LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :
Donne acte au Syndicat des transports d'Ile-de-France du désistement de son pourvoi en ce qu'il est dirigé contre le ministre chargé de la sécurité sociale ;
Attendu, selon l'arrêt attaqué (Paris, 14 septembre 2018), que par deux décisions n° 2011-167 et n° 2011-168 du 15 février 2011, le Syndicat des transports de l'Ile-de-France (le STIF) a, d'une part, abrogé une décision du 12 juillet 2016 exonérant du versement de transport l'Association pour adultes et jeunes handicapés de Paris (l'association) ainsi que les établissements dont elle assure la gestion, d'autre part, refusé le bénéfice de l'exonération du versement de transport de son centre d'accueil de jour créé après le 12 juillet 2006 ; que l'association a saisi d'un recours une juridiction de sécurité sociale ;
Sur le moyen unique, pris en sa première branche :
Attendu que l'association fait grief à l'arrêt de déclarer régulières les deux décisions en litige, alors, selon le moyen, que la décision par laquelle le STIF, établissement public à caractère administratif en vertu de l'article 1er du décret n° 2005-664 du 10 juin 2005, exonère un employeur de l'assujettissement au versement de transport s'analyse en une décision administrative créatrice de droits ; qu'une telle décision ne peut être abrogée qu'en cas d'illégalité dans un délai de quatre mois à compter de la prise de cette décision, ou si les conditions d'octroi de cette décision favorable ne sont plus réunies ; qu'en l'espèce, les deux décisions du STIF du 15 février 2011 procèdent, selon les termes de l'arrêt, à l'abrogation de la décision de l'établissement public à caractère administratif du 12 juillet 2006 exonérant l'association de versement de transport ; que, sauf changement dans la situation du bénéficiaire, cette décision d'exonération ne pouvait être retirée unilatéralement au-delà du délai de quatre mois ; qu'en décidant au contraire que la décision d'exonération du 12 juillet 2006 prise par le STIF en faveur de l'association n'était pas créatrice de droit et qu'elle avait pu être retirée unilatéralement le 15 février 2011 sans constatation d'un changement dans la situation de l'association au regard des conditions d'assujettissement au versement de transport, la cour d'appel a violé l'article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige ;
Mais attendu que, selon l'article L. 2531-2, alinéa 1er, du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, applicable au litige, dans la région d'Ile-de-France, les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l'exception des fondations et associations reconnues d'utilité publique, à but non lucratif, dont l'activité est de caractère social, sont assujetties à un versement de transport lorsqu'elles emploient plus de neuf salariés ; que le maintien de l'exonération qu'il prévoit est subordonné à la réunion des conditions qu'il fixe ;
Et attendu qu'ayant constaté que l'association n'avait pas été reconnue d'utilité publique et n'avait bénéficié, en 2006, de l'exonération qu'à titre exceptionnel, et fait ressortir que l'activité de l'association avait évolué avec la création d'un établissement supplémentaire, la cour d'appel a exactement déduit que les décisions d'abrogation de l'exonération initiale et de rejet d'exonération pour l'avenir prises par le STIF, étaient régulières ;
D'où il suit que le moyen n'est pas fondé ;
Et sur le même moyen, pris en sa seconde branche :
Attendu que l'association fait le même grief à l'arrêt, alors, selon le moyen, que selon l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations « les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales » ; que dès lors, en toute hypothèse, la décision du 12 juillet 2006 par laquelle le STIF, établissement public à caractère administratif, a exonéré l'association de l'assujettissement au versement de transport s'analysait en une décision administrative créatrice de droits qui ne pouvait être abrogée sans que l'association ait été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ; qu'en retenant au contraire, pour valider la décision d'abrogation de la mesure d'exonération en dépit de l'absence de respect de cette procédure, qu' « il ne pouvait y avoir obligation d'échange d'observations écrites ou orales comme le prévoit l'article L. 122-1, mais seulement obligation générale de contradiction », la cour d'appel a violé l'article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige, ensemble l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
Mais attendu qu'ayant constaté que l'association avait été informée par le STIF du nouvel examen de sa situation au regard des conditions légales pour bénéficier de l'exonération du versement de transport et fait ressortir qu'elle avait été mise à même de faire valoir ses observations écrites, la cour d'appel en a exactement déduit que le STIF avait respecté le caractère contradictoire de la procédure ;
D'où il suit que le moyen n'est pas fondé ;
PAR CES MOTIFS :
REJETTE le pourvoi ;
