Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La communauté d'agglomération territoires vendômois a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la décision du 25 novembre 2019 par laquelle le préfet de Loir-et-Cher et la préfète d'Indre-et-Loire ont rejeté sa demande de retrait du syndicat mixte du bassin de la Brenne à titre dérogatoire, d'enjoindre au préfet du Loir-et-Cher et à la préfète d'Indre-et-Loire d'autoriser son retrait du syndicat mixte du bassin de la Brenne, et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 2000383 du 16 juin 2022, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 5 août 2022 et le 5 septembre 2023, la communauté d'agglomération territoires vendômois, représentée par Me Seban, avocat, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler la décision du 25 novembre 2019 des préfets de Loir-et-Cher et d'Indre-et-Loire ;
3°) d'enjoindre aux préfets de Loir-et-Cher et d'Indre-et-Loire d'autoriser le retrait de la communauté d'agglomération territoires vendômois du syndicat mixte du bassin de la Brenne ;
4°) et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué ne comporte aucune signature, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 742-5 du code de justice administrative ;
- les premiers juges ont inexactement analysé le moyen qu'elle avait invoqué, tiré de l'incompétence de la préfète d'Indre-et-Loire pour prendre la décision en litige ;
- les premiers juges ont méconnu la charge de la preuve, alors qu'elle n'était pas en mesure de s'assurer du respect des modalités de consultation de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) prévues par l'article L. 5211-36 du code général des collectivités territoriales ;
- en retenant que les préfets ont pu refuser son retrait du syndicat du bassin de la Brenne les premiers juges ont entaché leur décision d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- la décision en litige est entachée d'une erreur de fait, dès lors que les territoires des communes de Prunay-Cassereau et de Saint-Armand-Longpré sont bien situés en limite du bassin versant ;
- la décision en litige est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 5212-29 du code général des collectivités territoriales, dès lors que les trois communes auxquelles la communauté d'agglomération s'est substituée, à savoir Authon, Prunay-Cassereau et Saint-Armand-Longpré, représentent 16 % de la superficie totale du syndicat mixte de la Brenne, soit un pourcentage peu élevé ; leur retrait ne créerait pas d'incohérence pour l'exercice de la politique de gestion par le syndicat, ni pour la gestion de l'ensemble du bassin versant, d'autant plus qu'il existe un projet de fusion du syndicat mixte du bassin de la Brenne avec le syndicat mixte du bassin de la Cissé ; en outre l'intérêt du maintien des communes membres de la communauté d'agglomération territoire vendômois au sein du syndicat n'a pas été pris en compte ; le maintien de la communauté d'agglomération au sein du syndicat ne constitue pas davantage une nécessité pour exercer la compétence en gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI), dès lors que celle-ci peut être exercée par la communauté d'agglomération, en régie, en bonne intelligence avec le syndicat et sans remettre en cause la nécessité de nouveaux aménagements pour le bassin versant de la Brenne ; la condition relative à l'absence d'objet de la participation de la communauté d'agglomération au syndicat est dès lors remplie ; enfin, les relations entre la communauté d'agglomération et le syndicat se sont dégradées depuis 2017, du fait du comportement du syndicat ;
- la décision en litige est constitutive d'une atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 novembre 2022 et le 7 mars 2024, la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Un mémoire en observations a été enregistré le 9 février 2024, présenté pour le syndicat mixte du bassin de la Brenne.
Par une ordonnance du 8 mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 26 mars 2024, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Cozic,
- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,
- et les observations de Me Cazou représentant la communauté d'agglomération territoires vendômois.
Considérant ce qui suit :
1. La communauté d'agglomération territoires vendômois (CATV), située dans le département du Loir-et-Cher, a été créée au 1er janvier 2017. Elle comprend 65 communes, dont les communes d'Authon, de Prunay-Cassereau et de Saint-Armand-Longpré, toutes trois membres du syndicat mixte du bassin de la Brenne (SMBB), compétent en matière de " gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations " au sens du L. 211-7 I bis du code de l'environnement. La CATV exerçant désormais de plein droit cette compétence à compter du 1er janvier 2018, elle s'est substituée aux trois communes précitées au sein du SMBB. Indiquant souhaiter gérer cette compétence en régie sur l'ensemble de son territoire, la CATV a pris une délibération le 19 février 2018 en vue d'engager la procédure de retrait du SMBB et d'un autre syndicat mixte sur le fondement de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales. Le conseil syndical du SMBB ayant refusé le retrait de la CATV par une délibération du 29 mars 2018, cette dernière a alors décidé d'engager la procédure dérogatoire de retrait, prévue par l'article L. 5212-29 du code général des collectivités territoriales. Après avoir consulté la commission départementale de la coopération intercommunale du Loir-et-Cher, qui a rendu un avis favorable le 21 septembre 2018, et la commission départementale de la coopération intercommunale d'Indre-et-Loire, qui a rendu un avis défavorable le 19 juin 2019, les préfets du Loir-et-Cher et d'Indre-et-Loire ont, par une décision conjointe du 25 novembre 2019, refusé de faire droit à la demande de retrait de la CATV du syndicat mixte du bassin de la Brenne et du syndicat mixte du bassin de la Cissé. La CATV demande à la cour d'annuler le jugement n° 2000382 du 16 juin 2022 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 25 novembre 2019 en tant qu'elle refuse son retrait du syndicat mixte de la Brenne.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".
3. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement en litige a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur, et le greffier d'audience, comme l'exigent les dispositions précitées de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. La circonstance que l'ampliation du jugement qui a été notifiée ne comporte pas ces signatures est sans incidence sur sa régularité. Par suite, le moyen invoqué, qui doit être regardé comme étant tiré de la méconnaissance de l'article R. 741-7, et non de l'article R. 742-5 du même code, applicable aux ordonnances uniquement, doit être écarté comme manquant en fait.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient (...) l'analyse des conclusions et mémoires (...) ". En vertu de ces dispositions, comme des règles générales de procédure applicables à toute juridiction, les décisions de justice doivent faire apparaître, dans leurs visas ou leurs motifs, l'analyse des moyens invoqués par les parties.
5. La CATV soutient que les visas du jugement en litige ne formulent qu'imparfaitement l'un des moyens qu'elle avait invoqué en première instance. Elle ne soutient toutefois pas que cette " imperfection " alléguée entacherait également les motifs du jugement. En tout état de cause, le jugement en litige énonce dans ses visas le moyen invoqué par la CATV, tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'incompétence, dès lors qu'elle n'impliquait pas l'intervention de la préfète d'Indre-et-Loire alors que son territoire est intégralement situé dans le département du Loir-et-Cher. Ce faisant, les premiers juges ont exprimé de manière fidèle et synthétique le moyen invoqué par la CATV, alors qu'ils n'étaient pas tenus d'énoncer chacun des arguments formulés par cette dernière. Ainsi, contrairement à ce que soutient la communauté d'agglomération requérante, le jugement attaqué n'est pas entaché d'irrégularité sur ce point.
6. En dernier lieu, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. La collectivité requérante ne peut donc utilement se prévaloir de la méconnaissance des règles de dévolution de la charge de la preuve, de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation qu'auraient commises les premiers juges pour demander l'annulation du jugement attaqué.
Sur la légalité de la décision du 25 novembre 2019 :
7. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 5212-29 du code général des collectivités territoriales : " Par dérogation aux dispositions de l'article L. 5211-19, une commune peut être autorisée par le représentant de l'Etat dans le département (...) à se retirer du syndicat si, par suite d'une modification de la réglementation ou de la situation de la commune au regard de cette réglementation, la participation de cette commune au syndicat est devenue sans objet. (...) ". Aux termes de l'article L. 5216-5 du même code, dans sa version issue de l'article 56 de la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, entrée en vigueur le 1er janvier 2018 en application de l'article 76 de la loi n° 2015-991 de la loi portant nouvelle organisation de la République : " I.- La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : (...) 5° Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l'article L. 211-7 du code de l'environnement (...) ". Aux termes du second alinéa du III de l'article L. 5216-7 du même code : " Lorsque les compétences d'une communauté d'agglomération sont étendues, conformément à l'article L. 5211-17, à des compétences antérieurement déléguées par tout ou partie des communes qui la composent à un ou plusieurs syndicats de communes ou syndicats mixtes, la communauté d'agglomération est substituée à ces communes au sein du ou des syndicats dans les conditions visées au second alinéa du I. " Enfin, l'article L. 211-7 du code de l'environnement dispose que : " I. - Les collectivités territoriales et leurs groupements, tels qu'ils sont définis au deuxième alinéa de l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les établissements publics territoriaux de bassin prévus à l'article L. 213-12 du présent code peuvent, sous réserve de la compétence attribuée aux communes par le I bis du présent article, mettre en œuvre les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural et de la pêche maritime pour entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, s'il existe, et visant : / 1° L'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ; / 2° L'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ; / 5° La défense contre les inondations et contre la mer ; (...) 8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines (...). I bis. - Les communes sont compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Cette compétence comprend les missions définies aux 1°, 2°, 5° et 8° du I. A cet effet, elles peuvent recourir à la procédure prévue au même I. ".
