| France, Cour de cassation, Chambre civile 1, 10 mars 2021, 19-18443

LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :

CIV. 1

SG

COUR DE CASSATION
______________________

Audience publique du 10 mars 2021

Cassation partielle

Mme BATUT, président

Arrêt n° 201 F-D

Pourvoi n° Q 19-18.443

R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E

_________________________

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
_________________________

ARRÊT DE LA COUR DE CASSATION, PREMIÈRE CHAMBRE CIVILE, DU 10 MARS 2021

La commune de Châteauroux, représenté par son maire en exercice, domicilié en cette qualité [...], a formé le pourvoi n° Q 19-18.443 contre l'arrêt rendu le 12 mars 2019 par la cour d'appel de Versailles (1re chambre, 1re section), dans le litige l'opposant :

1°/ à l'union départementale des syndicats CGT de l'Indre,

2°/ à l'union interprofessionnelle des syndicats CFDT de l'Indre,

ayant toutes deux leur siège [...] ,

3°/ à la Confédération générale du travail, dont le siège est [...] ,

4°/ au comité régional CGT Centre, dont le siège est [...] ,

défendereurs à la cassation.

La demanderesse invoque, à l'appui de son pourvoi, les trois moyens de cassation annexés au présent arrêt.

Le dossier a été communiqué au procureur général.

Sur le rapport de M. Avel, conseiller, les observations de Me Brouchot, avocat de la commune de Châteauroux, de la SCP Lyon-Caen et Thiriez, avocat de l'union départementale des syndicats CGT de l'Indre, de l'union interprofessionnelle des syndicats CFDT de l'Indre, de la Confédération générale du travail, du Comité régional CGT Centre, et l'avis de M. Chaumont, avocat général, après débats en l'audience publique du 19 janvier 2021 où étaient présents Mme Batut, président, M. Avel, conseiller rapporteur, Mme Duval-Arnould, conseiller doyen, et Mme Berthomier, greffier de chambre,

la première chambre civile de la Cour de cassation, composée des président et conseillers précités, après en avoir délibéré conformément à la loi, a rendu le présent arrêt.

Faits et procédure

1. Selon l'arrêt attaqué (Versailles, 12 mars 2019), rendu sur renvoi après cassation (1re Civ., 6 septembre 2017, pourvoi n° 16-17.916), la commune de Châteauroux (la commune) a, par conventions conclues les 17 août 1999 avec l'union départementale des syndicats CGT de l'Indre et 5 mai 2000 avec l'union interprofessionnelle des syndicats CFDT de l'Indre (les organisations syndicales), mis gracieusement à leur disposition des locaux dépendant de son domaine privé.

2. Par actes des 21 septembre et 18 octobre 2004, après avoir informé les organisations syndicales de sa décision d'assujettir l'occupation des locaux à la perception de loyers et résilié les conventions en l'absence de réponse de leur part, la commune les a assignées en expulsion.

Examen des moyens

Sur le premier moyen

Enoncé du moyen

3. La commune fait grief à l'arrêt d'annuler la résiliation des conventions d'occupation conclues le 17 août 1999 avec l'union départementale des syndicat CGT de l'Indre, d'une part, le 5 mai 2000 avec l'union interprofessionnelle des syndicats CFDT de l'Indre, d'autre part, et de rejeter ses demandes tendant à l'expulsion des locaux qu'occupent ces deux unions syndicales, alors « qu'une collectivité publique peut disposer par contrat comme elle l'entend des biens de son domaine privé sans avoir à répondre pour cela du principe d'égalité devant les charges publiques ; qu'il résulte des constatations de l'arrêt que la commune a conclu sur son domaine privé une convention de prêt à usage révocable avec la CGT, d'une part, et avec la CFDT, d'autre part ; qu'une telle convention est nécessairement étrangère à l'application des dispositions de l'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales, l'utilisation du domaine privé étant exclusive de l'application de ce texte ; qu'en effet, il résulte de l'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales que sont regardés comme des locaux communaux, au sens et pour l'application de ces dispositions, les locaux affectés aux services publics communaux qui ressortissent de ce fait à la domanialité publique de la commune ; qu'en faisant application de ce texte tout en constatant que les locaux concernés ressortissaient au domaine privé de la commune, la cour d'appel a violé par fausse application ledit article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales. »