Condamne l'Association pour adultes et jeunes handicapés de Paris aux dépens ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette la demande de l'Association pour adultes et jeunes handicapés de Paris et la condamne à payer au Syndicat des transports d'Ile-de-France la somme de 3 000 euros ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, prononcé et signé par le président en son audience publique du dix-neuf décembre deux mille dix-neuf et signé par Mme Thomas, greffier de chambre qui a assisté au prononcé de l'arrêt.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt :
Moyen produit par la SCP Célice, Soltner, Texidor et Périer, avocat aux Conseils, pour l'Association pour adultes et jeunes handicapés de Paris
Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'AVOIR infirmé le jugement, et statuant à nouveau d'AVOIR déclaré régulières les deux décisions 2011-167 et 2011-168 prises le 15 février 2011 par le syndicat des transports d'Ile de France et d'AVOIR rejeté les demandes de remboursement du versement de transport ;
AUX MOTIFS QUE « Aux termes de l'article L.2531-2 du code général des collectivités territoriales, dans la région d'Ile-de-France, les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, à l'exception des fondations et associations reconnues d'utilité publique, à but non lucratif, dont l'activité est de caractère social, sont assujetties à un versement de transport lorsqu'elles emploient plus de neuf salariés (...). Ainsi pour bénéficier de l'exonération du versement de transport, trois conditions doivent cumulativement être remplies : la reconnaissance d'utilité publique, un but non lucratif et une activité à caractère social. Par décision du 12 juillet 2006, l'association départementale APAJH Paris a cependant bénéficié de cette mesure d'exonération. La décision était ainsi libellée : Par votre correspondance du 9 mai 2006, vous avez bien voulu nous exposer la situation de votre association au regard du versement de transport. En application de l'article L.2531-2 du code général des collectivités territoriales (...) j'ai l'honneur de vous informer que l'association départementale APAJH Paris (..) affiliée à la Fédération Association pour Adultes et Jeunes Handicapés, association reconnue d'utilité publique, et les établissements qu'elle gère à savoir : IMP Binet Simon, ESAT les cérisiers (...) sont exonérés du versement de transport. A titre exceptionnel, cette exonération est applicable à compter du 1er janvier 2003. Or, il n'est pas contesté que l'association APAJH Paris n'a pas été reconnue d'utilité publique, et n'aurait donc pas dû bénéficier de l'exonération du versement de transport aux seules vues des dispositions précitées, si ce n'est par l'effet ponctuel de circulaires prévoyant une tolérance. Cependant, les circulaires n'ont pas de valeur normative et ne sauraient générer de droits définitivement acquis pour le futur, et précisément, celles en litige datées de 1974 et 1976 ont été abrogées par application conjuguée des articles 1 et 2 du décret du 8 décembre 2008, faute d'avoir été reprises sur le site du ministère, ce qui n'est pas contesté. Il s'en déduit que la décision d'exonération de 2006 ne pouvait présenter un caractère définitif et être créatrice de droits, d'autant que l'activité de l'association, un des critères requis par l'article L.2531-2 du code général des collectivités territoriales, était susceptible d'évoluer, ce qui a d'ailleurs été le cas avec la création d'un établissement supplémentaire. L'article 24 de la loi du 12 avril 2000 devenu l'article L121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose : Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. En l'espèce, les décisions d'exonération et d'abrogation d'exonération sont prises en considération de la personne, ici, l'association, qui doit justifier notamment d'une reconnaissance d'utilité publique et d'activité à caractère social. Il ne saurait s'agir d'une compétence liée pour le STIF, compte tenu notamment de sa marge d'interprétation quant au caractère social ou non de l'activité. L'article L.122-1 précise : Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix... Enfin, l'article L.211-2 prévoit : Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1º Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; 2º Infligent une sanction ; 3º Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4º Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5º Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6º Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 7º Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2º de l'article L. 311-5 ; 8º Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. Faute pour la décision d'exonération de 2006 d'être considérée comme une décision créatrice de droits, ou de tout autre cas visé à l'article L.211-2, il ne pouvait y avoir obligation d'échange d'observations écrites ou orales comme le prévoit l'article L.122-1, mais seulement obligation générale de contradiction de l'article 24 de la loi de 2000. Par courrier du 25 août 2010, le STIF écrivait