titre. / L'urgence doit être constatée par un arrêté du maire et, à son défaut, par un arrêté du préfet, que cet arrêté spécial s'applique à une ou plusieurs personnes ou qu'il s'applique à tous les habitants de la commune " ;
13. Considérant que l'arrêté du 28 décembre 1990 n'interdisait pas l'habitation des immeubles habités à la date de son entrée en vigueur ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'urgence exigée par l'article 17 du code de la santé publique alors en vigueur était établi; que, par suite, le préfet de la Seine-Maritime n'a pas commis de faute en ne mettant pas en oeuvre ces dispositions ;
S'agissant de l'absence fautive d'abrogation par le préfet de la Seine-Maritime de l'arrêté du 19 novembre 2009 :
14. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit au point 1, la juridiction administrative a annulé les arrêtés d'insalubrité irrémédiable par des décisions intervenues entre juillet 2010 et juillet 2011 ; qu'en outre, par des jugements du 5 avril 2012, le tribunal administratif de Rouen a annulé l'arrêté préfectoral du 19 novembre 2009 portant déclaration d'utilité publique pour l'acquisition de l'ensemble des maisons de la rue M. A...au profit de la commune et les décisions de prise de possession par la commune de ces logements ; qu'il est constant que le préfet de la Seine-Maritime n'a été saisi par M. E...d'aucune demande d'abrogation de l'arrêté du 19 novembre 2009 avant son annulation par le tribunal administratif de Rouen le 5 avril 2012 ; que le préfet de la Seine-Maritime n'a donc commis aucune faute en ne faisant pas droit à une demande d'abrogation de cet arrêté ;
S'agissant de l'absence de surveillance par le préfet de la Seine-Maritime de la bonne conservation des maisons de M. E...par la commune :
15. Considérant que les maisons dont M. E...est propriétaire rue Maurice A...n'ont jamais été placés sous la garde de l'Etat ; qu'il n'appartenait pas davantage à l'Etat de s'assurer que la commune qui avait pris possession de ces maisons les gardait " en l'état " alors qu'au demeurant, elles étaient dans une situation dégradée et que la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray en avait pris possession précisément en vue de leur démolition ;
S'agissant du comportement de l'Etat à l'égard de M.E... :
16. Considérant que les affirmations de M. E...selon lesquelles le préfet de la Seine-Maritime n'aurait pas cherché à créer une réserve foncière en 1990 ou à assurer le maintien dans la cité des habitants dans des conditions de vie normales et aurait utilisé ses pouvoirs dans des buts autres que ceux prévus par les textes, sont dénuées de toute justification probante ; qu'en outre, il n'est pas établi que les décisions prises par l'Etat, quand bien même certaines d'entre elles ont été annulées par la juridiction administrative, l'auraient été dans des buts autres que ceux fixés par les textes ni que l'Etat, par son comportement, aurait cherché à lui nuire personnellement ;
17. Considérant qu'il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 16 que M. E...n'est pas fondé à soutenir que la responsabilité de l'Etat est engagée pour faute à son égard ;
En ce qui concerne la responsabilité sans faute :
18. Considérant que la seule circonstance alléguée que le préfet de la Seine-Maritime aurait fait preuve d'une plus grande sévérité dans l'application de la réglementation à l'égard de M. E...qu'à l'égard d'autres propriétaires de la cité A...n'est pas de nature à engager la responsabilité de l'Etat sur le fondement de la responsabilité sans faute ;
18. Considérant qu'il résulte de tout de ce qui précède que M. E...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception de prescription invoquée par la ministre en défense, les conclusions indemnitaires présentées par M. E...doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions qu'il présente sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de M. E...est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. G...E..., à la commune de Saint-Etienne-du-Rouvray et à la ministre des solidarités et de la santé.
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N°15DA01221
