Vu la requête, enregistrée le 18 juin 2010 au greffe de la Cour administrative d'appel de Marseille sous le n°10MA02345, présentée pour l'ASSOCIATION LODEVOISE D'AIDE AUX PERSONNES EN DIFFICULTE (ALAPED), représentée par son président en exercice, domicilié ès qualité au 1120 route de Bédarieux, BP 31 à Lodève Cedex (34701), par la SELARL d'avocats Alcya, conseil-associations ;
L'ASSOCIATION ALAPED demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n°0704609 du 9 avril 2010 du Tribunal administratif de Montpellier qui a rejeté sa requête tendant à l'annulation de l'arrêté en date du 30 août 2007 par lequel le préfet de l'Hérault a prononcé la fermeture de l'institut médico-éducatif (IME)/Institut thérapeutique éducatif et pédagogique (ITEP) et du service d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD) de l'institut Campestre de Lodève et a transféré les autorisations de gestion à l'APAJH 34 ;
2°) d'annuler l'arrêté sus mentionné ;
3°) de rétablir l'ALAPED dans ses droits de gestionnaire ;
4°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 20 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative ;
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Vu le jugement et la décision attaqués ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'action sociale et des familles ;
Vu la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 modifiée relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 16 février 2012 :
- le rapport de M. Salvage, premier conseiller ;
- les conclusions de Mme Chenal-Peter, rapporteur public ;
- les observations de Me Clavagnier du cabinet d'avocats Alcya conseil pour l'ASSOCIATION ALAPED ;
- et les observations de Me Delphine Rigeade de la SCP d'avocats Scheuer-Vernhet et associés pour l'APSH 34 ;
Considérant que par arrêté du 30 août 2007, le préfet de l'Hérault a procédé à la fermeture définitive des deux établissements médico-sociaux gérés par l'ALAPED sous la dénomination institut Campestre ; que par le jugement contesté du 9 avril 2010, le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de l'ALAPED tendant à l'annulation de cette décision ;
Sur les fins de non recevoir soulevées en appel :
Considérant, d'une part, que l'APSH 34 fait valoir que le président de l'ALAPED n'avait pas qualité pour faire appel, ses statuts ne l'y autorisant pas, et en tout état de cause lesdits statuts ne mentionnent pas le pouvoir d'ester en justice ; qu'en l'absence, dans les statuts d'une association de stipulations réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l'organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter en justice cette association ; que, dans le cas où les statuts ne mentionnent pas l'organe ayant le pouvoir de représenter en justice cette association, l'action ne peut alors être régulièrement engagée que par l'assemblée générale ; qu'en l'espèce, les statuts de l'ALAPED ne mentionnant pas l'organe compétent pour la représenter en justice, l'assemblée générale était donc bien compétente pour décider, par une délibération du 20 mai 2010, d'autoriser son président à relever appel du jugement contesté du Tribunal administratif ;
Considérant, d'autre part, qu'en vertu de l'article 6 des statuts de l'ALAPED, la convocation à l'assemblée générale doit être adressée à ses membres au moins quinze jours avant la réunion projetée ; que le procès-verbal de la réunion du 20 mai 2010 fait état d'une convocation régulière et l'ALAPED produit une convocation adressée le 5 mai aux membres de l'assemblée générale, soit dans le délai sus mentionné ; que l'APSH 34, qui a soulevé cette fin de non recevoir, n'établit pas que ce délai n'aurait pas été respecté ; que, en outre, si cette dernière affirme que la convocation devait être publiée dans un journal local ainsi que la liste d'émargement des membres présents pour vérifier que le quorum était bien atteint, aucune disposition des statuts, ou de tout autre texte législatif ou règlementaire, ne prévoit une telle obligation ; que l'APSH 34 n'est ainsi pas fondée à soutenir que la délibération du 20 mai 2010 de l'assemblée générale de l'ALAPED serait entachée d'irrégularité et que son président n'aurait, dès lors, pas qualité pour agir en justice ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement ;
