| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 4ème chambre, 17 octobre 2023, 21VE01664

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme A... B... a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la décision du 24 juillet 2018 par laquelle la directrice des ressources humaines de l'établissement public de santé Erasme l'a placée en disponibilité d'office du 1er mai 2018 au 30 avril 2019, d'enjoindre à l'établissement public de santé Erasme de procéder au réexamen de sa demande de réintégration dans le grade d'auxiliaire de puériculture ou, à défaut, de procéder au versement des allocations d'assurance chômage à compter du 1er mai 2018.

Par un jugement n° 1811368 du 8 avril 2021, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 juin 2021 et 14 juin 2023, Mme A... B..., représentée par Me Lerat, avocate, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la décision du 24 juillet 2018 par laquelle la directrice des ressources humaines de l'établissement public de santé (EPS) Erasme l'a placée en disponibilité d'office du 1er mai 2018 au 30 avril 2019 et lui a refusé le versement de l'allocation chômage ;

3°) d'enjoindre à l'établissement public de santé Erasme de retirer la décision du 24 juillet 2018 de son dossier administratif ;

4°) d'enjoindre à l'établissement public de santé Erasme, à titre principal, de lui verser ses droits à traitement et les allocations d'assurance chômage qui lui sont dus, ou à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande ;

5°) de mettre à la charge de l'établissement public de santé Erasme la somme de 3 600 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges ont omis de statuer, d'une part, sur ses conclusions à fin d'annulation de la décision du 24 juillet 2018 en tant que celle-ci porte refus de prendre en charge les allocations d'assurance chômage, et, d'autre part, sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 93 de la loi du 9 janvier 1983 ;

- le jugement est insuffisamment motivé eu égard à l'absence, d'une part, de réponse aux moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article 93 de la loi du 9 janvier 1986 maintenant son droit à traitement pour une durée de six mois et de l'obligation de prévoir une indemnisation au titre du chômage, et, d'autre part, d'examen de ses demandes relatives au paiement des allocations chômage ;

- la décision la plaçant en disponibilité d'office est insuffisamment motivée, notamment en ce qu'elle ne mentionne pas le poste qui lui a été proposé, le fait que celui-ci ne correspond pas à son grade, ni ne motive le refus de verser les allocations chômage, ce versement découlant nécessairement de cette décision ;

- cette décision est entachée d'une erreur de droit en tant qu'elle a été prise sur le fondement des dispositions de l'article 55 de la loi du 9 janvier 1986 alors qu'elle aurait dû se fonder sur les dispositions de l'article 56 de cette loi dès lors que le seul poste qui lui a été proposé ne correspondait pas à son grade, la décision visant d'ailleurs ce dernier article ;

- la décision en litige est entachée d'erreur de droit et d'erreur de fait au regard des dispositions de l'article 55 de la loi du 9 janvier 1986 dès lors que l'EPS Erasme aurait dû lui proposer un poste d'aide-soignante ;

- la substitution des dispositions du premier alinéa de l'article 56 de la loi du 9 janvier 1986 à celles du troisième alinéa de l'article 55 de la même loi n'est pas justifiée, sa situation relevant des dispositions de l'article L. 886 du code de la santé publique, dont elle n'a pas bénéficié au moment de la suppression de son emploi ;

- la décision du 24 juillet 2018 est entachée d'une erreur de droit, de fait et d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 886 du code de la santé publique dans la mesure où ces dispositions n'excluent pas de leur champ d'application le fonctionnaire en position de détachement ;

- l'EPS Erasme n'a pas vérifié l'existence de postes vacants correspondant à son grade et aucune formation lui permettant d'accéder à un poste d'aide-soignant ne lui a été proposée, en méconnaissance des dispositions de l'arrêté du 10 juin 2021 ;

- elle est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la décision de fermeture de la crèche de l'établissement public de santé Erasme à compter du 1er septembre 2010, qui constitue un acte réglementaire et a entrainé la suppression du poste qu'elle occupait, et cela nonobstant le délai écoulé du fait du détachement, dès lors qu'elle n'a pas été informée de cette suppression et que la procédure obligatoire prévue à l'article 92 de la loi du 9 janvier 1986 n'a pas été respectée ;

- elle est entachée d'erreur de droit, d'une erreur de fait et d'erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 5421-1 du code du travail, en tant qu'elle rejette sa demande de versement de sa rémunération ou des allocations chômage, alors qu'elle remplissait les conditions pour prétendre au versement des allocations d'assurance chômage et que l'établissement public était en situation " d'auto-assurance ".

