Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... D... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté le recours hiérarchique qu'il avait présenté les 20 et 30 décembre 2019 à l'encontre de la décision implicite par laquelle le préfet de la région Guadeloupe avait rejeté sa demande, présentée le 28 décembre 2015, tendant à l'octroi de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA) et à la reconstitution de carrière correspondante, ensemble cette dernière décision, d'enjoindre à l'Etat de réexaminer sa situation, dans un délai d'un mois et sous astreinte de 150 euros par jour de retard, de condamner l'Etat à lui verser les sommes qu'il aurait dû corrélativement percevoir, assorties des intérêts légaux et de leur capitalisation, et de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par une ordonnance n° 2004462 du 26 mai 2020, le président de la 4ème chambre de ce tribunal a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire en réplique, respectivement enregistrés le 17 juin 2020 et le 14 avril 2021, M. D..., représenté par Me Cheneval, avocat, demande à la cour :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) d'annuler ces décisions ;
3°) d'enjoindre à l'Etat de procéder au réexamen de sa situation, dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;
4°) de condamner l'Etat à lui verser les sommes qu'il aurait dû corrélativement percevoir, assorties des intérêts légaux, à compter de sa première demande, et de leur capitalisation ;
5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- c'est à tort que le président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a jugé sa demande tardive dès lors qu'il ne lui a pas été fait mention des voies et délais de recours, qu'il n'avait pas eu connaissance des décisions implicites contestées, que le délai raisonnable d'un an ne lui est pas opposable et que la réclamation qu'il avait présentée les 20 et 30 décembre 2019 portait non seulement sur la période visée par sa première demande du 28 décembre 2015 mais aussi sur la période postérieure à cette date ;
- c'est à tort que l'administration a refusé de lui accorder l'ASA et de reconstituer sa carrière en conséquence dès lors qu'il est en droit de bénéficier de cet avantage, en vertu des dispositions combinées de l'article 11 de la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991, des articles 1er et 2 du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 et de l'arrêté ministériel du 3 décembre 2015, pour toutes les périodes de sa carrière au cours desquelles il a été successivement affecté dans les circonscriptions de police de Paris, Lyon et Pointe-à-Pitre ;
- son droit à bénéficier de l'ASA et de la reconstitution de carrière correspondante est également confirmé par les énonciations de la directive du ministère de l'intérieur en date du 9 mars 2016 ;
- l'illégalité fautive des refus qui lui ont été implicitement opposés est de nature à engager la responsabilité de l'Etat à raison du préjudice financier que ces décisions lui ont causé ;
- si l'administration indique, en défense, qu'elle lui aurait finalement accordé l'ASA au titre des années 2001 à 2018, il demeure également en droit de bénéficier de cet avantage au titre des années antérieures et postérieures à cette période, ainsi qu'aux avantages financiers qu'il aurait dû percevoir en conséquence de la reconstitution corrélative de sa carrière sur l'ensemble des années en litige et que l'administration ne lui a pourtant pas servis ;
- contrairement à ce qu'oppose l'administration, les créances antérieures au 1er janvier 2011 ne sont pas prescrites.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 février 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- la demande de première instance était bien tardive dès lors, d'une part, que la décision implicite ayant rejeté la réclamation présentée par le requérant le 28 décembre 2015, reçue le 31 décembre suivant, était déjà devenue définitive et, d'autre part, que le recours hiérarchique ensuite introduit le 30 décembre 2019 n'a donc pu avoir pour effet de proroger le délai de recours contentieux contre cette première décision ;
- subsidiairement, si le requérant se prévaut légitimement, au regard des conditions d'octroi de l'ASA, de ses affectations successives dans les circonscriptions de police de Paris, Lyon et Pointe-à-Pitre, les créances correspondantes, en tant qu'elles portent sur la période antérieure au 1er janvier 2011, sont toutefois prescrites, en application de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968.
