| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 5ème chambre - formation à 3, 05 octobre 2015, 14MA00545

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A...C...et M. D...C...ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 8 juin 2012 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique le projet de création d'un parking avec aire de retournement dans le quartier du Pont du Riou à Contes.

Par un jugement n° 1202728 du 17 décembre 2013, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de Mme A...C...et de M. D...C....

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 3 février 2014, Mme A...C...et M. D... C..., représentés par MeB..., demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 17 décembre 2013 ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté préfectoral du 8 juin 2012 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les premiers juges ont omis de statuer sur le moyen tiré des erreurs de fait affectant la délibération du conseil municipal du 4 novembre 2010, acte préparatoire à l'arrêté en litige ;

- les stipulations de l'article 1er du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ont été méconnues ;

- la délibération du 4 novembre 2010 est entachée d'erreurs de fait ;

- il n'y a pas de nouveau projet différent de celui qui a conduit, le 17 décembre 2004, le préfet des Alpes-Maritimes à déclarer d'utilité publique le projet de réalisation d'un parking pour 77 emplacements répartis en 40 boxes souterrains et en 37 aires de stationnement en extérieur ;

- la commune de Contes est déjà propriétaire des terrains litigieux ;

- le tribunal a commis une erreur de droit au regard de l'article 12-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dès lors que les dispositions qu'il contient n'ont été utilisées que pour les empêcher d'exercer leur droit de rétrocession ;

- en effet lorsque la nouvelle rétrocession intervient postérieurement à la demande de rétrocession, le seul objectif poursuivi est l'anéantissement de la demande de rétrocession ;

- le détournement de procédure est ainsi avéré ;

- l'opération en litige ne présente pas un caractère d'utilité publique ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 octobre 2014 la commune de Contes conclut au rejet de la requête et à la condamnation des appelants à lui payer la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Un courrier du 21 mai 2015 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience par un avis d'audience adressé le 30 juillet 2015 portant clôture d'instruction immédiate en application de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pecchioli,

- les conclusions de M. Revert, rapporteur public.

1. Considérant, tout d'abord, que par une délibération en date du 13 décembre 2002, le conseil municipal de la commune de Contes a approuvé le projet de réalisation de soixante-dix-sept places de stationnement dans le quartier du Riou sur un terrain d'une superficie totale de 3 788 m², cadastrées section AO n° 179 à 181, appartenant en indivision à Mme A... C... et à M. D...C...; que par un arrêté du 17 décembre 2004, le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique un projet de création de parking et immédiatement cessibles les parcelles des consortsC... ; qu'à défaut d'accord amiable intervenu entre la commune de Contes et les propriétaires du terrain, une ordonnance d'expropriation a été prononcée le 27 mai 2005 ; que par un jugement du 23 mai 2006, confirmé par arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 15 juin 2009, la requête des consorts C...à l'encontre de l'arrêté préfectoral du 17 décembre 2004 a été rejetée ; que par un arrêt du 17 mai 2010, la cour d'appel de Montpellier, cour de renvoi après l'annulation par décision de la cour de Cassation du 1er juillet 2008 de l'arrêt de la cour d'appel d'Aix-en-Provence du 14 février 2007, a définitivement fixé à la somme globale de 304 780, 01 euros le montant des indemnités dues par la commune de Contes aux requérants ;

2. Considérant, ensuite, que par une délibération du 30 mars 2010 le conseil municipal de la commune de Contes a sollicité auprès du préfet des Alpes-Maritimes une prorogation des effets de la déclaration d'utilité publique précitée ; que par arrêté du 4 août 2010, le préfet des Alpes-Maritimes a rapporté son arrêté du 21 avril 2010 prorogeant les effets de l'arrêté du 17 décembre 2004 conformément aux dispositions de l'article L. 11-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; qu'entretemps, le 30 juillet 2010 les consorts C...ont déposé une demande de rétrocession auprès du tribunal de grande instance de Nice ; que par délibération du 4 novembre 2010, le conseil municipal de Contes a, d'une part, confirmé la nécessité de disposer aux abords du village d'aires de stationnement et d'améliorer la sécurité en matière de circulation et, d'autre part, considéré que le projet de parking avec aire de retournement au quartier du Riou était un élément indispensable du dispositif d'amélioration du stationnement et de la sécurité, s'inscrivant, en outre, dans le plan d'aménagement et d'équipement du village et dans les orientations du SCOT du pays des Paillons arrêté le 13 octobre 2010 ; que par cette même délibération la commune de Contes a requis une nouvelle déclaration d'utilité publique ; que l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique du " projet de réalisation d'un parking avec aire de retournement au quartier du Riou " s'est déroulée du 25 octobre au 9 novembre 2011 ; que par arrêté du 8 juin 2012, le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique le projet de création d'un parking avec aire de retournement " au quartier du Riou " sur le territoire de la commune de Contes ;