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 avril 2023, l'établissement public de santé (EPS) Erasme, représenté par Me Beaulac, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme B... la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la demande tendant à l'annulation de la décision portant refus de paiement des allocations de retour à l'emploi est irrecevable dès lors qu'il s'agit de conclusions nouvelles en appel ;

- les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du président de chambre du 17 avril 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 15 juin 2023, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de la tardiveté des conclusions présentées par Mme B... tendant à l'annulation de la décision du 24 juillet 2018 en tant qu'elle porte refus de versement de l'allocation de retour à l'emploi.

Par deux mémoires, enregistrés les 18 et 22 septembre 2023, Mme B... a présenté ses observations en réponse à ce moyen.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code du travail ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bonfils,

- les conclusions de Mme Viseur-Ferré, rapporteure publique,

- les observations de Me Lerat pour Mme B..., et celles de Me Beaulac pour l'établissement public de santé Erasme.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A... B..., auxiliaire de puériculture titulaire, exerçant ses fonctions au sein de la crèche de l'établissement public de santé (EPS) Erasme depuis 1983, a été placée en position de détachement auprès de la commune de Rungis à compter du 1er mai 2009 pour une durée d'un an, renouvelée de manière continue jusqu'au 30 avril 2018. Par un courrier du 31 janvier 2018, Mme B... a informé son établissement d'origine de l'expiration de son détachement au 1er mai 2018 et se " mettre à la disposition " de cet établissement. Par une décision du 24 juillet 2018, l'EPS Erasme a placé Mme B... en disponibilité d'office pour une durée d'un an, du 1er mai 2018 au 30 avril 2019, motif pris de l'absence d'emploi de puéricultrice au sein de l'établissement et du refus de l'intéressée d'être affectée sur le poste d'agent des services hospitaliers qui lui avait été proposé, avec maintien de sa rémunération. Mme B... relève appel du jugement du 8 avril 2021 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, Mme B... a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la décision du 24 juillet 2018 par laquelle la directrice des ressources humaines de l'EPS Erasme lui a notifié son placement en disponibilité d'office et refusé la prise en charge des allocations chômage. Le tribunal administratif a omis de se prononcer sur ces conclusions en tant qu'elles portent sur le refus de prise en charge de l'allocation chômage. Par suite, le jugement est sur ce point irrégulier et doit être annulé dans cette mesure.

3. En deuxième lieu, à l'appui de sa demande, Mme B... soutenait notamment que la décision en litige était entachée d'erreur de droit dès lors qu'elle n'a pas bénéficié de l'application des dispositions de l'article 56 de la loi du 9 juillet 1986 et également de l'article 93 de la même loi concernant la suppression d'emploi, applicable à la date de la suppression de son emploi. Toutefois, il ressort du point 7 du jugement contesté que le tribunal administratif a indiqué que la situation de la demanderesse relevait de l'article 56 de la loi du 9 juillet 1986, avant d'exposer, aux points 9 et 10 du jugement, que la décision en litige résultait de la demande de réintégration formulée par l'intéressée à l'issue de sa période de détachement, sans lien avec la suppression du poste qu'elle avait occupé neuf ans plus tôt avant d'être détachée. Ainsi, le tribunal administratif a implicitement mais nécessairement répondu au moyen tiré de l'erreur de droit, pris en ses différentes branches. Par suite, le moyen tiré de l'omission à statuer sur ce moyen doit être écarté.

4. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

5. D'une part, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 3 de l'arrêt, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement au regard du moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 93 de la loi du 9 janvier 1986 maintenant un droit à traitement pour une durée de six mois doit être écarté. D'autre part, si, ainsi qu'il a été dit au point 2, le tribunal administratif a entaché son jugement d'une omission à statuer sur les conclusions à fin d'annulation, il s'est en revanche suffisamment prononcé, au point 12 et à l'article 1er du dispositif, sur la demande tendant à obtenir le paiement d'allocations au titre du chômage. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation, pris en ses deux branches, manque en fait et doit être écarté.

6. Il y a lieu pour la Cour de se prononcer par la voie de l'évocation sur les conclusions présentées par Mme B... tendant à l'annulation de la décision du 24 juillet 2018 par laquelle la directrice des ressources humaines de l'EPS Erasme a refusé de prendre en charge l'allocation au titre du chômage demandée par l'intéressée, et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur le surplus des conclusions de la requête.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 24 juillet 2018 en tant qu'elle porte refus de prise en charge des allocations chômage :

7. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa version applicable : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (...) ".

