| France, Cour administrative d'appel de VERSAILLES, 4ème chambre, 11 juillet 2024, 22VE02714

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le conseil national des activités privées de sécurité sur son recours administratif préalable obligatoire formé à l'encontre de la délibération du 15 octobre 2019 par laquelle la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest a refusé de renouveler son agrément de dirigeant de société de sécurité privée, ensemble la décision du 15 octobre 2019 de la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest.

Par un jugement n° 2000590 du 13 octobre 2022, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 6 décembre 2022, M. B..., représenté par Me Tamba Mbumba Salambongo, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler ces décisions ;

3°) d'enjoindre au CNAPS de renouveler son agrément dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les décisions attaquées ont été prises par des autorités incompétentes ;

- elles sont insuffisamment motivées et entachées d'un défaut d'examen de sa situation personnelle ;

- le conseil national des activités privées de sécurité a méconnu son devoir d'information en ne précisant pas la nature de l'infraction qu'il aurait commise le 1er mars 2017 ;

- les droits de la défense ont été méconnus, dès lors que le CNAPS se fonde notamment sur des faits qui auraient eu lieu le 25 mars 2015 mais qui ne sont pas mentionnés dans le courrier qui lui a été adressé le 31 juillet 2019, l'invitant à présenter ses observations ;

- la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, le conseil national des activités privées de sécurité n'établissant pas que les agents ayant consulté le fichier STIC auraient disposé d'une habilitation spéciale, prévue par l'article L. 612-7 du code de la sécurité intérieure ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation, dès lors qu'il n'est pas l'auteur du vol par effraction commis le 22 janvier 2018 et n'a pas été poursuivi, qu'il a bénéficié d'un non-lieu en ce qui concerne les faits de recel commis le 1er mars 2017, qu'il a été victime d'une usurpation d'identité s'agissant des faits commis entre le 21 août 2016 et le 12 août 2017 à Paris, qu'il ne dispose d'aucune information sur l'infraction de violence volontaire du 25 mars 2015 qui est ancienne, que son casier judiciaire est vierge, qu'il est un mari et un père responsable, qu'il fait preuve d'une parfaite insertion dans la société, qu'il est un agent de sécurité très qualifié et occupe les fonctions de responsable dans les deux sociétés dont il est gérant, et que la survie de sa société dépend de l'obtention de l'agrément ;

- elle porte une atteinte disproportionnée à son droit d'entreprendre et de travailler, ainsi qu'à la liberté du commerce.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2024, le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), représenté par Me Claisse, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... la somme de 500 euros au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable, en application de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- les conclusions tendant à l'annulation de la décision la commission locale d'agrément et de contrôle du 15 octobre 2019 sont irrecevables ;

- en tout état de cause, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par ordonnance du président de la 4ème chambre du 7 mai 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 31 mai 2024 à 12h00, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Par courrier du 21 mai 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la délibération de la commission locale d'agrément et de contrôle du 15 octobre 2019, à laquelle s'est substituée la décision implicite de rejet de la commission nationale d'agrément et de contrôle, en application de l'article R. 633-9 du code de la sécurité intérieure.

M. B... a produit un mémoire complémentaire, enregistré le 31 mai 2024 à 13 h 06, après la clôture de l'instruction fixée au 31 mai 2024 à 12 h 00.

Le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a produit un mémoire complémentaire, enregistré le 3 juin 2024, après la clôture de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de procédure pénale ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Ablard,

- les conclusions de Mme Viseur-Ferré, rapporteure publique,

- et les observations de Me Coquillon pour le conseil national des activités privées de sécurité.

Considérant ce qui suit :

1. M. B... a demandé le 21 février 2019 à la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest le renouvellement de son agrément en qualité de dirigeant d'une société de sécurité privée. Cette demande a été rejetée par une décision du 15 octobre 2019. Par un courrier du 29 novembre 2019, reçu le 3 décembre 2019, M. B... a présenté un recours administratif préalable obligatoire devant la commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), qui en a accusé réception le 24 décembre 2019. Ce recours préalable a fait l'objet d'une décision implicite de rejet le 3 février 2020. Par un jugement du 13 octobre 2022, dont M. B... relève appel, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 15 octobre 2019 et de la décision implicite de rejet du 3 février 2020.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest du 15 octobre 2019 :

2. Aux termes de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, alors en vigueur : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. ". Aux termes de l'article R. 633-9 de ce code, alors en vigueur : " Le recours administratif préalable obligatoire devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle prévu à l'article L. 633-3 peut être exercé dans les deux mois de la notification, par la commission locale d'agrément et de contrôle, de la décision contestée. Cette notification précise les délais et les voies de ce recours. Toute décision de la Commission nationale d'agrément et de contrôle se substitue à la décision initiale de la commission locale d'agrément et de contrôle. Une copie en est adressée à la commission locale d'agrément et de contrôle concernée. (...) ".