3. Considérant que, par jugement du 17 décembre 2013, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande des consorts C...tendant à l'annulation de l'arrêté du 8 juin 2012 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique le projet de création d'un parking avec aire de retournement " au quartier du Riou " sur le territoire de la commune de Contes ; que M. et Mme C... relèvent appel de ce jugement ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

4. Considérant que contrairement à ce que soutiennent les consortsC..., le tribunal a expressément répondu, au point 5 du jugement, au moyen tiré des erreurs de fait qui affecterait la délibération du conseil municipal du 4 novembre 2010 ; que, par suite, le moyen tiré de l'omission à statuer ne peut qu'être écarté ;

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

5. Considérant, en premier lieu, que les requérants soutiennent que la délibération du conseil municipal de la commune de Contes du 4 novembre 2010 est illégale pour être entachée d'erreurs de fait ; qu'il ressort des pièces du dossier que le projet de réalisation d'un parking pour véhicules automobiles qui a donné lieu à l'arrêté en litige du 8 juin 2012 est présenté à juste titre par la commune de Contes, notamment dans la notice explicative jointe au dossier d'enquête, comme une simple actualisation du projet qui a été déclaré d'utilité publique le 17 décembre 2004 ; que les deux projets, pour l'essentiel identiques, dès lors qu'ils poursuivent la même finalité, la création d'aires de stationnement, et comportent le même nombre de places et d'aires sur le parking proprement dit, se distinguent sur des points mineurs résultant de simples ajustements tout d'abord techniques comme le nombre de places aménagées sur l'avenue Borriglione qui a diminué, afin de réduire l'impact sur la circulation des manoeuvres des automobilistes garés, par l'aménagement d'une aire de retournement et, d'autre part, financiers, le prix ayant augmenté pour passer de 552 000 euros HT en 2004 à 736 320 euros HT en 2010 ; qu'en ce qui concerne l'emprise du projet au sol, si la notice vise une surface de seulement 1 470 m2 environ, bien moindre des 3 800 m2 qui ont été expropriés, il ne ressort pas des pièces du dossier de la déclaration d'utilité publique initiale que la surface totale expropriée correspondait à l'emprise du projet lui-même ; qu'il s'ensuit qu'aucune erreur de fait ne peut être retenue à l'encontre de la dite délibération ;

6. Considérant, en deuxième lieu, aux termes des dispositions du II de l'article L. 11.5 du même code : " L'acte déclarant l'utilité publique précise le délai pendant lequel l'expropriation devra être réalisée. Ce délai ne peut, si la déclaration d'utilité publique est prononcée par arrêté, être supérieur à cinq ans (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 12.6 dudit code : " Si les immeubles expropriés en application du présent code n'ont pas reçu dans le délai de cinq ans la destination prévue ou ont cessé de recevoir cette destination, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit à titre universel peuvent en demander la rétrocession pendant un délai de trente ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, à moins que ne soit requise une nouvelle déclaration d'utilité publique (...) " ; que, ainsi que l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision 2012-292 QPC du 15 février 2013, en instaurant le droit de rétrocession, le législateur a entendu renforcer les garanties légales assurant le respect de l'exigence constitutionnelle selon laquelle l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être ordonnée que pour la réalisation d'une opération dont l'utilité publique a été légalement constatée ; qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'une nouvelle déclaration d'utilité publique relative aux mêmes terrains fait en principe obstacle à ce que le propriétaire exproprié en application d'une précédente déclaration d'utilité publique, ou ses ayants droit, exerce son droit de rétrocession à l'issue du délai de cinq ans mentionné au premier alinéa de l'article L. 12-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; que toutefois, il en va autrement dans l'hypothèse où la nouvelle déclaration d'utilité publique a eu pour seul objet d'empêcher l'exercice par les anciens propriétaires, ou leurs ayants droit, de leur droit de rétrocession ; qu'il appartient dès lors à l'administration de justifier des raisons qui l'ont empêcher de donner à l'immeuble litigieux sa destination dans les cinq ans qui lui étaient impartis ;