Sur les fins de non recevoir soulevées en première instance :
Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutient le préfet de l'Hérault, le président de l'ALAPED avait qualité pour ester en justice en application d'une délibération régulière de son assemblée générale du 24 octobre 2007 ; qu'en effet il ressort des pièces du dossier que cette assemblée avait été convoquée une première fois le 4 octobre 2007, par courrier du 19 septembre 2007, conformément à l'article 6 des statuts de l'association sus mentionnés ; que le quorum n'ayant pas été atteint, une nouvelle assemblée générale était convoquée par courrier du 10 octobre pour le 24 octobre, respectant ainsi le délai de dix jours prévu dans une telle hypothèse et pour cette seconde séance, aucune condition de quorum n'était plus exigée ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'art L.820-3-1 du code du commerce : " Les délibérations de l'organe mentionné au premier alinéa de l'article L.823-1 prises à défaut de désignation régulière de commissaires aux comptes ou sur le rapport de commissaires aux comptes nommés ou demeurés en fonctions contrairement aux dispositions du présent titre ou à d'autres dispositions applicables à la personne ou à l'entité en cause sont nulles. /L'action en nullité est éteinte si ces délibérations sont expressément confirmées par l'organe compétent sur le rapport de commissaires aux comptes régulièrement désignés. " ; que selon les dispositions de l'art L.823-1 du même code : " En dehors des cas de nomination statutaire, les commissaires aux comptes sont désignés par l'assemblée générale ordinaire dans les personnes morales qui sont dotées de cette instance ou par l'organe exerçant une fonction analogue compétent en vertu des règles qui s'appliquent aux autres personnes ou entités. " ; qu'aux termes de l'article L.612-1, dans sa version applicable en l'espèce : " Les personnes morales de droit privé non commerçantes ayant une activité économique dont le nombre de salariés, le montant hors taxes du chiffre d'affaires ou les ressources et le total du bilan dépassent, pour deux de ces critères, des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat, doivent établir chaque année un bilan, un compte de résultat et une annexe. Les modalités d'établissement de ces documents sont précisées par décret. /Ces personnes morales sont tenues de nommer au moins un commissaire aux comptes et un suppléant (...) " ; que selon les dispositions de l'article L.612-4 : " Toute association ayant reçu annuellement des autorités administratives, au sens de l'article 1er de la loi du 12 avril 2000, ou des établissements publics à caractère industriel et commercial une ou plusieurs subventions dont le montant global dépasse un seuil fixé par décret, doit établir des comptes annuels comprenant un bilan, un compte de résultat et une annexe dont les modalités d'établissement sont fixées par décret. Ces associations doivent assurer, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat, la publicité de leurs comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes./Ces mêmes associations sont tenues de nommer au moins un commissaire aux comptes et un suppléant. " ; qu'en vertu de l'article D.612-5, le montant visé au premier alinéa de l'article L.612-4 est fixé à 153 000 euros et selon les dispositions de l'article R.612-1 : " Les personnes morales de droit privé non commerçantes ayant une activité économique, mentionnées à l'article L.612-1, sont tenues d'établir des comptes annuels et de désigner au moins un commissaire aux comptes et un suppléant lorsqu'elles dépassent, à la fin de l'année civile ou à la clôture de l'exercice, les chiffres ci-dessous fixés pour deux des trois critères suivants /1°) Cinquante pour le nombre de salariés (...), 2°) 3 100 000 euros pour le montant hors taxes du chiffre d'affaires ou des ressources ; le montant hors taxes du chiffre d'affaires est égal au montant des ventes de produits et services liés à l'activité courante ; le montant des ressources est égal au montant des cotisations, subventions et produits de toute nature liés à l'activité courante ; (...) 3°) 1 550 000 euros pour le total du bilan ; celui-ci est égal à la somme des montants nets des éléments d'actif. (...) ; ".