Réponse de la Cour :

4. Si le fait qu'un local mis à disposition appartienne au domaine privé de la commune ne permet pas de le regarder comme un local communal au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales (1re Civ., 20 janvier 2021, pourvoi n° 19-24.296, publié), cependant, en l'absence de contestation sur les pouvoirs respectifs du maire et de la commune et sur la validité, à cet égard, des résiliations litigieuses, le moyen, qui critique des motifs erronés mais surabondants, est inopérant.

5. Il ne peut donc être accueilli.

Mais sur le deuxième moyen

Enoncé du moyen

6. La commune fait grief à l'arrêt d'annuler la résiliation des conventions et de rejeter ses demandes d'expulsion, alors « que l'obligation pour le preneur de rendre la chose prêtée après s'en être servi est de l'essence même du commodat ; que lorsqu'aucun terme n'a été convenu pour le prêt d'une chose d'un usage permanent, sans qu'un terme naturel soit prévisible, le prêteur est en droit d'y mettre fin à tout moment, en respectant un délai de préavis raisonnable ; que le respect de l'exercice effectif des libertés syndicales, autres que celles propres à la fonction publique territoriale, ne crée aucune obligation aux communes de consentir des prêts gracieux et perpétuels de locaux de leur domaine privé ; qu'ainsi à supposer que la rupture du commodat portant sur des locaux du domaine privé communal soit intervenue pour un motif regardé comme discriminatoire, la sanction d'une telle rupture n'expose son auteur qu'à d'éventuels dommages-intérêts s'il en est résulté un préjudice, sans permettre au juge d'imposer aux parties leur maintien dans un lien contractuel de prêt gracieux et perpétuel des locaux concernés ; qu'en décidant cependant qu'en raison du motif prétendument discriminatoire qui a présidé à la rupture, les parties devaient être replacées dans les liens du contrat gracieux et perpétuel qui les unissait, la cour d'appel a violé l'alinéa 6 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, les articles 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et l'article 1er du 1er protocole additionnel à cette Convention, ensemble les articles 544, 1875 et 1888 du code civil. »

Réponse de la Cour

Recevabilité du moyen

7. Les organisations syndicales, contestent la recevabilité du moyen. Elles soutiennent, d'une part, qu'il est nouveau et mélangé de fait, d'autre part, qu'il invite la Cour de cassation à revenir sur la doctrine de son arrêt du 13 mai 2014, à laquelle la cour d'appel s'est conformée.

8. Cependant le moyen est de pur droit, en ce qu'il n'invoque aucun fait qui n'ait été constaté par les juges du fond, et il n'invite pas la Cour de cassation à revenir sur la doctrine de son arrêt du 13 mai 2014, dès lors que la cassation n'a été prononcée qu'au titre d'un défaut de recherche.

9. Il est donc recevable.

Bien-fondé du moyen

Vu l'alinéa 6 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, les articles 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, 1er du 1er protocole additionnel à cette Convention, et 544, 1875 et 1888 du code civil :

10. L'obligation pour le preneur de rendre la chose prêtée après s'en être servi est de l'essence même du commodat. Lorsqu'aucun terme n'a été convenu pour le prêt d'une chose d'un usage permanent, sans qu'un terme naturel soit prévisible, le prêteur est en droit d'y mettre fin à tout moment, en respectant un délai de préavis raisonnable, et le respect de l'exercice effectif des libertés syndicales, autres que celles propres à la fonction publique territoriale, ne crée aucune obligation aux communes de consentir des prêts gracieux et perpétuels de locaux de leur domaine privé.

