| France, Cour administrative d'appel de VERSAILLES, 2ème chambre, 10 juillet 2025, 22VE01722

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. D... A... a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler le titre de recettes émis par la commune de Wissous le 13 mai 2016 pour un montant de 22 052,62 euros correspondant au remboursement de ses indemnités de fonction en tant qu'adjoint au maire de la commune versées d'avril 2011 à avril 2014.

Par un jugement n° 1606370 du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 18VE04314 du 1er juillet 2021, la cour administrative d'appel de Versailles a annulé ce jugement ainsi que le titre de recettes du 13 mai 2016 et a déchargé M. A... de l'obligation de payer la somme de 22 052,62 euros.

Par une décision n° 454751 du 1er juillet 2022, le Conseil d'Etat statuant au contentieux sur le pourvoi formé par M. A..., a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés, sous le n° 18VE04314, le 26 décembre 2018 et le 28 février 2019, puis par des mémoires enregistrés après renvoi de l'affaire devant la cour, sous le n° 22VE01722, le 13 octobre 2022 et le 31 mars 2023, M. D... A..., représenté par Me Le Prado, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1606370 du 25 octobre 2018 ;

2°) d'annuler le titre de recettes du 13 mai 2016 ;

3°) à titre principal, de le décharger de l'obligation de payer la somme de 22 052,62 euros ;

4°) à titre subsidiaire, de faire une juste appréciation des sommes qu'il doit rembourser en les limitant à celles versées en dépassement du montant maximal indemnitaire légal, soit une somme de 493,21 euros ;

5°) et de mettre à la charge de la commune de Wissous une somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- ce jugement est insuffisamment motivé au regard des conclusions dont le tribunal a été saisi ;

- le titre de recettes est irrégulier en la forme, à défaut de mentionner les nom, prénom et qualité de son signataire ;

- ce titre de recettes a été pris en exécution du jugement du 3 juillet 2014 annulant la délibération du 31 mars 2011, jugement contre lequel plusieurs élus ont formé un recours en tierce-opposition qui doit entraîner l'annulation de ce jugement du 3 juillet 2014, ce qui privera de base légale le titre de recettes attaqué ;

- la commune ne pouvait, au-delà d'un délai de quatre mois et en l'absence de fraude, retirer les décisions administratives créatrices de droit lui accordant un avantage financier ;

- c'est à tort que le tribunal a rejeté son opposition formée à l'encontre du titre de recettes, dès lors que le requérant bénéficiait d'un droit acquis à la perception des indemnités de fonctions ;

- les versements mensuels à M. A... des indemnités de fonctions d'avril 2011 à avril 2014, qui ont donné lieu à l'émission de bulletins d'indemnités, révèlent autant de décisions créatrices de droit à son égard ;

- la commune ne pouvait solliciter le remboursement de l'intégralité des indemnités que l'intéressé a perçues, sans méconnaître les exigences de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en raison de l'espérance légitime de conserver les indemnités versées ;

- c'est à tort que le tribunal a jugé que l'annulation de la délibération du 31 mars 2011 n'avait pas eu pour effet de rendre à nouveau applicable les précédentes délibérations du conseil municipal de Wissous du 2 avril 2008 et du 19 mai 2008 fixant les indemnités de fonctions ;

- le maire de Wissous ne pouvait légalement réclamer que le remboursement du montant net des indemnités de fonctions, en aucun cas leur montant brut ;

- l'illégalité entachant la délibération du 31 mars 2011 du conseil municipal de Wissous et le versement pendant trois ans d'un montant indu d'indemnité est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Wissous ; la somme due par M. A... doit être limitée à celle versée en dépassement du montant maximal indemnitaire légal, soit la somme excédentaire de 493,21 euros ; l'illégalité de la délibération du 31 mars 2011 n'a été décelée et portée à la connaissance des élus de la commune que tardivement, après la fin de la mandature ; l'erreur commise dans le calcul du montant maximal indemnitaire légal lors de l'adoption de la délibération du 31 mars 2011 n'a pas entrainé le versement d'indemnités de fonction très largement supérieures à celles que les élus auraient pu se voir légalement attribuer dans la limite du montant maximal indemnitaire légal ; il serait inéquitable de laisser à la charge de M. A... la totalité des sommes qui lui sont réclamées par la commune de Wissous alors même qu'il a effectivement assuré les fonctions qui lui avaient été déléguées et qu'il pouvait donc, à ce titre, légalement se voir attribuer des indemnités ; l'actuel maire de la commune s'est montré réticent à toute forme de transaction avec les élus concernés par les demandes de remboursement de l'intégralité de leurs indemnités de fonction.