Considérant que l'APAJH 34, devenue APSH 34, fait valoir que l'assemblée générale d'une association ne respectant pas l'obligation légale de désignation d'un commissaire aux comptes n'a pu valablement donner mandat à son président pour ester en justice ; que, d'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport d'audit réalisé par le cabinet Ernst et Young en octobre 2006 et du rapport de l'administrateur provisoire, que le nombre de salariés financés était de 38,66 équivalents temps plein en 2005, que son chiffre d'affaires s'élevait à 2 939 000 euros la même année et que la valeur nette de l'actif était de 2 994 671 euros ; que seul un des trois plafonds fixés par les dispositions sus mentionnées de l'article R.612-1 du code du commerce étant atteint, l'ALAPED n'avait pas à désigner un commissaire au compte ; que, d'autre part, les fonds publics perçus au titre du " prix de journée " ne sont pas des subventions de fonctionnement mais la contrepartie de services rendus ; que dans ces circonstances, le critère fixé par les dispositions de l'article R.612-5 ne sont pas applicables en l'espèce ; qu'en tout état de cause, à la date de la délibération de l'assemblée générale du 24 octobre 2007, l'ALAPED faisait déjà l'objet d'un arrêté nommant un administrateur provisoire et, pour l'essentiel, ne gérait plus les établissements en cause ; que les chiffres sus mentionnés étaient obsolètes à cette date ; qu'il revenait ainsi à l'APAJH 34, dont le directeur général, M. Bebien, n'était d'ailleurs autre que l'administrateur provisoire desdits établissement, d'établir qu'à cette date, l'ALAPED devait nommer un commissaire aux compte en application de l'une des dispositions sus mentionnées ;
Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L.313-19 du code de l'action sociale et des familles : " En cas de fermeture définitive d'un établissement ou d'un service géré par une personne morale de droit public ou de droit privé celle-ci reverse à une collectivité publique ou à un établissement privé poursuivant un but similaire les sommes affectées à l'établissement ou service fermé, apportées par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou par les organismes de sécurité sociale, énumérées ci-après (...) La collectivité publique ou l'établissement privé attributaire des sommes précitées peut être : / a) Choisi par le gestionnaire de l'établissement ou du service fermé, avec l'accord du préfet du département du lieu d'implantation de cet établissement ou service ; b) Désigné par le préfet du département, en cas d'absence de choix du gestionnaire ou de refus par le préfet du choix mentionné au a.(...) " ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'ALAPED a présenté un candidat à la reprise de son activité ; qu'il résulte dès lors des dispositions de l'article L.313-19 du code de l'action sociale et des familles sus mentionnées, et en tout état de cause, que cette association avait un intérêt lui donnant qualité pour agir contre l'arrêté préfectoral également en tant qu'il fixe les modalités de désignation du nouveau gestionnaire, l'association APAJH 34 ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête introduite par l'ALAPED en première instance était recevable ;
Sur les conclusions à fin d'annulation :
Considérant qu'aux termes de l'article 24 de la loi 12 avril 2000 susvisée : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) " ;
Considérant que l'ALAPED soutient que le principe du contradictoire n'a pas été respecté, certains documents ayant servi de fondement à l'arrêté du 30 août 2007 ne lui ayant jamais été communiqués ; que l'arrêté contesté est une mesure de police sanitaire qui doit être motivée et doit respecter la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; que, d'abord, si le ministre fait valoir qu'il n'avait pas à respecter cette procédure, ledit arrêté ayant été pris en urgence, cette dernière ne peut, en tout état de cause, être invoquée dans le cadre de la procédure de fermeture définitive d'un établissement médico-social en application des dispositions de l'article L.313-16 du code de l'action sociale et des familles ; qu'ensuite, il ressort des pièces du dossier que le rapport de l'administrateur provisoire du 16 mars 