| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 12 décembre 2022, 21VE00074

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Sermaise Environnement et la Fédération des associations de protection de l'environnement de la Haute-Vallée de l'Orge (FAVO) ont demandé au tribunal administratif de Versailles, dans le dernier état de leurs écritures, d'annuler la délibération du 6 septembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Sermaise a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision du 19 décembre 2018 rejetant leur recours gracieux, et que soit mise à la charge de la commune de Sermaise une somme de 2 000 euros à leur verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1901499 du 9 novembre 2020, le tribunal administratif de Versailles a admis l'intervention de M. C..., rejeté la demande de ces associations, ainsi que les conclusions présentées par la commune de Sermaise sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 janvier 2021 et 19 avril 2022, l'association Sermaise Environnement et la Fédération des associations de protection de l'environnement de la Haute-Vallée de l'Orge (FAVO), représentées par Me Guillini, avocat, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler la délibération du 6 septembre 2018 et la décision du 19 décembre 2018 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Sermaise le versement d'une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- elles justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- le président de la FAVO est habilité à représenter l'association en justice ;

- le dossier soumis à l'enquête publique était incomplet dès lors qu'il ne comportait pas l'avis de dispense d'évaluation environnementale rendu par la direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE) ;

- le projet de plan local d'urbanisme aurait, en tout état de cause, dû être soumis à une évaluation environnementale au titre de l'article R. 123-8 du code de l'environnement ;

- l'avis de l'autorité environnementale est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le rapport de présentation est insuffisant ;

- les orientations d'aménagement et de programmation de la " Pâture des Joncs ", de " Blancheface " et du " Mesnil " sont incohérentes avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, lui-même fondé sur des calculs erronés de la croissance démographique ;

- les prescriptions de l'orientation d'aménagement et de programmation " Pâture des Joncs " sont illégales dès lors qu'elles prévoient des formalités non prévues par le code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir au motif qu'un conseiller municipal intéressé a participé à l'élaboration du plan local d'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2021, la commune de Sermaise, représentée par Me Panassac, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérantes une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête de la FAVO est irrecevable, son président ne justifiant pas d'une habilitation à agir au nom de l'association ;

- les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à M. C..., intervenant en première instance, qui a informé la Cour qu'il ne souhaitait pas produire d'observations.[RC1][HS2]

Par une ordonnance du 20 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 octobre 2022, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire, présenté pour la commune de Sermaise le 8 novembre 2022, postérieurement à la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B...,

- les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,

- et les observations de Me Panassac pour la commune de Sermaise.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil municipal de la commune de Sermaise a, par une délibération du 19 janvier 2015, prescrit la révision de son plan d'occupation des sols et l'élaboration d'un plan local d'urbanisme. Le projet de plan, arrêté le 25 octobre 2017, a été soumis à l'enquête publique du 9 avril au 14 mai 2018, puis a été approuvé par une délibération du 6 septembre 2018. Les associations requérantes demandent l'annulation du jugement n° 1901499 du 9 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération, ainsi que de la décision rejetant leur recours gracieux.

Sur la légalité du plan local d'urbanisme :

En ce qui concerne l'avis de l'autorité environnementale :

2. L'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige, dispose : " Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / b) Qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés au chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports ; / (...) Un décret en Conseil d'Etat fixe les critères en fonction desquels les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales font l'objet d'une évaluation environnementale ". Aux termes de l'article R. 104-28 dudit code, dans sa version applicable au litige : " L'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement mentionnée à l'article R. 104-21 décide de soumettre ou non à une évaluation environnementale l'élaboration ou la procédure d'évolution affectant un plan local d'urbanisme ou une carte communale relevant de la procédure d'examen au cas par cas, au regard : / 1° Des informations fournies par la personne publique responsable mentionnées à l'article R. 104-30 ; / 2° Des critères de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. (...) ".

3. Il résulte de ces dispositions que les plans locaux d'urbanisme qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés, doivent faire l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 du même code. L'annexe II à la directive du 27 juin 2001 prévoit que, au nombre des critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences environnementales d'un plan, figurent notamment " la mesure dans laquelle le plan ou programme concerné définit un cadre pour d'autres projets ou activités, en ce qui concerne la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement (...) " et " l'adéquation entre le plan ou le programme et l'intégration des considérations environnementales, en vue, notamment de promouvoir un développement durable ".

4. En outre, selon l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / (...) 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un d'examen au cas par cas par l'autorité environnementale ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu'elle est requise, l'étude d'incidence environnementale mentionnée à l'article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; (...) ".

5. Après un examen au cas par cas, la direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE) a décidé, par un avis du 25 mai 2016, de dispenser le projet de plan local d'urbanisme de la commune de Sermaise d'une évaluation environnementale en estimant que ce projet, et notamment le projet d'aménagement et de développement durables, avait bien identifié les différents enjeux de protection des espaces naturels et des paysages et les enjeux liés aux risques d'inondation et aux nuisances sonores et avait prévu des mesures visant à y répondre. Saisi d'une nouvelle demande d'avis par le maire de Sermaise, la DRIEE a, par un courrier du 17 mai 2017, confirmé cette dispense et refusé de procéder à un nouvel examen au cas par cas du projet faute pour ce dernier d'avoir évolué de manière substantielle depuis sa première décision.

