| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 5ème chambre, 21 avril 2022, 20VE01157

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

M. A... C... a demandé au tribunal administratif de Montreuil :

- sous le n° 1805598, d'annuler l'arrêté du 19 janvier 2018 par lequel le préfet de police l'a nommé gardien de la paix titulaire, à compter du 13 juin 2017, au 3ème échelon de son grade avec une ancienneté conservée d'un an, ainsi que la décision du 19 avril 2018 par laquelle ce préfet a rejeté le recours gracieux qu'il avait formé le 13 mars 2018 contre cet arrêté et d'enjoindre, sous astreinte, au préfet de police de le nommer gardien de la paix titulaire, à compter du 13 juin 2017, à un échelon comportant un indice brut (IB) de 387 et un indice majoré (IM) de 354 ou, subsidiairement, de réexaminer sa situation ;

- sous le n° 1808205, d'annuler l'arrêté du 16 avril 2018 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice a rapporté son arrêté du 9 novembre 2017 ayant prononcé son avancement au 5ème échelon de son grade de surveillant pénitentiaire à compter du 21 octobre 2017, comportant un IB de 387 et un IM de 354, ainsi que la décision du 6 juillet 2018 par laquelle ce ministre a rejeté le recours gracieux qu'il avait formé le 5 juin 2018 contre cet arrêté ;

- sous le n° 1808206, d'annuler l'arrêté du 16 avril 2018 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice l'a radié des cadres de ce ministère à compter du 13 juin 2017.

Par un jugement n° 1805598, 1808205 et 1808206 du 17 mars 2020, ce tribunal, après avoir joint ses trois demandes, les a rejetées.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 14 avril 2020, M. C..., représenté par Me Dekimpe, avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler ces décisions ;

3°) d'enjoindre au préfet de police de le nommer gardien de la paix titulaire, à compter du 13 juin 2017, à un échelon comportant un indice brut (IB) de 387 et un indice majoré (IM) de 354 ou, subsidiairement, de réexaminer sa situation, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué, en tant qu'il statue sur la demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 avril 2018 le radiant des effectifs du ministère de la justice, est entaché d'irrégularité dès lors que, le garde des sceaux, ministre de la justice n'ayant pas produit de mémoire en défense dans cette instance, le tribunal administratif doit être regardé comme y ayant statué en soulevant des moyens d'office, qui ne lui ont pas été préalablement communiqués ;

- le jugement attaqué est entaché d'irrégularité dès lors qu'il a rejeté ses demandes en relevant d'office le moyen tiré de ce que l'arrêté du 9 novembre 2017 était entaché d'une erreur grossière, sans respecter l'article R. 611-7 du code de justice administrative ;

- l'arrêté du 16 avril 2018 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, a rapporté son arrêté du 9 novembre 2017, ainsi que la décision du 6 juillet 2018 rejetant son recours gracieux contre cette décision de retrait, sont entachés d'illégalité dès lors, d'une part, que, se trouvant en détachement au sein du ministère de l'intérieur jusqu'au 19 janvier 2018, il a pu, à bon droit, bénéficier d'un avancement d'échelon dans son administration d'origine par cet arrêté du 9 novembre 2017, lequel ne pouvait donc être légalement retiré ultérieurement, d'autre part, que, même à estimer que cet arrêté du 9 novembre 2017 portant avancement d'échelon était entaché d'illégalité, il ne pouvait, en tant qu'il constitue un acte créateur de droits, être légalement retiré au-delà d'un délai de quatre mois suivant son édiction et, enfin, que ce même arrêté ne peut être regardé comme étant entaché d'une erreur matérielle le privant de toute existence légale et le privant de tout caractère créateur de droits ;

- l'arrêté du 16 avril 2018 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, l'a radié des effectifs de ce ministère à compter du 13 juin 2017 est entaché d'une erreur de droit dès lors qu'il le prive de l'avancement d'échelon qui lui avait été accordé, dans son administration d'origine, par l'arrêté susmentionné du 9 novembre 2017, avancement qui ne pouvait être retiré, pour les motifs déjà exposés plus haut ;

- l'arrêté du 19 janvier 2018 par lequel le préfet de police l'a nommé gardien de la paix titulaire, à compter du 13 juin 2017, au 3ème échelon de son grade avec une ancienneté conservée d'un an, ainsi que la décision du 19 avril 2018 ayant rejeté son recours gracieux, sont également entachés d'illégalité dès lors que ces décisions ne prennent pas en compte l'avancement d'échelon qui lui avait été accordé, dans son administration d'origine, par l'arrêté susmentionné du 9 novembre 2017, en méconnaissance du deuxième alinéa de l'article 8 du décret n° 2004-1439 du 23 décembre 2004, et qu'elles ont pour effet de lui retirer illégalement le bénéfice de cet avancement, pour les motifs déjà exposés plus haut.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au préfet de police, qui n'a pas présenté d'observations.