2007, qui a largement été repris par le préfet pour prendre la décision querellée, n'a pas été transmis à l'ALAPED qui n'en a reçu qu'une synthèse de six pages ; que cette dernière n'était pas suffisante, eu égard à la densité et à l'importance des griefs soulevés à son encontre, pour permettre à cette association de présenter utilement des observations ; qu'un tel document, au regard de sa nature et de son utilisation, ne saurait être couvert par le secret professionnel ; qu'enfin, il est constant que l'ALAPED n'a jamais été destinataire du rapport de la commission de sécurité du 5 avril 2007, qui a également servi de fondement à certains griefs opposés à cette association ; que, dans ces circonstances, l'ALAPED est fondée à soutenir que l'arrêté querellé est entaché d'irrégularités ;
Considérant, en outre, que selon les dispositions de l'article L.313-16 du code de l'action sociale et des familles, sur lesquelles est fondé l'arrêté querellé : " L'autorité qui a délivré l'autorisation ou, le cas échéant, le représentant de l'Etat dans le département dans les conditions prévues au présent article prononce la fermeture, totale ou partielle, provisoire ou définitive, d'un service ou établissement dans les conditions prévues aux articles L.313-17 et L.313-18 : 1° Lorsque les conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement prévues au II de l'article L. 312-1 ne sont pas respectées ; 2° Lorsque sont constatées dans l'établissement ou le service et du fait de celui-ci des infractions aux lois et règlements susceptibles d'entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l'établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire. (...) En cas d'urgence, le représentant de l'Etat peut, sans mise en demeure adressée au préalable, prononcer par arrêté motivé et à titre provisoire la fermeture totale ou partielle de l'établissement ou du service. (...) " ;
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article D.312-59-18 du code de l'action sociale et des familles : " Les instituts de rééducation et les établissements visés à l'article D.312-11 qui accueillent le public visé à l'article D.312-59-1 doivent se mettre en conformité avec les dispositions du présent paragraphe avant le 1er septembre 2008. " ; que les établissements gérés par l'ALAPED rentrant dans cette catégorie, l'ALAPED avait jusqu'au 1er septembre 2008 pour se mettre en conformité et le préfet ne pouvait donc lui opposer aucune norme minimale issue des articles D.312-59-1 à D.312-59-17 avant cette date ;
Considérant, en deuxième lieu, que l'article D.313-32 du même code dispose que : " L'établissement se conforme aux lois et règlements applicables en matière d'accessibilité, d'hygiène et de sécurité " ; que le préfet fonde notamment sa décision sur le rapport de la commission de sécurité du 5 avril 2007 sus mentionné, qui a relevé des dysfonctionnements de la sécurité incendie et de l'alarme sonore, des dangerosités d'un escalier, des difficultés à manoeuvrer certaines portes, et la non réalisation du désenfumage d'un autre escalier ; que celle-ci a néanmoins émis un avis favorable à la poursuite de l'exploitation en prescrivant de remettre en état le système de sécurité incendie et la centrale d'alarme et de faire procéder aux vérifications techniques réglementaires ; qu'un tel avis, eu égard à sa teneur, s'il peut le cas échéant entraîner une fermeture provisoire, ne saurait en revanche fonder, à lui seul, une décision de fermeture définitive ; que le préfet de l'Hérault se réfère également, en défense, à des problèmes d'hygiène relevés notamment dans les cuisines par un rapport du 21 septembre 2006 des services vétérinaires et qui faisait état d'un risque sérieux pour la sécurité sanitaire des aliments ; que ce rapport n'est toutefois pas cité dans la décision attaquée et ne peut dès lors être utilement invoqué ;