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment des diverses mentions inscrites dans le rapport du commissaire-enquêteur, que le dossier soumis à l'enquête publique était composé de l'arrêté du 12 mars 2018 prescrivant l'ouverture de l'enquête publique, dont l'article 2 fait expressément référence à la décision prise par la DRIEE le 25 mai 2016, ainsi que de cet avis lui-même. La circonstance que la décision du 17 mai 2017 n'aurait pas été jointe au dossier soumis à l'enquête publique n'a pas été de nature à entacher la procédure d'irrégularité dès lors que ce courrier se bornait à refuser de procéder à un nouvel examen au cas par cas et à confirmer ainsi la dispense obtenue le 25 mai 2016. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le dossier soumis à l'enquête publique était incomplet doit être écarté.

7. En second lieu, les requérantes soutiennent que le projet aurait dû faire l'objet d'une évaluation environnementale compte tenu de ses effets notables sur l'environnement. Toutefois, d'une part, l'erreur de plume commise par la DRIEE dans sa décision du 25 mai 2016, qui fait état d'un besoin de 80 logements par an, et non pour toute la période jusqu'à 2030 comme l'indiquait le projet, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité son contenu dès lors qu'il ressort clairement des autres mentions de la décision que les services de la DRIEE disposaient de l'ensemble des éléments de nature à former leur opinion, cette erreur ne révélant ainsi pas une mauvaise appréciation de la situation communale.

8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme se fonde sur des perspectives de croissance démographique d'1% par an à horizon 2030, nécessitant environ la création de 135 logements supplémentaires sur toute la période. Il ressort du rapport de présentation et des axes 1 et 2 du projet d'aménagement et de développement durables, une réelle volonté de la commune d'assurer la protection des espaces agricoles et naturels et de limiter l'urbanisation aux enveloppes urbaines existantes. Le rapport de présentation prévoit ainsi que 75% des logements nécessaires seront réalisés par densification de zones urbaines existantes et, pour le reste, par l'urbanisation de petites zones déjà desservies par les réseaux, soit dans des dents creuses, soit en périphérie immédiate de zones déjà urbanisées. Par ailleurs, 60% du territoire communal demeure classé en zone agricole ou naturelle avec, dans certains secteurs, des règles de constructibilité limitées afin de préserver les paysages et les espaces naturels dégradés ou pollués. En outre, si le territoire communal est traversé par la rivière de l'Orge et est classé, pour partie, en zone orange ou zone rouge du plan de prévention des risques inondation associé [RC3][HS4]à ce cours d'eau, aucun des secteurs de densification urbaine ou à urbaniser précédemment mentionnés n'est situé dans ces zones de risque. De même, la circonstance qu'une petite partie à l'Est du territoire communal est couverte par un plan de prévention des risques technologiques lié à la présence d'une usine classée " Seveso " ne saurait suffire, par elle-même, à justifier la réalisation d'une évaluation environnementale, dès lors qu'aucune nouvelle construction ou installation n'est prévue dans cette zone. L'orientation d'aménagement et de programmation " Pâture des Joncs " prévoit, quant à elle, la construction de 30 logements et d'une zone d'activité économique entre deux axes routiers au Nord et au Sud et deux zones urbanisées à l'Est et à l'Ouest. Il ressort du règlement de la zone AUB du plan local d'urbanisme, applicable à cette zone, et du rapport de présentation que plusieurs mesures ont été prévues pour réduire les nuisances sonores associées aux axes routiers avec, notamment, l'instauration de zones non aedificandi et d'une trame paysagère, conformément aux préconisations d'une étude acoustique jointe au plan local d'urbanisme. S'il est vrai que le secteur de cette orientation d'aménagement et de programmation est situé en bordure d'un corridor écologique et de zones humides dont l'état a été jugé dégradé par un rapport écologique de 2014, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation procède à une analyse détaillée de l'état initial du secteur et rappelle que l'orientation d'aménagement est soumise au respect des diverses prescriptions du schéma d'aménagement et de gestion des eaux. Ainsi, compte tenu de l'ampleur et de l'objet des évolutions qu'il prévoit, ce plan local d'urbanisme, qui conduit à une extension très limitée de l'urbanisation et fait l'objet de mesures correctrices adaptées, n'est pas de nature à avoir des effets notables supplémentaires sur l'environnement, alors même qu'il rend possible la réalisation de logements et d'une zone d'activité à proximité d'une zone humide. Par suite, les moyens tirés de ce que le plan local d'urbanisme aurait dû être précédé d'une évaluation environnementale et que l'avis de la DRIEE est, pour cette raison, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés.

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

9. En vertu de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date de la délibération attaquée : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) ". Selon l'article R. 151-1 dudit code : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; / 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ".

10. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme procède, contrairement à ce que font valoir les requérantes, à une analyse très détaillée de l'état initial de l'environnement, ainsi que des impacts potentiels du projet sur ce dernier et qu'il propose des mesures compensatoires le cas échéant. S'il est vrai que les diagnostics datent pour certains de 2010, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces derniers auraient été obsolètes. Les requérantes ne sauraient ainsi sérieusement soutenir que le rapport de présentation, qui référence clairement les trames vertes et bleues du schéma régional de cohérence écologique, indique les mesures prises pour assurer un traitement respectueux des corridors écologiques et fait référence aux diverses mesures prises dans le cadre des orientations d'aménagement et de programmation pour garantir la protection des espaces naturels, serait insuffisant. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne les orientations d'aménagement et de programmation :

11. Selon l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (...) ".

12. D'une part, il ressort du rapport de présentation que les projections démographiques et les perspectives d'urbanisation qui en résultent ont été fondées sur des calculs détaillés reprenant plusieurs hypothèses précisément exposées. Par suite, les requérantes, qui n'apportent aucun élément tangible de nature à remettre en cause la pertinence de ces analyses, ne sont pas fondées à soutenir que les perspectives démographiques sur lesquelles la commune a fondé ses choix d'urbanisme résultent de calculs erronés.

13. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme comprend trois orientations d'aménagement et de programmation sur les secteurs de la " Pâture des Joncs ", du " Mesnil " et de " Blancheface " tendant à la réalisation, respectivement, de trente logements et une zone d'activité, de douze logements et de six logements. Si ces trois orientations conduisent à l'urbanisation de parcelles jusqu'à présent non construites, cette extension concerne un nombre très limité de parcelles qui jouxtent des zones déjà urbanisées et sont desservies par les réseaux, tout en concentrant l'urbanisation de la commune dans des dents creuses, en cohérence avec les objectifs de préservation des milieux naturels et agricoles et de maîtrise du développement de l'urbanisation inscrits dans le projet d'aménagement et de développement durables et conformément aux orientations du schéma directeur de la région Ile-de-France.

14. Enfin, s'il ressort du rapport de présentation que ce dernier a prévu, pour l'orientation d'aménagement et de programmation " Pâture des Joncs ", la réalisation d'une étude d'impact préalablement à l'aménagement de la zone, il ressort des termes mêmes de ce rapport ainsi que de l'article 9 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme qu'est ainsi simplement rappelée l'obligation prévue au titre de la loi sur l'eau et du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, sans que le plan local d'urbanisme n'ajoute de formalités qui ne seraient pas prévues par le code de l'urbanisme.

En ce qui concerne la participation d'un conseiller municipal intéressé :

15. Aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ".

16. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

17. En l'espèce, la délibération litigieuse détermine des prévisions et règles d'urbanisme dont le champ d'application s'étend à l'ensemble de la commune. Il ressort des pièces du dossier que l'époux de l'une des conseillères municipales est propriétaire d'une parcelle située dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation " Pâture des Joncs " ouverte à l'urbanisation par le plan local d'urbanisme en litige. Toutefois, il ne ressort ni des mentions de la délibération attaquée, ni des autres pièces du dossier, que cette conseillère aurait pris une part active aux débats relatifs à ce plan, alors, au surplus, qu'elle n'a pas pris part au vote approuvant le plan local d'urbanisme. Par conséquent, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette conseillère aurait exercé une influence telle que la délibération prendrait en compte son intérêt personnel au sens de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, ni qu'elle serait entachée d'un détournement de pouvoir.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Sermaise, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que les requérantes demandent à ce titre. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l'association Sermaise Environnement et de la Fédération des associations de protection de l'environnement (FAVO) une somme de 1 000 euros chacune à verser à la commune de Sermaise sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association Sermaise Environnement et de la Fédération des associations de protection de l'environnement de la Haute-Vallée de l'Orge est rejetée.

Article 2 : L'association Sermaise Environnement et la Fédération des associations de protection de l'environnement de la Haute-Vallée de l'Orge verseront, chacune, à la commune de Sermaise une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Sermaise Environnement, à la Fédération des associations de protection de l'environnement de la Haute-Vallée de l'Orge, à la commune de Sermaise et à M. A... C....

Délibéré après l'audience du 24 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Even, président de chambre,

Mme Bruno-Salel, présidente-assesseure,

Mme Houllier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2022.

La rapporteure

S. B...Le président,

B. EVENLa greffière,

C. RICHARD

La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

[RC1]M. Cussatlegras a produit 2 mémoires sans avocat ne faudrait-il pas le préciser car finalement il a produit des observations '

[HS2R1]Je ne vois qu'un mémoire de M. Cussatlegras, par lequel il indique qu'il ne souhaite pas faire d'observations et qui n'a pas été communiqué. Les pièces produites n'ont pas été communiquées non plus.

J'ai retouché la rédaction pour sécuriser l'arrêt par rapport à votre remarque.

[RC3]Modification proposée : des risques d'inondations associées '

[HS4R3]Associé s'accorde avec le plan donc comme ça c'est bien.

2

N° 21VE00074