Par une ordonnance du 11 octobre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 25 novembre 2021.

Le garde des sceaux, ministre de la justice a produit un mémoire en défense, enregistré le 1er avril 2022, soit postérieurement à la clôture de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 ;

- le décret n° 95-654 du 9 mai 1995 ;

- le décret n° 2004-1439 du 23 décembre 2004 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B...,

- les conclusions de Mme Sauvageot, rapporteure publique,

- et les observations de Me Dekimpe, pour M. C....

Considérant ce qui suit :

1. M. A... C... était surveillant titulaire dans le corps des personnels d'encadrement et d'application du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire et classé, depuis le 21 octobre 2013, au troisième échelon de son grade. Après avoir été admis au concours de gardien de la paix lors de la session 2014, l'intéressé a, à sa demande, été placé, par arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice en date du 5 août 2015, en position de détachement, pour un an à compter du 1er septembre 2015, au sein du ministère de l'intérieur, en qualité d'élève gardien de la paix. M. C... ayant, dans son administration d'origine, concomitamment bénéficié d'un avancement au 4ème échelon de son grade, comportant un indice brut (IB) de 365 et un indice majoré (IM) de 338, s'est vu accorder dans son administration d'accueil, par arrêté du ministre de l'intérieur en date du 4 décembre 2015, une augmentation de rémunération, à hauteur de ces mêmes indices, à compter du 1er septembre 2015. A l'issue de cette formation d'élève, le ministre de l'intérieur a, par arrêté du 6 juin 2016, nommé M. C... gardien de la paix stagiaire, pour un an à compter du 13 juin 2016. Par un arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice en date du 9 novembre 2017, l'intéressé a bénéficié dans son administration d'origine d'un avancement au cinquième échelon de son grade, comportant un IB de 387 et un IM de 354. Enfin, après avis favorable de la commission administrative paritaire du 2 octobre 2017, le préfet de police a, par arrêté du 19 janvier 2018, nommé M. C... gardien de la paix titulaire, avec effet rétroactif au 13 juin 2017, au 3ème échelon de ce corps avec une ancienneté d'un an, comportant un IB de 365 et un IM de 338. Par lettre du 13 mars 2018, M. C... a formé un recours gracieux contre cet arrêté, en tant qu'il ne l'avait pas placé à un échelon comportant un indice au moins égal à ceux résultant de l'arrêté susmentionné du 9 novembre 2017. Par une décision du 19 avril 2018, le préfet de police a rejeté ce recours. M. C... a alors demandé au tribunal administratif de Montreuil, sous le n° 1805598, d'annuler l'arrêté de titularisation du 19 janvier 2018, ainsi que cette décision du 19 avril 2018 rejetant son recours gracieux. Entre-temps, le garde des sceaux, ministre de la justice, par deux arrêtés du 16 avril 2018, a respectivement radié M. C... des effectifs de ce ministère, à effet rétroactif au 13 juin 2017, et rapporté son précédent arrêté d'avancement d'échelon du 9 novembre 2017. Le recours gracieux formé par M. C..., le 5 juin 2018, contre cette dernière décision de retrait a été rejeté par décision du 6 juillet 2018. M. C... a alors demandé au même tribunal, respectivement sous les n° 1808205 et 1808206, d'annuler les deux arrêtés du 16 avril 2018, ainsi que cette décision du 6 juillet 2018 rejetant son recours gracieux. Par un jugement du 17 mars 2020, ce tribunal, après les avoir jointes, a rejeté ces trois demandes. M. C... relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, M. C... soutient que, en tant qu'il a statué sur sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 avril 2018 le radiant des effectifs du ministère de la justice, le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité dès lors que, l'administration n'ayant pas produit de mémoire en défense dans cette instance, le tribunal administratif devrait être regardé comme l'ayant rejetée en soulevant des moyens d'office sans les avoir préalablement communiqués aux parties. Toutefois, il ressort du dossier de première instance que le garde des sceaux, ministre de la justice avait présenté un mémoire en défense, qui a été enregistré au greffe du tribunal administratif le 29 novembre 2019 à 11h56, avant la clôture d'instruction fixé le même jour à 12h00, et qui a été transmis, rouvrant par là même cette dernière, à l'avocat de M. C..., par l'application " Télérecours ", le 2 décembre 2019, ce dont ce mandataire a accusé réception le 27 décembre 2019. Dans ces conditions, manque en fait le moyen tiré de ce que le tribunal aurait statué sur cette demande sans que l'administration n'ait produit d'observations en défense, circonstance qui, au surplus, n'aurait pas entaché le jugement attaqué d'irrégularité.