Par des mémoires en défense enregistrés le 13 mai 2021, le 27 février 2023 et le 3 mai 2023, la commune de Wissous, représentée par Me Beaulac, conclut :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, à ce que la somme due par M. A... soit ramenée à la somme de 493,21 euros ;

3°) et à ce que soit mise à la charge de M. A... une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens invoqués ne sont pas fondés ;

- elle n'a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité ;

- à supposer qu'une faute ait été commise, celle-ci est uniquement imputable au maire de l'époque ; il y a lieu de moduler le quantum du titre de recettes en limitant la somme due à M. A... à hauteur de 493,21 euros, soit le dépassement du montant indemnitaire légal ;

- la délibération du conseil municipal du 2 avril 2008 ne saurait constituer la base du droit à indemnité de fonctions de M. A....

Vu les autres pièces du dossier.

La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 23 décembre 2024.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Cozic,

- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

- et les observations de Me Beaulac pour la commune de Wissous et de Me Goldnadel pour M. A....

Considérant ce qui suit :

1. M. A... a été adjoint au maire de la commune de Wissous, à la suite des élections municipales de 2008, jusqu'au renouvellement du conseil municipal en 2014. Par une délibération du 31 mars 2011, le conseil municipal de la commune de Wissous a décidé de fixer un nouveau montant brut mensuel de l'indemnité de fonctions des élus de la commune, en remplacement du régime indemnitaire précédemment voté, en deux temps, par une première délibération du 2 avril 2008 s'agissant du maire et de ses adjoints, puis par une seconde délibération du 19 mai 2008 s'agissant des conseillers municipaux titulaires d'une délégation du maire. Le préfet de l'Essonne a formé un déféré préfectoral à l'encontre de cette délibération du 31 mars 2011, qui a été annulée par le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1104898 du 3 juillet 2014, devenu définitif, au motif que le plafond légal des indemnités susceptibles d'être allouées aux élus de la commune avait été dépassé. Plusieurs conseillers municipaux de la commune de Wissous, non appelés en la cause devant le tribunal, ont formé tierce opposition contre le jugement du 3 juillet 2014, qui a été rejetée en dernier lieu par un arrêt du Conseil d'Etat du 1er juillet 2022, n° 452223. Avant l'intervention de cet arrêt, le nouveau maire de la commune de Wissous, élu en mars 2014, a entendu tirer les conséquences du jugement précité du tribunal administratif et a émis le 13 mai 2016 à l'encontre de M. A... comme par ailleurs à l'encontre des autres élus municipaux pour ce qui les concerne, un titre de exécutoire en vue du recouvrement de la somme de 22 052,62 euros au titre du remboursement de l'intégralité des indemnités de fonctions perçues par l'intéressé en qualité d'adjoint au maire entre avril 2011 et avril 2014. Par un jugement n° 1606370 du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Versailles a rejeté la demande de M. A... tendant à l'annulation de ce titre de recettes. La cour administrative d'appel de Versailles a, par un arrêt n° 18VE04314 du 1er juillet 2021, annulé ce jugement ainsi que le titre de recettes en cause, et a déchargé M. A... de l'obligation de payer la somme de 22 052,62 euros. Par un arrêt n° 454751 du 1er juillet 2022, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la cour.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative :

" Les jugements sont motivés ".

3. M. A... se borne à soutenir, sans davantage de précision, que " le jugement est insuffisamment motivé au regard des conclusions dont le tribunal a été saisi ". Il ressort des énonciations de ce jugement que les premiers juges ont exposé avec suffisamment de précision les motifs sur le fondement desquels ils ont considéré que les deux moyens invoqués devant eux, visés en tant que tels, devaient être écartés. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation du jugement attaqué doit être écarté.