Par une lettre du 9 juin 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que l'arrêt à intervenir était susceptible d'être fondé sur le moyen, d'ordre public, tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires, en l'absence de réclamation indemnitaire préalable auprès de l'administration.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ;
- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
- le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ;
- l'arrêté du 3 décembre 2015 fixant la liste des circonscriptions de police prévues au 1° de l'article 1er du décret n° 95-313- du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. C...,
- les conclusions de Mme Sauvageot, rapporteure publique,
- et les observations de Me Bardoul, substituant Me Cheneval, pour M. D....
Considérant ce qui suit :
1. Par lettre adressée au préfet de la région Guadeloupe le 28 décembre 2015, reçue le 31 décembre suivant, M. D..., alors brigadier de police affecté au sein de la circonscription de sécurité publique de Pointe-à-Pitre depuis le 1er février 2003, a sollicité le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA), avec l'octroi des mois de réduction d'échelon correspondants et l'indemnisation des conséquences pécuniaires résultant de cette reconstitution de carrière, au titre de l'ensemble de cette période d'affectation outre-mer. Cette réclamation a été implicitement rejetée. Par lettres adressées au ministre de l'intérieur les 20 et 30 décembre 2019, respectivement reçues les 31 décembre 2019 et 2 janvier 2020, M. D..., désormais brigadier-chef affecté, depuis le 1er septembre 2018, au sein de la direction de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne, a contesté le rejet implicite de sa demande du 28 décembre 2015 et a, de nouveau, sollicité le bénéfice de l'ASA et la reconstitution corrélative de sa carrière. Ces nouvelles réclamations ont été implicitement rejetées. M. D... a alors demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler les décisions implicites ayant ainsi rejeté ses réclamations, d'enjoindre, sous astreinte, à l'Etat de réexaminer sa situation et de condamner celui-ci à lui verser les sommes qu'il aurait dû percevoir en conséquence de l'octroi rétroactif de l'ASA, assorties des intérêts légaux et de leur capitalisation. Par une ordonnance du 26 mai 2020, le président de la 4ème chambre de ce tribunal a rejeté sa demande, sur le fondement des dispositions du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, au motif qu'elle était tardive et, par suite, manifestement irrecevable. M. D... relève appel de cette ordonnance.
Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande en tant qu'elle était dirigée contre le rejet implicite des réclamations tendant au bénéfice de l'ASA au titre des années 2003 à 2015 :
2. D'une part, aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours (...) ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".
3. D'autre part, en vertu de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ", ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que : " les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis (...) ".
4. Enfin, l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents.
5. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour se pourvoir.
6. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit au point 1, la réclamation présentée par M. D... le 28 décembre 2015 a été reçue par le préfet de la région Guadeloupe le 31 décembre 2015. En l'absence de réponse expresse de ce dernier, cette réclamation a été implicitement rejetée, par une décision née le 29 février 2016. En application des dispositions rappelées aux points 2 à 5, le délai de recours contentieux de deux mois ouvert à l'encontre de cette décision implicite de rejet expirait le 2 mai 2016, sans que le requérant puisse utilement se prévaloir de l'article R. 421-5 du code de justice administrative. Par ailleurs, il n'est pas établi, ni même allégué, que ce délai aurait, avant son expiration, été prorogé par la notification d'une décision expresse de rejet ou par l'exercice d'un recours gracieux ou hiérarchique. Enfin, dès lors qu'il avait déjà expiré, ce même délai n'a pu davantage être prorogé par les recours hiérarchiques formés par M. D... dans les réclamations qu'il a présentées au ministre de l'intérieur les 31 décembre 2019 et 2 janvier 2020, dont le rejet, en tant qu'il présentait le même objet, présentait un caractère purement confirmatif. La demande de M. D... tendant, notamment, à l'annulation de cette décision implicite a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Montreuil le 4 mai 2020, soit postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux ouvert à son encontre. Ces conclusions étaient donc tardives et, par suite, irrecevables. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le juge de première instance aurait rejeté à tort, pour ce motif, ses conclusions à fin d'annulation de la décision implicite du 29 février 2016 et, ce faisant, entaché d'irrégularité, dans cette mesure, l'ordonnance attaquée.
