Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La commune de Morigny-Champigny a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler l'arrêté du 23 décembre 2020 par lequel le préfet de l'Essonne a prononcé la carence de la commune, a fixé le taux de majoration du prélèvement à 10 % pour trois ans et a transféré à l'Etat les droits de réservation prévus à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation.
Par un jugement n° 2101465 du 15 juin 2023, le tribunal administratif de Versailles a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 16 août 2023, la commune de Morigny-Champigny, représentée par Me Labonnelie, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté de carence du 23 décembre 2020 est insuffisamment motivé ;
- il est entaché d'un vice de procédure ;
- il est entaché d'une erreur d'appréciation.
Par un mémoire en défense enregistré le 13 novembre 2024, le ministre du logement et de la rénovation urbaine conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- à titre principal, la requête est irrecevable en raison de l'imprécision des moyens invoqués ;
- à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Par une ordonnance du 3 février 2025, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 21 février 2025, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu :
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Cozic,
- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,
- et les observations de Me Labonnelie pour la commune de Morigny-Champigny.
Considérant ce qui suit :
1. Le préfet de l'Essonne a, par un arrêté n° 421-2020-DDT-SHRU du 23 décembre 2020, pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, prononcé la carence de la commune de Morigny-Champigny au titre de la période triennale 2017-2019, et fixé à 10% le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement prévu par les dispositions de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, à compter du 1er janvier 2021 et pour une durée de trois ans. La commune de Morigny-Champigny demande à la cour d'annuler le jugement n° 2101465 du 15 juin 2023 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.
Sur la légalité de l'arrêté attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : " Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France (...) qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales ". Aux termes de l'article L. 302-7 du même code, dans sa version applicable au présent litige : " A compter du 1er janvier 2002, il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5 (...) ". Dans sa rédaction applicable à la période triennale 2017-2019 en litige, le I de l'article L. 302-8 du même code prévoit que, pour atteindre, dans les communes d'Ile-de-France de plus de 1 500 habitants, un nombre de logements locatifs sociaux au moins égal à 25 % du nombre de résidences principales, au plus tard à la fin de l'année 2025, " le représentant de l'Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale " et le II du même article indique que " l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux défini au I précise la typologie des logements à financer (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 302-9-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté prévoit, pendant toute sa durée d'application, le transfert à l'Etat des droits de réservation mentionnés à l'article L. 441-1, dont dispose la commune sur des logements sociaux existants ou à livrer, et la suspension ou modification des conventions de réservation passées par elle avec les bailleurs gestionnaires, ainsi que l'obligation pour la commune de communiquer au représentant de l'Etat dans le département la liste des bailleurs et des logements concernés. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente. / Les dépenses déductibles mentionnées au quatrième alinéa de l'article L. 302-7 qui n'ont pas été déduites du prélèvement viennent en déduction de la majoration du prélèvement. / La majoration du prélèvement est versée au fonds national mentionné à l'article L. 435-1. / L'arrêté du représentant de l'Etat dans le département peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. (...) ".
3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.
En ce qui concerne la légalité externe :
4. En premier lieu, l'arrêté en litige vise en particulier les articles L. 302-5 à L. 302-9-1 et R. 302-14 à R. 302-26 du code de la construction et de l'habitation, ainsi que les principaux éléments de la procédure de carence mise en œuvre par le préfet de l'Essonne. L'arrêté attaqué rappelle également dans ses motifs que l'objectif de réalisation de logements sociaux de la commune de Morigny-Champigny a été ramené par une décision ministérielle de 145 à 100 logements, pour la période triennale 2017-2019, et que le nombre d'agréments ou de conventionnements de logements sociaux de la commune pour la même période devait comporter 20% au plus de l'objectif de réalisations en prêt locatif social (PLS) ou assimilés et 30% au moins de ce même objectif en prêt locatif aidé d'insertion (PLAI) ou assimilés. Il a en outre indiqué que le bilan triennal 2017-2019 faisait état, d'une part, de la réalisation globale de 89 logements sociaux, soit un taux de réalisation de 89%, d'autre part de la réalisation de 15,73% de logements en PLS et de 30,34% de logements en PLAI ou assimilés. Le préfet a également fait expressément mention des difficultés particulières rencontrées par la commune pour atteindre ses objectifs, mais a souligné que les contraintes environnementales et patrimoniales mises en avant par cette dernière ne suffisaient pas à justifier la non-atteinte des objectifs précités, qu'aucune opération supplémentaire n'a été présentée à l'agrément pour compenser le déficit de la programmation sur le projet de résidence intergénérationnelle, et que la commune n'avait pas engagé la révision de son plan local d'urbanisme durant la période 2017-2019 afin de mobiliser de nouveaux outils et règles en vue de rattraper son déficit de logements sociaux. L'arrêté attaqué fait également état de la mobilisation d'investissements financiers et de dépenses de surcharges foncières engagées par la commune, de la signature en décembre 2017 d'une convention avec l'établissement public foncier d'Ile-de-France. La circonstance que les motifs exposés dans l'arrêté attaqué et dans le courrier de notification de celui-ci ne sont pas identiques est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué. Ainsi, et alors qu'il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe que l'arrêté en litige aurait dû rappeler le sens de l'avis rendu respectivement par la commission régionale de l'habitat et de l'hébergement et par la commission nationale prévue au II de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, l'arrêté du 23 décembre 2020 du préfet de l'Essonne doit être regardé comme suffisamment motivé tant en droit qu'en fait.