Considérant, en troisième lieu, que si le préfet évoque, toujours en défense, les articles R.314-14, 15, 20 et 34 du code de l'action sociale et des familles sur la fixation du tarif et les dispositions financières, de telles dispositions ne sont pas inclues dans le champs des dispositions applicables au titre de l'article L.313-16 du même code ; qu'il en va de même de tous les autres motifs invoqués par la décision querellée, à savoir l'absence de suite aux observations visant la mise en oeuvre d'un plan de retour à l'équilibre budgétaire, les dépenses excessives et récurrentes au-delà des charges approuvées, notamment sur le personnel, la nomination d'un commissaire aux comptes, l'application défaillante de la législation du travail et des dispositions de la convention collective applicable aux structures médico-sociales et la non application des dispositions de la loi du 2 janvier 2002 garantissant les droits des usagers ;
Considérant, en quatrième lieu, qu'il résulte de l'article L.313-22 du code de l'action sociale et des familles qu'est puni d'un emprisonnement de trois mois et d'une amende de 3 750 euros l'extension des établissements et services énumérés à l'article L.312-1 sans avoir obtenu l'autorisation prévue à l'article L.313-1 ou l'agrément prévu à l'article L.313-1-1 ; que s'il est vrai que l'IME géré par l'ALAPED accueillait cinquante-huit enfants alors que l'autorisation ne portait que sur cinquante-six, une telle différence n'est pas de nature à faire rentrer l'association dans le champ du 2° de l'article L.313-16, et ce d'autant plus que l'ALAPED soutient sans être sérieusement contredite sur ce point que ce léger dépassement a été toléré par les services de l'Etat, dans un premier temps ; que de même, si le préfet fait valoir que, une cessation de paiement étant imminente, les responsables de l'ALAPED auraient méconnu leurs obligations civiles et pénales en ne saisissant pas l'autorité judicaire, imposant ainsi la mise en place en urgence d'une administration provisoire pour préserver la continuité de la prise en charge des enfants accueillis, aucune disposition précise du code pénal ou du commerce n'est évoquée ;
Considérant, ainsi, que le préfet ne pouvait, sans commettre d'erreur d'appréciation, procéder à la fermeture des établissements gérés par l'ALAPED sur le fondement de l'article L.313-16 du code de l'action sociale et des familles, ou, d'ailleurs, sur d'autres dispositions de ce code ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que pour les motifs sus analysés, l'ALAPED est fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement contesté, le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 30 août 2007 ;
Sur les conclusions de l'ALAPED aux fins de rétablissement dans ses droits de gestionnaire des deux établissements :
Considérant qu'aux termes de l'article L.911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant d'un délai d'exécution. " ;
Considérant que le présent arrêt implique nécessairement que l'ALAPED recouvre les autorisations administratives dont elle bénéficiait avant la prise de la décision illégale ; qu'il y a lieu d'enjoindre au préfet de l'Hérault, sous réserve toutefois que cette association satisfasse toujours à ce jour aux conditions législatives et règlementaires pour bénéficier de telles autorisations, de la rétablir dans ses droits dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'aux termes de l'article L.761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y pas lieu à cette condamnation " ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat à verser à l'ALAPED la somme de 4 000 euros au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ;
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n°0704609 du 9 avril 2010 du Tribunal administratif de Montpellier est annulé.
Article 2 : L'arrêté du 30 août 2007 du préfet de l'Hérault est annulé.
Article 3 : Il est enjoint au préfet de l'Hérault, sous réserve que l'ALAPED satisfasse toujours à ce jour aux conditions législatives et règlementaires pour en bénéficier, de lui octroyer les autorisations d'exploitation dont elle bénéficiait à la date de la décision annulée dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir.
Article 4 : L'Etat versera à l'ALAPED la somme de 4 000 (quatre mille) euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASSOCIATION LODEVOISE D'AIDE AUX PERSONNES EN DIFFICULTE (ALAPED), à l'Association pour personnes en situation de handicap de l'Hérault (APSH 34), au préfet de l'Hérault et au ministre du travail, de l'emploi et de la santé.
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