8. Il ressort des pièces du dossier que Mme B... a, dans le délai de recours, introduit une demande, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Cergy-Pontoise le 25 septembre 2018, tendant notamment, d'une part, à l'annulation de la décision du 24 juillet 2018 en tant que cette décision la plaçait en disponibilité d'office, et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à titre subsidiaire à l'EPS Erasme de lui verser des allocations d'assurance chômage à compter du 1er mai 2018. Dans les mémoires postérieurement présentées pour la demanderesse, qui n'ont été enregistrés au greffe du tribunal que respectivement les 4 janvier 2019 et 11 mars 2021, seul le second venait compléter les conclusions à fin d'annulation présentées au nom de Mme B... pour les diriger également contre la décision du 24 juillet 2018 en tant qu'elle refusait la prise en charge des allocations chômage de l'intéressée. Dans ces conditions, de telles conclusions, formulées au-delà du délai de recours, sont tardives et, pour ce motif, irrecevables. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en appel, il y a lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée par la défense en première instance sur ce point.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 24 juillet 2018 en tant qu'elle porte mise en disponibilité d'office :

9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (...) 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

10. Il ressort des termes de la décision en litige qu'elle vise les dispositions législatives et réglementaires qui en constituent le fondement, notamment la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et le décret n° 88-976 du 13 octobre 1988 relatif à certaines positions des fonctionnaires hospitaliers. En outre, elle mentionne les considérations de fait qui justifient le placement de Mme B... en disponibilité d'office, à savoir, d'une part, la fermeture de la crèche de l'établissement depuis le 1er septembre 2010, et, d'autre part, le demande de réintégration formée par l'agent le 31 janvier 2018 et le refus de l'intéressée d'accepter le poste qui lui a été proposé. Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier que la décision du 24 juillet 2018 était accompagnée d'un courrier daté du même jour par lequel la directrice des ressources humaines de l'EPS Erasme a précisé les fondements juridiques de la décision et en a explicité les motifs de fait en indiquant, notamment, le refus de Mme B... d'être réaffectée sur le poste d'agent des services hospitaliers qui lui avait été proposé le 10 juin 2018 en l'absence d'emploi d'auxiliaire de puériculture. Dans ces conditions, en dépit de l'absence de mention de ce que le poste proposé ne correspondait pas au grade de l'agent, dans la mesure où cette proposition de réintégration ne relevait pas de l'une des trois offres exigées par les dispositions du second alinéa de l'article 56 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, et de la seule mention du versement des allocations pour perte d'emploi par Pôle emploi pendant une durée maximale d'un an, la décision en litige, qui comporte les considérations de droit et de fait sur lesquelles elles se fondent, est suffisamment motivée. Par suite, le moyen doit être écarté.

11. En deuxième lieu, aux termes de l'article 55 de la loi du 9 janvier 1986, en vigueur à la date de la décision en litige : " A l'expiration de son détachement, et nonobstant les dispositions des articles 36 et 38, le fonctionnaire est, sauf intégration dans le corps ou cadre d'emplois de détachement, réaffecté dans l'emploi qu'il occupait avant son détachement ou dans un autre emploi, relevant du même établissement, que son grade lui donne vocation à occuper. / (...) / Lorsque le fonctionnaire détaché refuse l'emploi proposé, il est placé d'office en position de disponibilité. Il ne peut alors être nommé à l'emploi auquel il peut prétendre ou à un emploi équivalent que lorsqu'une vacance est budgétairement ouverte dans son établissement d'origine. ". Aux termes de l'article 56 de cette même loi, alors en vigueur : " A l'expiration de son détachement, lorsque aucun emploi correspondant à son grade n'est vacant dans son établissement d'origine, le fonctionnaire est placé en disponibilité d'office. Sauf lorsqu'il y a lieu d'appliquer les dispositions du premier alinéa de l'article 55, de l'article 93 ou celles du dernier alinéa du présent article, il bénéficie, nonobstant les dispositions des articles 36 et 38, d'une priorité de recrutement sur tout emploi correspondant à son grade et vacant dans un des établissements mentionnés à l'article 2. / L'autorité administrative compétente de l'Etat propose au fonctionnaire, dans un délai et selon un ordre de priorité géographique fixés par décret en Conseil d'Etat, trois emplois vacants correspondant à son grade. (...) ".

12. Lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.

13. En se contentant de soutenir que la décision du 24 juillet 2018 est entachée d'une erreur de droit en tant qu'elle est fondée sur les dispositions de l'article 55 de loi du 9 janvier 1986 précitées et non sur celles de l'article 56 de cette même loi, Mme B... ne critique pas utilement la substitution des dispositions du premier alinéa de l'article 56 de la loi du 9 janvier 1986 à celles du troisième alinéa de l'article 55 de cette même loi, opérée à bon droit par les premiers juges aux points 5 à 7 de leur jugement. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté par adoption des motifs retenus par le tribunal aux points 5 à 7 du jugement.

14. En troisième lieu, si, ainsi que le soutient Mme B..., à la date de la décision en litige, les dispositions de l'article 93 de la loi du 9 janvier 1986, qui devaient se substituer à celles de l'article L. 886 du code de la santé publique, n'étaient pas applicables en l'absence d'adoption du décret d'application nécessaire à leur mise en œuvre, la requérante ne peut, en tout état de cause, utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 886 du code de la santé publique, lesquelles régissaient la possibilité de prononcer le dégagement des cadres d'un agent hospitalier à la suite de suppression d'emploi décidée par mesure d'économie, mesure dont ne relève pas le placement en disponibilité d'office dont l'intéressée a fait l'objet dans l'attente de réintégration sur un emploi correspondant à son grade.

15. En quatrième lieu, Mme B... ne saurait davantage utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'arrêté du 10 juin 2021, adopté postérieurement à la décision en litige.

16. En cinquième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale.

17. Mme B... soutient qu'elle n'a pas été informée de la suppression du poste qu'elle occupait avant son détachement auprès de la commune de Rungis et que la procédure obligatoire prévue à l'article 92 de la loi du 9 janvier 1986 n'a pas été respectée à l'occasion de la fermeture de la crèche où elle exerçait alors. Outre qu'il ressort des pièces produites en appel par la requérante qu'elle a été informée de la fermeture de la crèche de l'EPS Erasme par un courrier du 9 avril 2010 dont l'intéressée ne conteste pas l'existence, et que le procès-verbal du 31 août 2010 atteste des consultations intervenues en amont de cette fermeture, le moyen tiré de l'illégalité de la décision plaçant la requérante en disponibilité d'office du fait de l'illégalité de la décision de fermeture de la crèche de l'EPS Erasme doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux retenus à bon droit par les premiers juges aux points 8 à 10 de leur jugement.

18. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 5422-1 du code du travail : " Ont droit à l'allocation d'assurance les travailleurs involontairement privés d'emploi (...), aptes au travail et recherchant un emploi qui satisfont à des conditions d'âge et d'activité antérieure ". L'article L. 5424-1 du même code dispose que : " Ont droit à une allocation d'assurance dans les conditions prévues aux articles L. 5422-2 et L. 5422-3 : / 1° Les agents fonctionnaires et non fonctionnaires de l'Etat et de ses établissements publics administratifs, les agents titulaires des collectivités territoriales ainsi que les agents statutaires des autres établissements publics administratifs ainsi que les militaires ". Enfin, aux termes de l'article L. 5421-3 du même code : " La condition de recherche d'emploi requise pour bénéficier d'un revenu de remplacement est satisfaite dès lors que les intéressés sont inscrits comme demandeurs d'emploi et accomplissent, à leur initiative ou sur proposition de l'un des organismes mentionnés à l'article L. 5311-2, des actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise. (...) ".

19. Outre qu'il ressort des pièces du dossier que le courrier d'accompagnement de la décision en litige de placement en disponibilité d'office sans traitement indiquait à Mme B... qu'elle avait droit à une allocation pour perte d'emploi versée par Pôle emploi pour un maximum d'un an, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 5421-1 du code du travail est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de la décision de placement en disponibilité d'office. Par suite, ce moyen doit être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, doivent également être rejetées ses conclusions à fin d'injonction, ainsi que celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1811368 du 8 avril 2021 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise est annulé en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 24 juillet 2018 en tant qu'elle porte refus de prise en charge du paiement des allocations au titre du chômage.

Article 2 : Le surplus de la requête de Mme B..., ainsi que sa demande tendant à l'annulation de la décision du 24 juillet 2018 en tant qu'elle porte refus de prise en charge du paiement des allocations au titre du chômage sont rejetés.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... B... et à l'établissement public de santé Erasme.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Le Gars, présidente,

Mme Pham, première conseillère,

Mme Bonfils, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2023.

La rapporteure,

M-G. BONFILS

La présidente,

A-C. LE GARS

La greffière,

V. MALAGOLI

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

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N° 21VE01664