5. En second lieu, la commune de Morigny-Champigny soutient que la procédure de carence, engagée à son encontre par un courrier du préfet de l'Essonne du 29 juin 2020, n'a pas respecté le calendrier fixé par l'instruction du Gouvernement du 23 juin 2020 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de la période 2017-2019, qui prévoyait, pour les communes disposant d'un nouvel exécutif élu fin mai 2020, l'engagement à partir du 30 juin 2020 des procédures de constat de carence et de la phase d'échanges contradictoires de deux mois. Alors qu'aucune des parties à l'instance n'indique la date à laquelle ce courrier a été reçu par la commune de Morigny-Champigny, il est constant que cette dernière a bénéficié d'une phase d'échanges contradictoires de plus de deux mois. Il résulte en effet de l'instruction que la commune a participé à une réunion d'échanges le 11 août 2020 à la sous-préfecture d'Etampes et qu'elle a adressé au préfet des observations par un courrier du 19 août 2020. Ainsi, et en tout état de cause, la circonstance que le courrier engageant la procédure de carence à l'encontre de la commune de Morigny-Champigny soit daté du 29 juin 2020 n'a nullement privé cette dernière d'une garantie, ni n'a été susceptible d'exercer la moindre influence sur le sens de l'arrêté en litige. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure sur ce point doit être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne :
6. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.
7. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.
8. En premier lieu, s'il résulte de l'instruction que la commune de Morigny-Champigny a atteint un taux relativement élevé, à hauteur de 89%, de réalisations de logements locatifs sociaux sur son territoire au titre de la période triennale 2017-2019, tout en remplissant ses objectifs qualitatifs de financements par PLAI et PLS, il est constant que l'objectif quantitatif qui lui a été assigné n'a pas été atteint, alors même que celui-ci, initialement fixé à 145 pour cette même période triennale, avait été ramené à 100 par une décision du 28 juin 2018 du ministre de la cohésion et des territoires. La circonstance que la commune n'ait été soumise à des objectifs de réalisation de logements sociaux qu'à compter du 1er janvier 2013, date à laquelle le périmètre de la communauté de communes de l'Etampois sud Essonne a été étendu à seize communes supplémentaires, en ce comprise la commune de Morigny-Champigny, est sans incidence sur le nombre de logements sociaux réalisés par la commune au cours de la période triennale en cause.
9. La commune de Morigny-Champigny se prévaut des difficultés qu'elle rencontre pour la construction de logements sociaux, du fait des contraintes qui lui sont imposées par l'Etat. Elle évoque, de manière générale, les restrictions au droit de construire imposées par l'Etat aux communes, qui sont selon elle autant de freins et d'obstacles à la réalisation des objectifs de réalisation de logements sociaux. Elle évoque également, s'agissant de sa situation particulière, la réglementation relative aux sites classés et aux sites inscrits pour la protection des monuments historiques, aux sites classés et aux sites inscrits pour la protection des sites pittoresques, aux sites géologiques, à la protection des lisières forestières, aux zones humides, aux espaces naturels sensibles, aux zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique, aux réserves naturelles, au schéma régional de cohérence écologique, ainsi qu'au schéma directeur régional d'Ile-de-France. Mais si la commune cite ainsi successivement ces différents champs de réglementations particulières, elle n'apporte pas la moindre précision de nature à montrer en quoi celles-ci s'appliqueraient d'une manière particulièrement contraignante ou significative sur le territoire de la commune de Morigny-Champigny, ni en quoi elles restreindraient concrètement la réalisation de logements sociaux, en particulier à un degré tel qu'elles empêcheraient la commune d'atteindre ses objectifs. Certes l'un des projets de construction de la commune, portant sur 51 logements dont 30 logements sociaux, situé en centre bourg, engagé en 2014, est toujours en cours, sa réalisation ayant été rendue difficile du fait des sujétions particulières pesant sur la parcelle en cause, et en raison également d'une fouille archéologique prescrite en septembre 2019, ainsi que d'un recours contentieux contre un permis de construire et des permis d'aménager afférents à ce projet. Néanmoins, la commune ne fait pas état d'autres projets, dont la conception ou la réalisation auraient été rendus impossibles ou simplement difficiles du fait des normes applicables sur son territoire.