3. Comme l'ont relevé à juste titre les premiers juges, il résulte des dispositions précitées que les décisions par lesquelles la commission nationale d'agrément et de contrôle du CNAPS rejette les recours administratifs préalables obligatoires dont elle est saisie se substituent aux décisions des commissions locales d'agrément et de contrôle. Dans ces conditions, les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 15 octobre 2019 doivent être rejetées comme irrecevables. A cet égard, les vices propres dont les délibérations des commissions locales d'agrément et de contrôle seraient entachées ne peuvent être utilement invoqués à l'appui d'un recours exercé contre la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle. Par suite, doivent être écartés comme inopérants les moyens tirés du défaut de motivation, du défaut d'examen de la situation personnelle du requérant et de l'incompétence du signataire de la décision du 15 octobre 2019 de la commission locale d'agrément et de contrôle, à laquelle s'est substituée la décision implicite de rejet de la commission nationale d'agrément et de contrôle.

Sur la légalité de la décision implicite de rejet du 3 février 2020 :

4. En premier lieu, une décision implicite est réputée prise par l'autorité qui est saisie de la demande. Dès lors que M. B... a saisi la commission nationale d'agrément et de contrôle, compétente pour examiner son recours, la décision implicite de rejet attaquée est réputée avoir été prise par cette autorité. Par suite, le moyen tiré de ce que cette décision aurait été prise par une autorité incompétente doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ".

6. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. B... aurait sollicité la communication des motifs de la décision implicite de rejet de son recours administratif préalable obligatoire. Par suite, le moyen du défaut de motivation ne peut qu'être écarté. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette décision implicite de rejet serait entachée d'un défaut d'examen de la situation personnelle du requérant.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article

L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix (...). ".

8. Si M. B... soutient que la décision de refus de renouvellement de son agrément a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense, cette décision est intervenue sur sa demande. A cet égard, ni les dispositions précitées de l'article

L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, ni aucune disposition du code de la sécurité intérieure ou aucun principe général n'imposent la mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable dans le cadre d'une demande présentée sur le fondement de l'article L. 612-6 du code de la sécurité intérieure. En tout état de cause, à la supposer même établie, cette méconnaissance a été régularisée par l'instruction par l'administration du recours administratif préalable obligatoire formé par M. B... et dans lequel ce dernier a pu présenter ses observations sur les motifs mentionnés dans la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest du 15 octobre 2019. Par suite, le moyen doit être écarté.

9. Enfin, aux termes de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure : " Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu'elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : 1° A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes ". Aux termes de l'article L. 612-6 de ce code : " Nul ne peut exercer à titre individuel une activité mentionnée à l'article L. 611-1, ni diriger, gérer ou être l'associé d'une personne morale exerçant cette activité, s'il n'est titulaire d'un agrément délivré selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article L. 612-7 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " (...) L'agrément ne peut être délivré s'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l'Etat territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées. ".

10. Il résulte de ces dispositions que lorsqu'elle est saisie d'une demande de délivrance d'un agrément en qualité de dirigeant d'une entreprise de sécurité privée, l'autorité administrative compétente procède à une enquête administrative. Cette enquête, qui peut notamment donner lieu à la consultation du traitement automatisé de données à caractère personnel mentionné à l'article R. 40-23 du code de procédure pénale, vise à déterminer si le comportement ou les agissements de l'intéressé sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat, et s'ils sont ou non compatibles avec l'exercice des fonctions d'agent privé de sécurité. Pour ce faire, l'autorité administrative procède, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, à une appréciation globale de l'ensemble des éléments dont elle dispose. A ce titre, si la question de l'existence de poursuites ou de sanctions pénales est indifférente, l'autorité administrative est en revanche amenée à prendre en considération, notamment, les circonstances dans lesquelles ont été commis les faits qui peuvent être reprochés au pétitionnaire ainsi que la date de leur commission.