11. Pour annuler la résiliation des conventions, après avoir constaté que la commune était en droit de résilier les contrats et avait respecté un délai de préavis raisonnable, l'arrêt retient que celle-ci a porté atteinte au principe d'égalité entre les différentes organisations syndicales qui bénéficient de la mise à disposition de locaux en n'engageant une procédure d'expulsion qu'à l'égard de certaines d'entres elles et que la résiliation revêt un caractère discriminatoire.

12. En statuant ainsi, alors qu'à supposer même que la résiliation des conventions ait été prononcée pour un motif discriminatoire, une telle résiliation ne pouvait exposer la commune qu'au paiement de dommages-intérêts et non à l'obligation de maintenir le commodat, la cour d'appel a violé les textes susvisés.

PAR CES MOTIFS, et sans qu'il y ait lieu de statuer sur le troisième moyen,
la Cour :

CASSE ET ANNULE, sauf en ce qu'il déclare irrecevable la demande de dommages-intérêts formée par la Confédération générale du travail, l'arrêt rendu le 12 mars 2019, entre les parties, par la cour d'appel de Versailles ;

Remet l'affaire et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant cet arrêt et les renvoie devant la cour d'appel de Paris ;

Condamne l'union départementale des syndicats CGT de l'Indre et l'union interprofessionnelle des syndicats CFDT de l'Indre, aux dépens ;

En application de l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;

Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt partiellement cassé ;

Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, première chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du dix mars deux mille vingt et un.

MOYENS ANNEXES au présent arrêt :

Moyens produits par Me Brouchot, avocat aux Conseils, pour la commune de Châteauroux,

PREMIER MOYEN DE CASSATION :

Il est reproché à l'arrêt infirmatif attaqué d'AVOIR annulé la résiliation par la commune de Châteauroux des conventions d'occupation conclues le 17 août 1999 avec l'Union départementale des syndicat CGT de l'Indre, d'une part, et le 5 mai 2000 avec l'Union interprofessionnelle des syndicats CFDT de l'Indre, d'autre part, et d'AVOIR rejeté les demandes de la commune de Châteauroux tendant à l'expulsion des locaux qu'occupent ces deux unions syndicales, [...] ;

AUX MOTIFS QUE l'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable, permettait à la commune de mettre des locaux, sans distinguer selon leur domanialité, à la disposition des syndicats ; que le principe d'égalité des citoyens devant la loi oblige la commune à exercer cette faculté en respectant l'égalité entre les organisations syndicales ; que ce principe d'égalité de traitement des organisations syndicales interdit à la ville de traiter différemment des organisations syndicales se trouvant dans une situation similaire ; qu'ainsi, si elle consent un hébergement à un syndicat, elle doit le consentir aux mêmes conditions aux autres syndicats placés dans la même situation ; qu'elle doit tirer les mêmes conséquences du non-respect par les organisations syndicales de ces conditions sauf à justifier qu'elles ne sont pas dans la même situation ; qu'en l'espèce, M. O... atteste qu'alors qu'il était secrétaire départemental de l'Union départementale UNSA, la commune a réclamé à son organisation, jusqu'en 2007, le paiement d'indemnités d'occupation au titre de locaux qu'elle occupait à titre gratuit puis, devant son refus, a cessé ses réclamations ; qu'il conclut son attestation en mentionnant que son organisation bénéficie de ses locaux dans les mêmes conditions qu'auparavant et ne fait pas l'objet d'une procédure ; que M. L... atteste, au nom de la Fédération FSU de l'Indre, que son syndicat dispose d'un local fourni par la commune de Châteauroux pour l'occupation duquel il ne paie ni loyers ni charges ; que la ville a conclu, le 2 juin 2016, une convention avec l'Union départementale des syndicats Force ouvrière de l'Indre ; que la convention prévoit la mise à disposition de locaux de 362 m2 pour une durée de dix ans, renouvelable ; qu'elle précise que les locaux sont mis gratuitement à disposition de l'organisation, celle-ci s'acquittant de charges dont la provision est fixée à 150 euros par mois ; que cette convention a, notamment, pour objet « d'assurer le fonctionnement pérenne » de ce syndicat ; que la ville elle-même reconnaît dans ses conclusions que les organisations syndicales « FSU, CGC, FEN et CFTC » continuent d'occuper des locaux lui appartenant sans payer les loyers et charges proposés et qu'elle n'a pas engagé de procédure d'expulsion à leur encontre ; qu'il ressort de ces pièces qu'une organisation syndicale occupe gratuitement des locaux en vertu d'une convention et que d'autres les occupent gratuitement en raison de leur refus de payer les loyers et charges demandés par la ville sans faire l'objet de procédures d'expulsion ; que, quel que soit le désir de la ville de « se constituer une jurisprudence » ou son droit à poursuivre le débiteur de son choix, ces pratiques diverses à l'égard d'organisations syndicales, dont la situation est identique, témoignent d'un traitement différent non justifié par une différence de situation ; qu'elles caractérisent par conséquent une atteinte au principe de l'égalité entre les organisations syndicales que doit respecter la ville ; que la résiliation des conventions précitées revêt donc un caractère discriminatoire ; que cette discrimination entraîne l'annulation de la résiliation ; que les résiliations seront donc annulées et les demandes de la commune rejetées ;