En ce qui concerne la recevabilité de la demande en tant qu'elle était dirigée contre le rejet implicite des réclamations tendant au bénéfice de l'ASA au titre des années 2016 à 2019 :
7. Aux termes du I de l'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus ". Aux termes de l'article 2 de la même ordonnance : " Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d'office, application d'un régime particulier, non avenu ou déchéance d'un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l'article 1er sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois (...) ".
8. En l'espèce, eu égard aux termes des réclamations qu'il a présentées au ministre de l'intérieur les 31 décembre 2019 et 2 janvier 2020, M. D... doit, ainsi qu'il a été indiqué au point 1, être regardé comme ayant également sollicité l'octroi rétroactif de l'ASA et la reconstitution corrélative de sa carrière au titre de la période postérieure au 31 décembre 2015, soit pour les années 2016 à 2019. En l'absence de réponse expresse du ministre, ces réclamations doivent ainsi être regardées comme ayant été implicitement rejetées, par décisions nées respectivement les 29 février 2020 et 2 mars 2020. En application des dispositions rappelées aux points 2 à 5, le délai de recours contentieux de deux mois ouvert à l'encontre de ces décisions implicites de rejet expirait, en principe, le lundi 4 mai 2020. Cependant, ce délai a, en application des dispositions dérogatoires de l'article 2 de l'ordonnance du 25 mars 2020 citées au point 7, été prorogé jusqu'au 24 août 2020. Or la demande de M. D... a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Montreuil le 4 mai 2020, soit antérieurement à cette dernière date. Dès lors, cette demande n'était pas tardive en tant qu'elle était dirigée contre le refus d'octroi de l'ASA au titre des années 2016 à 2019. Par suite, le requérant est fondé à soutenir qu'en rejetant pour irrecevabilité ces dernières conclusions, le juge de première instance a, dans cette mesure, entaché d'irrégularité l'ordonnance attaquée.
9. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler l'ordonnance attaquée en tant qu'elle a rejeté la demande de M. D... tendant à l'octroi rétroactif de l'ASA et la reconstitution corrélative de sa carrière, au titre des années 2016 à 2019, et de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur les conclusions présentées, à ce titre, par l'intéressé devant le tribunal administratif de Montreuil.
Sur les conclusions à fin d'annulation des décisions contestées des 29 février 2020 et 2 mars 2020 en tant qu'elles portent refus de l'ASA au titre des années 2016 à 2019 :
10. Aux termes de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " Les fonctionnaires de l'Etat et les militaires de la gendarmerie affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret ". Aux termes de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 relatif au droit de mutation prioritaire et au droit à l'avantage spécifique d'ancienneté accordés à certains agents de l'Etat affectés dans les quartiers urbains particulièrement difficiles : " Les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, mentionnés (...) à l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 susvisée, doivent correspondre : / 1° En ce qui concerne les fonctionnaires de police, à des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget (...) ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année (...) ". La liste des circonscriptions de police ouvrant droit à l'avantage spécifique d'ancienneté et fixée, sur le fondement de ces dispositions, par un arrêté interministériel du 3 décembre 2015 comprend, notamment, la circonscription de police de Paris et la circonscription de sécurité publique de Pointe-à-Pitre.
11. En l'espèce, M. D... sollicite, ainsi qu'il a été précédemment exposé au point 8, l'annulation des décisions contestées des 29 février 2020 et 2 mars 2020 en tant qu'elles ont implicitement rejeté sa demande tendant à l'octroi de l'ASA et la reconstitution corrélative de sa carrière au titre des années 2016 à 2019. A cet égard, il est constant que le requérant a, au cours de cette période, été successivement affecté dans la circonscription de sécurité publique de Pointe-à-Pitre, jusqu'au 1er septembre 2018, et dans la circonscription de police de Paris, lesquelles figurent toutes deux au nombre de celles énumérées par l'arrêté susmentionné du 3 décembre 2015. Si le ministre de l'intérieur, en défense, reconnaît le droit du requérant à bénéficier de l'ASA au titre de cette période et produit la " fiche individuelle synthétique " de celui-ci, sur laquelle est indiqué " bonif. ASA (...) deux mois " au titre des seules années 2016, 2017 et 2018, l'administration n'établit, ni même n'allègue, qu'elle aurait effectivement octroyé les réductions d'ancienneté correspondantes et procédé à la reconstitution corrélative de la carrière du requérant, ce que ce dernier persiste d'ailleurs à contester dans le dernier état de ses écritures. Enfin, elle ne justifie pas davantage du bien-fondé des décisions de refus ici contestées en invoquant, uniquement pour la période antérieure au 1er janvier 2011, l'application de la prescription quadriennale prévue à l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968. Dans ces conditions, M. D... est fondé à soutenir que les décisions contestées des 29 février 2020 et 2 mars 2020 méconnaissent les dispositions citées au point 10.