à l'association APAJH Paris un courrier portant en objet, "Exonération du versement de transport" ainsi rédigé : "Depuis plusieurs années, votre association est exonérée de la taxe dite versement de transport. Aussi, afin de pouvoir vérifier si votre association remplit les conditions cumulatives d'exonération fixées par l'article L.2531-2 du code général des collectivités territoriales ainsi que les critères retenus par la Cour de cassation, je vous saurais gré de bien vouloir m'adresser les pièces suivantes : copie des statuts, copie du décret de reconnaissance d'utilité publique de l'association (..).Ces pièces justificatives devront être adressées dans le délai de deux mois à compter de la réception de ce courrier. Dans le cas contraire, j'attire votre attention sur le fait que nous serions au regret de considérer que vous ne remplissez plus les conditions d'exonération prévues par la loi et la jurisprudence." Ce courrier annonce un examen de la situation de l'association au regard des conditions d'exonération telles que prévues par le code général des collectivités territoriales. D'ailleurs, l'association répondait, par courrier du 1er octobre 2010 : "Suite à votre courrier du 25 août 2010, nous vous adressons ci-joint l'ensemble des pièces demandées afin que vos services puissent vérifier que notre association remplit toujours les conditions pour bénéficier de l'exonération de la taxe de versement de transport. De plus, nous vous adressons la liste des établissements gérés par notre association. Pour information, notre association a ouvert un nouvel établissement depuis le 1er janvier 2008 (centre d'activités de jour) afin d'améliorer l'accueil des personnes en situation de handicap(...). Nous espérons, au vu de ces documents, que notre association continuera à bénéficier de cette exonération(...)" Le STIF a donc respecté le caractère contradictoire de la procédure, informant l'association du nouvel examen de la situation au regard des conditions légales et l'invitant à lui adresser des pièces justificatives. Au demeurant, les deux décisions du 15 février 2011, l'une abrogeant la décision d'exonération du 12 juillet 2006 dont bénéficiait l'association APAJH Paris, et l'autre, refusant d'exonérer du versement transport le centre d'accueil de jour créé après le 12 juillet 2006 comportaient un double motif, l'absence de reconnaissance d'utilité publique de l'association et le caractère social de l'activité non démontré. En conséquence, ces décisions doivent être déclarées régulières, le jugement entrepris sera donc infirmé en ce sens. Les demandes de remboursement seront donc rejetées » ;
1/ ALORS QUE la décision par laquelle le STIF, établissement public à caractère administratif en vertu de l'article 1er du décret n° 2005-664 du 10 juin 2005, exonère un employeur de l'assujettissement au versement de transport s'analyse en une décision administrative créatrice de droits ; qu'une telle décision ne peut être abrogée qu'en cas d'illégalité dans un délai de quatre mois à compter de la prise de cette décision, ou si les conditions d'octroi de cette décision favorable ne sont plus réunies ; qu'en l'espèce, les deux décisions du STIF du 15 février 2011 procèdent, selon les termes de l'arrêt, à l'abrogation de la décision de l'établissement public à caractère administratif du 12 juillet 2006 exonérant l'APAJH PARIS de versement de transport ; que, sauf changement dans la situation du bénéficiaire, cette décision d'exonération ne pouvait être retirée unilatéralement au-delà du délai de quatre mois ; qu'en décidant au contraire que la décision d'exonération du 12 juillet 2006 prise par le STIF en faveur de l'APAJH PARIS n'était pas créatrice de droit et qu'elle avait pu être retirée unilatéralement le 15 février 2011 sans constatation d'un changement dans la situation de l'APAJH PARIS au regard des conditions d'assujettissement au versement de transport, la cour d'appel a violé l'article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige ;
2/ ALORS ET A TITRE SUBSIDIAIRE QUE selon l'article 24 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations « les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales » ; que dès lors, en toute hypothèse, la décision du 12 juillet 2006 par laquelle le STIF, établissement public à caractère administratif, a exonéré l'APAJH PARIS de l'assujettissement au versement de transport s'analysait en une décision administrative créatrice de droits qui ne pouvait être abrogée sans que l'APAJH PARIS ait été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales ; qu'en retenant au contraire, pour valider la décision d'abrogation de la mesure d'exonération en dépit de l'absence de respect de cette procédure, qu' « il ne pouvait y avoir obligation d'échange d'observations écrites ou orales comme le prévoit l'article L.122-1, mais seulement obligation générale de contradiction », la cour d'appel a violé l'article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable au litige, ensemble l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