Sur les conclusions principales présentées par M. A..., à fin d'annulation du titre de recettes du 13 mai 2016 et à fin de décharge :

4. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

S'agissant du bien-fondé du titre de recettes du 13 mai 2016 :

5. En premier lieu, le tribunal administratif de Versailles a annulé, par un jugement n° 1104898 du 3 juillet 2014, la délibération du 31 mars 2011 fixant le nouveau régime indemnitaire des élus de la commune de Wissous. Si ce jugement n'a pas été frappé d'appel, plusieurs élus du conseil municipal de Wissous, non appelés en la cause, ont formé une tierce opposition. Celle-ci a toutefois été rejetée par un jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1606329 du 25 octobre 2018. L'appel formé contre ce jugement a été rejeté par un arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles n° 18VE04315 du 4 mars 2021. Le pourvoi en cassation contre cet arrêt a été rejeté par une décision du Conseil d'Etat arrêt n°452223 du 1er juillet 2022. Par suite, le jugement du 3 juillet 2014 étant devenu irrévocable, M. A... n'est pas fondé à soutenir que le titre de recettes en litige, émis en considération de l'annulation de la délibération du 31 mars 2011, serait privé de base légale.

6. En deuxième lieu, M. A... ne peut se prévaloir du caractère créateur de droits de la délibération du 31 mars 2011, laquelle doit être réputée n'être jamais intervenue du fait de son annulation par un jugement définitif du tribunal administratif de Versailles du 3 juillet 2014.

7. En troisième lieu, M. A... n'est pas fondé à soutenir que les indemnités de fonction qui lui ont été versées par la commune de Wissous chaque mois, d'avril 2011 à avril 2014, révèleraient autant de décisions créatrices de droit à son égard, dès lors que ces versements n'ont constitué que de simples mesures de liquidation fondées sur la délibération du 31 mars 2011, qui est réputée n'être jamais intervenue du fait de son annulation par le jugement définitif du tribunal administratif de Versailles du 3 juillet 2014.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ".

9. Le droit, reconnu par les stipulations précitées, de toute personne physique ou morale au respect de ses biens ne saurait faire obstacle à ce qu'une collectivité territoriale assure la répétition de sommes qu'elle lui a indûment versées et qui ne lui sont pas définitivement acquises. Par suite, en émettant un titre exécutoire à l'encontre de M. A... et en demandant à ce dernier le paiement de cette somme, la commune de Wissous s'est bornée à constater une créance et à initier une procédure organisée légalement en vue d'en obtenir le recouvrement. La commune de Wissous ne saurait donc être regardée comme ayant porté, de ce seul fait, atteinte au respect des biens de M. A..., au sens de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations doit donc être écarté.

10. En dernier lieu, l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales dispose : " Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ". Aux termes de l'article L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " I.- Les indemnités maximales pour l'exercice des fonctions de maires et adjoints au maire des communes, de conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, de présidents et membres de délégations spéciales faisant fonction d'adjoint sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique (...). ". L'article L. 2123-23 et le I de l'article L. 2123-24 du même code prévoient les plafonds, calculés en pourcentage du traitement de référence, applicables pour le calcul des indemnités des maires et adjoints en fonction de la population de la commune. Le II de l'article L. 2123-24 du même code dispose que : " L'indemnité versée à un adjoint peut dépasser le maximum prévu au I, à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé ". Aux termes de l'article L. 2123-24-1 du même code : " (...) II. - Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24 (...) / III. - Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24 (...) ". L'article L. 2123-20-1 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose que " I. - Lorsque le conseil municipal est renouvelé, la délibération fixant les indemnités de ses membres en application de la présente sous-section intervient dans les trois mois suivant son installation (...). / II. - (...) Toute délibération du conseil municipal concernant les indemnités de fonction d'un ou de plusieurs de ses membres est accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux membres du conseil municipal ". Enfin, aux termes de l'article L. 2321-2 du même code dans sa version en vigueur : " Les dépenses obligatoires comprennent notamment (...) 3° Les indemnités de fonction prévues à l'article L. 2123-20, les cotisations au régime général de la sécurité sociale en application de l'article L. 2123-25-2, les cotisations aux régimes de retraites en application des articles L. 2123-27 et L. 2123-28, les cotisations au fonds institué par l'article L. 1621-2 ainsi que les frais de formation des élus mentionnés à l'article L. 2123-14 ".