12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de sa requête, M. D... est fondé à demander l'annulation des décisions contestées des 29 février 2020 et 2 mars 2020 en tant qu'elles ont implicitement rejeté sa demande tendant à l'octroi de l'ASA, au titre des années 2016 à 2019, et à la reconstitution corrélative de sa carrière.
Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :
13. Eu égard au motif d'annulation retenu au point 11, l'exécution du présent arrêt implique nécessairement que le ministre de l'intérieur accorde à M. D... le bénéfice de l'ASA au titre des années 2016 à 2019 et procède, en conséquence, à la reconstitution de la carrière de l'intéressé, en tirant les conséquences pécuniaires de cette reconstitution. Dès lors, il y a lieu d'enjoindre au ministre de l'intérieur de prendre une nouvelle décision en ce sens, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. En revanche, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.
Sur les conclusions indemnitaires :
14. Si M. D... a également sollicité, devant le tribunal administratif, la condamnation de l'Etat à l'indemniser du préjudice financier qu'il estime avoir subi à raison de l'illégalité des décisions contestées des 29 février 2020 et 2 mars 2020, il ne résulte pas de l'instruction que le requérant aurait présenté, à ce titre, une demande indemnitaire préalable à l'administration. En particulier, les réclamations qu'il a adressées au ministre de l'intérieur les 20 et 30 décembre 2019, implicitement rejetées par ces deux décisions, ne comportaient aucune demande d'indemnités. En l'absence de liaison du contentieux indemnitaire, ces conclusions sont donc irrecevables et ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées. Par voie de conséquence, doivent également être rejetées les conclusions accessoires de l'intéressé tendant à ce que l'indemnité ainsi réclamée soit assortie des intérêts légaux et de leur capitalisation.
Sur les frais liés à l'instance :
15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement à M. D... de la somme de 2 000 euros en remboursement des frais que celui-ci a exposés à l'occasion de la présente instance et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : L'ordonnance n° 2004462 du président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Montreuil du 26 mai 2020 est annulée en tant qu'elle rejette la demande de M. D... tendant à l'annulation des décisions des 29 février 2020 et 2 mars 2020 en tant qu'elles portent refus du bénéfice de l'ASA au titre des années 2016 à 2019.
Article 2 : Les décisions contestées des 29 février 2020 et 2 mars 2020 sont annulées en tant qu'elles ont rejeté la demande de M. D... tendant au bénéfice de l'ASA au titre des années 2016 à 2019 et à la reconstitution corrélative de sa carrière.
Article 3 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur d'accorder à M. D... le bénéfice de l'ASA au titre des années 2016 à 2019 et de procéder à la reconstitution corrélative de sa carrière, en tirant les conséquences pécuniaires de cette reconstitution, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 4 : L'Etat versera à M. D... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête présentée par M. D... est rejeté.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... D... et au ministre de l'intérieur.
Délibéré après l'audience du 16 juin 2022, à laquelle siégeaient :
Mme Signerin-Icre, présidente,
M. Camenen, président assesseur,
M. Toutain, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 juin 2022.
Le rapporteur,
E. C...La présidente,
C. SIGNERIN-ICRE
La greffière,
M. B...
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme
La greffière,
2
N° 20VE01380