ALORS QU'une collectivité publique peut disposer par contrat comme elle l'entend des biens de son domaine privé sans avoir à répondre pour cela du principe d'égalité devant les charges publiques ; qu'il résulte des constatations de l'arrêt que la commune de Châteauroux a conclu sur son domaine privé une convention de prêt à usage révocable avec la CGT, d'une part, et avec la CFDT, d'autre part ; qu'une telle convention est nécessairement étrangère à l'application des dispositions de l'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales, l'utilisation du domaine privé étant exclusive de l'application de ce texte ; qu'en effet, il résulte de l'article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales que sont regardés comme des locaux communaux, au sens et pour l'application de ces dispositions, les locaux affectés aux services publics communaux qui ressortissent de ce fait à la domanialité publique de la commune ; qu'en faisant application de ce texte tout en constatant que les locaux concernés ressortissaient au domaine privé de la commune, la cour d'appel a violé par fausse application ledit article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales .

DEUXIEME MOYEN DE CASSATION :

Il est reproché à l'arrêt infirmatif attaqué d'AVOIR annulé la résiliation par la commune de Châteauroux des conventions d'occupation conclues le 17 août 1999 avec l'Union départementale des syndicat CGT de l'Indre, d'une part, et le 5 mai 2000 avec l'Union interprofessionnelle des syndicats CFDT de l'Indre, d'autre part, et d'AVOIR rejeté les demandes de la commune de Châteauroux tendant à l'expulsion des locaux qu'occupent ces deux unions syndicales, [...] ;