11. Il résulte de ces dispositions, qui ne prescrivent l'adoption d'aucune nouvelle délibération fixant les indemnités des membres du conseil municipal sinon à l'occasion du renouvellement de ce conseil, qu'à moins qu'elle n'ait été elle-même adoptée expressément pour une durée limitée, toute délibération fixant de telles indemnités demeure en vigueur, aussi longtemps qu'elle n'a pas été retirée, abrogée ou annulée, jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal, sans que la circonstance que des changements aient été apportés à la liste des adjoints et conseillers municipaux bénéficiant d'une délégation de fonctions implique, par elle-même, que la délibération cesse de recevoir application.

12. Il ne résulte pas de l'instruction que les délibérations du conseil municipal de Wissous du 2 avril 2008 et du 19 mai 2008, prises dans les trois mois suivant l'installation du conseil municipal à la suite des élections de mars 2008, auraient uniquement trouvé à s'appliquer pour l'année 2008. Dans ces conditions, il résulte de ce qui a été dit au point précédent, que n'ayant pas été retirées, abrogées ou annulées, elles avaient vocation à rester en vigueur jusqu'au renouvellement du conseil municipal. Dès lors, M. A... est fondé à soutenir que l'annulation de la délibération du 31 mars 2011 a eu pour effet de remettre en vigueur celles du 2 avril 2008 et du 19 mai 2008. Par suite, le titre exécutoire en litige, correspondant à l'intégralité des indemnités perçues par M. A... en sa qualité d'adjoint au maire au cours de la période d'avril 2011 à avril 2014, est entaché d'illégalité, mais en tant seulement qu'il réclame le remboursement d'une somme excédant la différence entre le montant des indemnités nettes qu'il a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu'il aurait perçues sur le fondement de la délibération du conseil municipal de Wissous du 2 avril 2008, relative à l'indemnité de fonction des adjoints au maire de la commune.

S'agissant de la régularité en la forme du titre de recettes :

13. Aux termes du 4° l'article L.1617-5 du code général des collectivités territoriales alors en vigueur : " (...) En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. "

14. Il résulte de ces dispositions d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.

15. En soutenant que le titre exécutoire en litige " ne comporte pas la signature de l'ordonnateur ", en méconnaissance des dispositions précitées du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, M. A... doit être regardé comme invoquant le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée. Il résulte de l'instruction que le titre exécutoire en litige, qui indique expressément qu'il est une " copie destinée au débiteur formant avis des sommes à payer ", émis le 13 mai 2016 et notifié à M. A..., comporte la mention de l'identité et de la qualité de son émetteur, à savoir M. B... C..., maire adjoint chargé des finances. Si la circonstance que cet acte n'est pas signé par son émetteur est sans incidence sur sa régularité, il résulte en revanche de l'instruction que le bordereau de titres de recettes correspondant a été signé par M. E..., maire de la commune, en qualité d'ordonnateur. M. A... est ainsi fondée à soutenir que le titre exécutoire attaqué est entaché d'une irrégularité, dès lors que le signataire du bordereau de titre de recettes diffère de l'émetteur du titre exécutoire en litige, en méconnaissance des exigences énoncées par les dispositions précitées du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales.

16. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen invoqué en appel à l'appui de ce qui doit être regardé comme des conclusions indemnitaires, présentées à titre subsidiaire " dans l'hypothèse où ses autres moyens ne seraient pas accueillis ", que M. A... est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Versailles, d'une part, a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation du titre de recettes du 13 mai 2016, d'autre part, a rejeté ses conclusions tendant à la décharge des sommes correspondant au montant des indemnités de fonction nettes que M. A... aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008.

Sur les frais de justice :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. A..., qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Wissous au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge de la commune de Wissous une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Versailles n° 1606370 du 25 octobre 2018 est annulé.

Article 2 : Le titre exécutoire n°42-364 émis par la commune de Wissous le 13 mai 2016 à l'encontre de M. A... est annulé.

Article 3 : M. A... est déchargé de l'obligation de payer la somme correspondant au montant des indemnités de fonction nettes qu'il aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008 du conseil municipal de Wissous.

Article 4 : La commune de Wissous versera à M. A... une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions présentées par les parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... A... et à la commune de Wissous.

Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

Mme Mornet, présidente assesseure,

M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2025.

Le rapporteur,

H. CozicLe président,

B. Even

La greffière,

S. de Sousa

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 22VE01722