10. La commune de Morigny-Champigny allègue que du fait de son classement en zone 2 par l'arrêté du 17 mars 1978 relatif au classement des communes par zones géographiques, les prix des loyers pratiqués sur son territoire sont plus faibles et les partenaires financeurs octroient des aides minimisées, ce qui complexifie l'élaboration des montages financiers permettant d'obtenir des opérations de construction équilibrées. Toutefois, la commune ne verse au dossier aucun élément, rapport ou étude, de nature à caractériser les difficultés dont elle fait état, induites par le classement de la commune en zone 2, hormis le cas du projet de construction de 51 logements précité, dont il ne résulte pourtant pas de l'instruction que les difficultés de réalisation seraient en lien, direct ou indirect, avec ledit classement de la commune en zone 2.
11. En outre, la commune requérante soutient qu'elle rencontre des difficultés, en tant que commune rurale, à mobiliser du foncier disponible pour réaliser des opérations de construction, alors qu'une large part de son territoire est constituée d'espaces naturels et agricoles. Toutefois, il est constant que la commune n'a engagé qu'en 2021 l'élaboration d'une étude en vue d'établir un diagnostic foncier, ayant pour objet d'identifier le potentiel de densification des constructions dans les espaces déjà urbanisés de la commune, dont la version finale n'a été présentée au préfet de l'Essonne qu'en février 2022, et qu'elle n'a engagé la révision de son plan local d'urbanisme que par délibération de son conseil municipal le 25 septembre 2020, soit postérieurement à la période triennale en cause. Si la commune requérante se prévaut à nouveau des difficultés de réalisation du projet relatif à la réalisation de 51 logements en centre-bourg, celui-ci n'illustre pas, en tant que tel, les difficultés de mobilisation du foncier sur le territoire de la commune, puisqu'il porte sur un projet déjà engagé, et donc sur un foncier déjà préalablement maîtrisé par la commune.
12. Enfin, la commune se prévaut dans sa requête de son " volontarisme " et mentionne diverses actions significatives qu'elle a engagées en vue d'atteindre les objectifs qui lui ont été assignés par le législateur en matière de réalisation de logements sociaux, en particulier la signature le 29 décembre 2017 d'une convention d'intervention foncière avec l'établissement public foncier d'Ile-de-France, la délégation à ce dernier du droit de préemption urbain concernant une parcelle, l'extension du périmètre d'exercice du droit de préemption urbain en mars 2018 aux secteurs inscrits en zone urbaine et d'urbanisation future. La commune rappelle également qu'elle a acquis des terrains à hauteur de 350 000 euros pour la construction de logements sociaux, qu'elle est entrée dans le capital de la société publique locale des territoires de l'Essonne et qu'elle a déjà planifié la réalisation de plusieurs programmes. L'ensemble de ces éléments démontrent effectivement que la commune, comme elle le soutient dans ses écritures, n'a pas été inactive durant la période triennale 2017-2019. Il est néanmoins constant que ces efforts n'ont pas été suffisants pour atteindre les objectifs qui lui ont été assignés au titre de cette même période triennale. A ce titre, la commune ne saurait utilement se prévaloir de la faiblesse du nombre de demandes de logements sociaux en 2016 et en 2017, de même que la faiblesse alléguée du réseau de transport urbain et des difficultés économiques existant sur son territoire.
13. Par suite, eu égard au taux de réalisation des objectifs fixés et à la portée des difficultés alléguées, le constat de carence dressé par le préfet de l'Essonne n'est pas entaché d'une erreur d'appréciation.
14. En second lieu, il résulte de l'instruction qu'en fixant à 10% le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement prévu par les dispositions de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, le préfet de l'Essonne a entendu prendre en considération à la fois l'intégration tardive de la commune dans le dispositif prévu à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, de même que les efforts et l'engagement dont la commune a fait preuve au cours de la période triennale 2017-2019, concrétisés notamment par un taux de réalisation des objectifs triennaux, à hauteur de 89%. Au regard de l'ensemble des motifs mentionnés aux points 8 à 12 du présent arrêt, il ne résulte pas de l'instruction que le taux de majoration de 10 %, fixé par le préfet à un niveau très bas par rapport au plafond autorisé à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, présenterait un caractère disproportionné.
15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que la commune de Morigny-Champigny n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande.
Sur les frais de justice :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Morigny-Champigny au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Morigny-Champigny est rejetée.
Article 2 : : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Morigny-Champigny et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
Copie en sera adressée au préfet de l'Essonne.
Délibéré après l'audience du 13 mars 2023, à laquelle siégeaient :
M. Even, président de chambre,
Mme Mornet, présidente-assesseure,
M. Cozic, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2025.
Le rapporteur,
H. COZICLe président,
B. EVEN
La greffière,
S. de SOUSA
La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
La greffière,
2
N° 23VE01970