AUX MOTIFS QUE l'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable, permettait à la commune de mettre des locaux, sans distinguer selon leur domanialité, à la disposition des syndicats ; que le principe d'égalité des citoyens devant la loi oblige la commune à exercer cette faculté en respectant l'égalité entre les organisations syndicales ; que ce principe d'égalité de traitement des organisations syndicales interdit à la ville de traiter différemment des organisations syndicales se trouvant dans une situation similaire ; qu'ainsi, si elle consent un hébergement à un syndicat, elle doit le consentir aux mêmes conditions aux autres syndicats placés dans la même situation ; qu'elle doit tirer les mêmes conséquences du non-respect par les organisations syndicales de ces conditions sauf à justifier qu'elles ne sont pas dans la même situation ; qu'en l'espèce, M. O... atteste qu'alors qu'il était secrétaire départemental de l'Union départementale UNSA, la commune a réclamé à son organisation, jusqu'en 2007, le paiement d'indemnités d'occupation au titre de locaux qu'elle occupait à titre gratuit puis, devant son refus, a cessé ses réclamations ; qu'il conclut son attestation en mentionnant que son organisation bénéficie de ses locaux dans les mêmes conditions qu'auparavant et ne fait pas l'objet d'une procédure ; que M. L... atteste, au nom de la Fédération FSU de l'Indre, que son syndicat dispose d'un local fourni par la commune de Châteauroux pour l'occupation duquel il ne paie ni loyers ni charges ; que la ville a conclu, le 2 juin 2016, une convention avec l'Union départementale des syndicats Force ouvrière de l'Indre ; que la convention prévoit la mise à disposition de locaux de 362 m2 pour une durée de dix ans, renouvelable ; qu'elle précise que les locaux sont mis gratuitement à disposition de l'organisation, celle-ci s'acquittant de charges dont la provision est fixée à 150 euros par mois ; que cette convention a, notamment, pour objet « d'assurer le fonctionnement pérenne » de ce syndicat ; que la ville elle-même reconnaît dans ses conclusions que les organisations syndicales « FSU, CGC, FEN et CFTC » continuent d'occuper des locaux lui appartenant sans payer les loyers et charges proposés et qu'elle n'a pas engagé de procédure d'expulsion à leur encontre ; qu'il ressort de ces pièces qu'une organisation syndicale occupe gratuitement des locaux en vertu d'une convention et que d'autres les occupent gratuitement en raison de leur refus de payer les loyers et charges demandés par la ville sans faire l'objet de procédures d'expulsion ; que, quel que soit le désir de la ville de « se constituer une jurisprudence » ou son droit à poursuivre le débiteur de son choix, ces pratiques diverses à l'égard d'organisations syndicales, dont la situation est identique, témoignent d'un traitement différent non justifié par une différence de situation ; qu'elles caractérisent par conséquent une atteinte au principe de l'égalité entre les organisations syndicales que doit respecter la ville ; que la résiliation des conventions précitées revêt donc un caractère discriminatoire ; que cette discrimination entraîne l'annulation de la résiliation ; que les résiliations seront donc annulées et les demandes de la commune rejetées ;

ALORS QUE l'obligation pour le preneur de rendre la chose prêtée après s'en être servi est de l'essence même du commodat ; que lorsqu'aucun terme n'a été convenu pour le prêt d'une chose d'un usage permanent, sans qu'un terme naturel soit prévisible, le prêteur est en droit d'y mettre fin à tout moment, en respectant un délai de préavis raisonnable ; que le respect de l'exercice effectif des libertés syndicales, autres que celles propres à la fonction publique territoriale, ne crée aucune obligation aux communes de consentir des prêts gracieux et perpétuels de locaux de leur domaine privé ; qu'ainsi à supposer que la rupture du commodat portant sur des locaux du domaine privé communal soit intervenue pour un motif regardé comme discriminatoire, la sanction d'une telle rupture n'expose son auteur qu'à d'éventuels dommages et intérêts s'il en est résulté un préjudice, sans permettre au juge d'imposer aux parties leur maintien dans un lien contractuel de prêt gracieux et perpétuel des locaux concernés ; qu'en décidant cependant qu'en raison du motif prétendument discriminatoire qui a présidé à la rupture, les parties devaient être replacées dans les liens du contrat gracieux et perpétuel qui les unissait, la cour d'appel a violé l'alinéa 6 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, les articles 11 de la Convention européenne des droits de l'homme, et l'article 1er du 1er protocole additionnel à cette Convention, ensemble les articles 544, 1875 et 1888 du code civil.

TROISIEME MOYEN DE CASSATION :

Il est reproché à l'arrêt infirmatif attaqué d'AVOIR annulé la résiliation par la commune de Châteauroux des conventions d'occupation conclues le 17 août 1999 avec l'Union départementale des syndicat CGT de l'Indre, d'une part, et le 5 mai 2000 avec l'Union interprofessionnelle des syndicats CFDT de l'Indre, d'autre part, et d'AVOIR rejeté les demandes de la commune de Châteauroux tendant à l'expulsion des locaux qu'occupent ces deux unions syndicales, [...] ;