11. D'une part, le moyen tiré de ce que le conseil national des activités privées de sécurité n'établit pas que les agents ayant consulté le fichier STIC auraient disposé d'une habilitation spéciale, prévue par l'article L. 612-7 du code de la sécurité intérieure, doit être écarté par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges et exposés au point 10 du jugement attaqué.

12. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, pour refuser à M. B... l'agrément qu'il demande, l'administration s'est fondée sur la circonstance que la consultation du fichier de traitement automatisé de données à caractère personnel a montré que l'intéressé avait été mis en cause pour une affaire de vol par effraction dans un local d'habitation ou dans un lieu d'entrepôt le 22 janvier 2018 à Lyon, dans une affaire de recel de bien provenant d'un vol en bande organisée le 1er mars 2017 à Chartres, dans une affaire d'usurpation d'identité entre le 21 août 2016 et le 12 août 2017 à Paris, et pour des faits de violence volontaire, commis le 25 mars 2015 à Paris. Concernant en premier lieu les faits du 22 janvier 2018, le requérant, en se bornant à soutenir qu'il a été mis en cause à tort du seul fait que sa société a loué l'un de ses véhicules, lequel aurait ensuite été aperçu à proximité du lieu d'un cambriolage, ne fournit aucune explication plausible permettant d'établir son absence d'implication dans les faits relevés par l'administration. Concernant en deuxième lieu les faits du 1er mars 2017, le requérant verse au dossier une ordonnance de non-lieu prise par le juge d'instruction du tribunal de grande instance de Nîmes. Par suite, et comme l'ont relevé à juste titre les premiers juges, ces faits ne pouvaient être retenus par l'autorité administrative. Concernant en troisième lieu les faits commis entre le 21 août 2016 et le 12 août 2017, le requérant fait valoir qu'il s'agit en réalité d'une simple contravention pour le non-respect de l'arrêt à un feu rouge le 21 août 2016 et qu'il n'était pas au volant du véhicule au moment des faits, lequel avait été loué à un tiers. Toutefois, et alors que l'intéressé se borne à produire un avis de contravention du 15 avril 2017 et un formulaire de requête en exonération daté du 16 septembre 2017 qui ne permettent en tout état de cause pas de corroborer ses allégations, il ressort des pièces du dossier que les faits relevés par l'administration portent sur une période d'un an environ et concernent une " usurpation de l'identité d'un tiers ou l'usage de données permettant de l'identifier en vue de troubler sa tranquillité ou celle d'autrui ou de porter atteinte à son honneur ou à sa considération ". Enfin, concernant les faits de violence volontaire commis le 25 mars 2015, le requérant se borne à faire valoir que ces faits sont anciens et qu'il ne dispose d'aucune information à ce sujet. Dans ces conditions, et nonobstant les circonstances que le casier judiciaire du requérant est vierge, qu'il est un mari et un père responsable, qu'il fait preuve d'une parfaite insertion dans la société, qu'il est un agent de sécurité très qualifié occupant les fonctions de responsable dans les deux sociétés dont il est gérant, et que la survie de sa société dépend de l'obtention de l'agrément, les faits relevés par l'administration, hormis ceux qui auraient été commis le 1er mars 2017, doivent être regardés comme établis et contraires à l'honneur et à la probité. Ces faits, qui sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, ainsi qu'à la sécurité publique, sont incompatibles avec l'exercice des fonctions de dirigeant de société de sécurité privée. Par suite, doivent être écartés les moyens tirés d'un défaut d'examen de la situation du requérant, d'une erreur d'appréciation commise par le CNAPS et d'une atteinte disproportionnée au droit du requérant d'entreprendre et de travailler, ainsi qu'à la liberté du commerce.

13. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés à l'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNAPS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... demande à ce titre. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. B... le versement de la somme de 500 euros au titre des frais exposés par le CNAPS et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête présentée par M. B... est rejetée.

Article 2 : M. B... versera au CNAPS la somme de 500 (cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS).

Délibéré après l'audience du 2 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Le Gars, présidente,

M. Ablard, premier conseiller,

Mme Pham, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2024.

Le rapporteur,

T. ABLARD

La présidente,

A-C. LE GARS

La greffière,

V. MALAGOLI

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

N° 22VE02714 2