8. Il ressort des termes de la décision en litige que les préfets du Loir-et-Cher et d'Indre-et-Loire ont refusé d'autoriser le retrait de la CATV du syndicat mixte du bassin de la Brenne au motif que la participation de la CATV au SMBB n'était pas devenue sans objet depuis qu'elle exerce la compétence GEMAPI, en se fondant, d'une part, sur le fait que les communes auxquelles la CATV " s'est substituée représentent plus de 16% de la superficie totale du syndicat et ne sont pas situées en limite du bassin versant ", et d'autre part, sur le fait que " la Brennne nécessite de nouveaux aménagements de cours d'eau, essentiellement à l'amont dans le département du Loir-et-Cher, afin de répondre à l'objectif de reconquête du bon état des masses d'eau ".
9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le territoire des communes de d'Authon, de Saint-Amand-Longpré et celui de Prunay-Cassereau, sont, chacun, compris en tout ou partie dans le périmètre du bassin versant de la Brenne, rivière qui, en particulier, traverse de part en part le territoire des deux premières communes précitées. Ainsi, contrairement à ce que soutient la collectivité requérante, le motif de la décision attaqué, selon lequel ces trois communes " ne sont pas situées en limite du bassin versant " n'est pas entaché d'une erreur de fait.
10. En deuxième lieu, si la CATV soutient que la décision en litige serait entachée d'une erreur de droit, et qu'elle porterait " atteinte au principe de libre administration ", elle n'assortit pas ces deux moyens des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.
11. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que les statuts du SMBB prévoient que ce dernier exerce notamment la compétence relative aux " études, exécution et suivi de tous travaux, ouvrages et installations hydrauliques dans le cadre de l'article L. 211-7 du code de l'environnement ". Les communes d'Authon, Prunay-Cassereau et Saint-Amand-Longpré étant déjà membres du SMBB au moment du transfert de plein droit à la CATV de la compétence " gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations " à compter du 1er janvier 2018, cette dernière s'est substituée à elles au sein du SMBB en application des dispositions précitées de l'article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales. Alors que la CATV continue d'exercer la compétence qui a emporté, du fait de la loi, sa représentation au sein du SMBB par substitution des trois communes membres précitées, l'exercice simultané d'une compétence identique par la CATV et le SMBB sur des territoires distincts, implique en soi que la participation de la CATV au SMBB n'est pas " devenue sans objet " au sens des dispositions précitées de l'article L. 5212-29 du code général des collectivités territoriales. A cet égard, la CATV ne saurait utilement se prévaloir de la superficie du territoire des trois communes membres de la CATV au regard du territoire total du SMBB, à supposer même que cette superficie puisse être regardée comme étant modeste. De même, la circonstance que le retrait des trois communes concernées du SMBB ne créerait pas d'incohérence dans la mise en œuvre de la politique de gestion du bassin versant de la Brenne ou que des modalités alternatives de gestion de cette même compétence pourraient être trouvées, notamment par la voie de conventionnements entre la CATV et le SMBB, qui ne remettraient pas en cause la réalisation d'aménagements mais permettraient d'exercer conjointement la compétence GEMAPI, est également sans incidence sur l'appréciation de la perte d'objet de la participation de la CATV au SMBB, tout comme la circonstance alléguée, selon laquelle les relations entre la CATV et le SMBB se seraient dégradées. Par suite, la collectivité requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision en litige serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté d'agglomération des territoires vendômois n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 25 novembre 2019 par laquelle le préfet de Loir-et-Cher et la préfète d'Indre-et-Loire ont refusé sa demande de retrait du syndicat mixte du bassin de la Brenne à titre dérogatoire. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la communauté d'agglomération des territoires vendômois est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté d'agglomération des territoires vendômois et à la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité.
Copie en sera adressée au préfet de Loir-et-Cher et au préfet d'Indre et Loire.
Délibéré après l'audience du 6 juin 2024 à laquelle siégeaient :
M. Even, président,
Mme Aventino, première conseillère,
M. Cozic, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 juin 2024.
Le rapporteur,
H. COZICLe président,
B. EVEN
La greffière,
I. SZYMANSKI
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
La greffière,
2
N° 22VE01991