7. Considérant que pour contester l'utilité publique du nouveau projet les consorts C...affirment, d'une part, que depuis l'année 2004 l'offre en places de stationnement s'est nettement améliorée avec la création d'un parking de seize places près de la poste, d'un parking souterrain de cent quarante emplacements place Ollivier, d'un autre de cent soixante-quinze places aménagées au niveau des près Massa et, d'autre part, que depuis cette date la commune n'a toujours pas pris possession des terrains du Riou pour y aménager le parking projeté en dépit de l'urgence alléguée ;

8. Considérant, toutefois, qu'il ressort, d'une part, de l'ensemble des pièces du dossier que nonobstant l'amélioration du nombre de places de parking sur la commune par la création de plusieurs aires de stationnement, celui-ci reste selon la notice explicative et le commissaire enquêteur encore insuffisante, dès lors qu'il manque encore cent quatre-vingt-huit places au regard des besoins à satisfaire d'une population évaluée à sept cent cinquante habitants ; que, par ailleurs, le projet en cause s'inscrit également dans le plan d'aménagement et d'équipement qui vise à améliorer la sécurité et les conditions d'accès des usagés et des services publics et de secours dans tout le village ; que, par la suite, l'ensemble des éléments invoqués ne peuvent donc être regardés comme privant le projet en litige d'utilité publique ;

9. Considérant, d'autre part, qu'il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que la déclaration d'utilité publique résultant de l'arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 8 juin 2012 n'ait eu pour objet que de faire échec au droit de rétrocession des requérants ; que s'ils se prévalent à cet égard de la chronologie des opérations qui démontrerait, selon eux, le détournement de procédure et l'erreur de droit dans l'application de l'article L. 12-6 de l'expropriation pour cause d'utilité publique qu'ils invoquent, il convient de relever que se déduit du déroulement de ces opérations, la volonté de la commune de mener à bien son projet de parking ayant décidé, avant même qu'ils ne déposent le 30 juillet 2010 leur demande de rétrocession, de solliciter le 30 mars 2010 une prorogation de déclaration d'utilité publique ; que l'administration justifie l'inertie dont on lui fait reproche par le nombre de contentieux notamment judiciaire diligenté par les requérants et, par voie de conséquence, par l'incertitude dans laquelle elle se trouvait ; que par suite la seule circonstance que la commune de Contes n'ait pas commencé les travaux ne saurait révéler que la procédure en litige, au terme de laquelle l'arrêté du 2 juin 2012 a été pris, aurait eu pour unique objet de faire obstacle au droit de rétrocession des requérants ; que, par suite, le moyen tiré par M. et Mme C...d'un prétendu détournement de procédure et d'une erreur de droit dans l'application de l'article L. 12-6 de l'expropriation pour cause d'utilité publique doit être écarté ;

10. Considérant, en troisième et dernier lieu, qu'aux termes des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur des lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes " ; que si une mesure privative de propriété poursuit un objectif légitime d'utilité publique, il doit cependant exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre ledit but et les moyens employés, lequel est rompu si la personne concernée a eu à subir une charge disproportionnée ; qu'il en va notamment ainsi lorsqu'un laps de temps notable s'écoule entre la prise d'une décision portant expropriation d'un bien et la réalisation concrète du projet d'utilité publique fondant la privation de propriété ; que, dans un tel cas, l'expropriation peut avoir pour effet de priver l'individu concerné d'une plus-value générée par le bien en cause et lui faire subir une charge additionnelle, incompatible avec les exigences de l'article 1er du premier protocole ;

11. Considérant en l'espèce que si les requérants soutiennent pour la première fois en appel qu'ont été méconnu les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ils n'établissent pas que la commune ait réalisé une plus-value ; que, par suite et compte tenu de ce qui vient d'être dit ci-dessus quant aux conditions dans lesquelles l'arrêté en litige a été pris, aux motifs qui le fondent et à l'utilité publique de l'opération, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatif au respect des biens des personnes doit être écarté ;

12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les consorts C...ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur recours dirigé contre l'arrêté en litige ;

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;

14. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Contes, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une quelconque somme au profit des consorts C...au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;

15. Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application des dispositions susmentionnées au profit de la commune de Contes ;

D E C I D E :

Article 1er : La requête des consorts C...est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Contes présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A...C..., à M. D...C..., au ministre de l'intérieur et à la commune de Contes.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 14 septembre 2015, où siégeaient :

- M. Bocquet, président,

- Mme Hameline, premier conseiller,

- M. Pecchioli, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 5 octobre 2015.

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N° 14MA00545