AUX MOTIFS QUE l'article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable, permettait à la commune de mettre des locaux, sans distinguer selon leur domanialité, à la disposition des syndicats ; que le principe d'égalité des citoyens devant la loi oblige la commune à exercer cette faculté en respectant l'égalité entre les organisations syndicales ; que ce principe d'égalité de traitement des organisations syndicales interdit à la ville de traiter différemment des organisations syndicales se trouvant dans une situation similaire ; qu'ainsi, si elle consent un hébergement à un syndicat, elle doit le consentir aux mêmes conditions aux autres syndicats placés dans la même situation ; qu'elle doit tirer les mêmes conséquences du non-respect par les organisations syndicales de ces conditions sauf à justifier qu'elles ne sont pas dans la même situation ; qu'en l'espèce, M. O... atteste qu'alors qu'il était secrétaire départemental de l'Union départementale UNSA, la commune a réclamé à son organisation, jusqu'en 2007, le paiement d'indemnités d'occupation au titre de locaux qu'elle occupait à titre gratuit puis, devant son refus, a cessé ses réclamations ; qu'il conclut son attestation en mentionnant que son organisation bénéficie de ses locaux dans les mêmes conditions qu'auparavant et ne fait pas l'objet d'une procédure ; que M. L... atteste, au nom de la Fédération FSU de l'Indre, que son syndicat dispose d'un local fourni par la commune de Châteauroux pour l'occupation duquel il ne paie ni loyers ni charges ; que la ville a conclu, le 2 juin 2016, une convention avec l'Union départementale des syndicats Force ouvrière de l'Indre ; que la convention prévoit la mise à disposition de locaux de 362 m2 pour une durée de dix ans, renouvelable ; qu'elle précise que les locaux sont mis gratuitement à disposition de l'organisation, celle-ci s'acquittant de charges dont la provision est fixée à 150 euros par mois ; que cette convention a, notamment, pour objet « d'assurer le fonctionnement pérenne » de ce syndicat ; que la ville elle-même reconnaît dans ses conclusions que les organisations syndicales « FSU, CGC, FEN et CFTC » continuent d'occuper des locaux lui appartenant sans payer les loyers et charges proposés et qu'elle n'a pas engagé de procédure d'expulsion à leur encontre ; qu'il ressort de ces pièces qu'une organisation syndicale occupe gratuitement des locaux en vertu d'une convention et que d'autres les occupent gratuitement en raison de leur refus de payer les loyers et charges demandés par la ville sans faire l'objet de procédures d'expulsion ; que, quel que soit le désir de la ville de « se constituer une jurisprudence » ou son droit à poursuivre le débiteur de son choix, ces pratiques diverses à l'égard d'organisations syndicales, dont la situation est identique, témoignent d'un traitement différent non justifié par une différence de situation ; qu'elles caractérisent par conséquent une atteinte au principe de l'égalité entre les organisations syndicales que doit respecter la ville ; que la résiliation des conventions précitées revêt donc un caractère discriminatoire ; que cette discrimination entraîne l'annulation de la résiliation ; que les résiliations seront donc annulées et les demandes de la commune rejetées ;

ALORS QUE les juges qui retiennent l'existence d'une rupture d'égalité entre plusieurs organisations syndicales devant la loi doivent caractériser en fait que ces organisations se trouvaient dans des situations équivalentes ; qu'il résulte uniquement des constatations de l'arrêt que certaines organisations syndicales bénéficieraient de la part de la commune de mise à disposition gratuite ou dans des conditions de contribution minimes, cependant que les deux organisations syndicales bénéficiaires des conventions portant sur les locaux sis [...] se voyaient réclamer un loyer ; qu'ainsi les juges du second degré n'ont pas caractérisé que ces organisations syndicales se trouvaient toutes placées dans une situation identique au regard de l'avantage considéré, ni retenu que la différence de traitement ne reposait pas sur des raisons objectives ; qu'en effet, faute d'avoir caractérisé que toutes ces organisations syndicales se trouvaient placées sous un même régime d'occupation en vertu de contrat de même nature portant sur le domaine privé de la commune bénéficiant de situations et de commodités équivalentes, la cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard des articles L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales et 1875 et 1888 du code civil.