3. En second lieu, le requérant soutient également que le tribunal administratif aurait rejeté ses demandes en relevant d'office le moyen tiré de ce que l'arrêté du 9 novembre 2017 était entaché d'une " erreur grossière " et, par suite, dépourvu d'existence légale, sans respecter les dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative. Toutefois, le tribunal administratif s'est borné à répondre au moyen tiré par M. C... de ce que cet arrêté, créateur de droits, ne pouvait être retiré en cas d'illégalité que dans les quatre mois suivant son édiction, en faisant application de l'exception énoncée, au cas des décisions entachées à l'évidence d'une pure erreur matérielle, par la décision du Conseil d'Etat n° 342062 du 7 janvier 2013, que le requérant avait lui-même citée dans ses écritures. Ainsi, ce dernier n'est pas fondé à soutenir que les premiers juges auraient, ce faisant, relevé un moyen d'office. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 611-7 du code de justice administrative doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du préfet de police en date du 19 janvier 2018, portant titularisation et classement au 3ème échelon, et de la décision du 19 avril 2018 rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté :

4. Aux termes de l'article 19 de la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) En raison du caractère particulier de leurs missions et des responsabilités exceptionnelles qu'ils assument, les personnels actifs de la police nationale constituent dans la fonction publique une catégorie spéciale./ Le statut spécial de ces personnels peut déroger au statut général de la fonction publique afin d'adapter l'organisation des corps et des carrières aux missions spécifiques de la police nationale. (...) ". Aux termes de l'article 1er du décret du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale : " Les fonctionnaires actifs des services de la police nationale qui sont appelés à servir sur le territoire national ou à l'étranger sont régis par les lois du 28 septembre 1948 et du 21 janvier 1995 susvisées ainsi que par les lois du 13 juillet 1983 et du 11 janvier 1984 susvisées et leurs décrets d'application en tant qu'ils ne sont pas contraires aux dispositions du présent décret (...) ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " (...) Les dispositions propres à chacun des corps de fonctionnaires actifs des services de la police nationale sont fixées par les statuts particuliers de ces corps ". Aux termes de l'article 12 du même décret : " Sauf dispositions contraires des statuts particuliers, la titularisation dans un corps des services actifs de la police nationale est prononcée au 1er échelon du corps./ Toutefois, les fonctionnaires visés à l'article 2 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée (...), nommés dans un corps des services actifs de la police nationale, sont titularisés à un échelon comportant un indice égal ou, à défaut, immédiatement supérieur à celui dont ils bénéficiaient dans leur corps d'origine ou, par assimilation, au salaire perçu dans leur précédent emploi ; les modalités de ce reclassement sont précisées par les statuts particuliers des corps de la police nationale ". Aux termes de l'article 8 du décret du 23 décembre 2004 portant statut particulier du corps d'encadrement et d'application de la police nationale, dans sa rédaction alors en vigueur : " (...) A l'issue du stage, les gardiens de la paix reconnus aptes sont titularisés et placés au premier échelon de leur grade. Les autres stagiaires sont soit licenciés, soit, le cas échéant, reversés dans leur corps d'origine. / Les gardiens de la paix issus d'un autre corps dans les conditions prévues à l'article 12 du décret du 9 mai 1995 susvisé sont placés, lors de leur titularisation, à un échelon comportant un traitement égal ou, à défaut, immédiatement supérieur à celui qu'ils percevaient en dernier lieu dans leur précédent corps. (...) ".

5. En l'espèce, d'une part, il est constant que M. C..., à l'issue du stage d'un an qu'il avait accompli jusqu'au 13 juin 2017, a été reconnu apte à être titularisé en qualité de gardien de la paix. Eu égard notamment au délai nécessaire à la consultation de la commission administrative paritaire compétente, qui n'a rendu un avis favorable que le 2 octobre 2017, le préfet de police a pu légalement prononcer, par l'arrêté contesté du 19 janvier 2018, la titularisation de M. C... à effet rétroactif au 13 juin 2017 afin de régulariser la situation de l'intéressé dans son nouveau corps, régularisation rétroactive qui n'est, d'ailleurs, pas en elle-même contestée par le requérant. D'autre part, la situation administrative de M. C..., lors de sa titularisation, devait être appréciée, en application des dispositions précitées de l'article 8 du décret du 23 décembre 2004, à la date d'effet de cette titularisation, le 13 juin 2017. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le préfet de police aurait dû, à l'occasion du reclassement opéré par l'arrêté contesté du 19 janvier 2018, tenir compte de l'avancement, au 5ème échelon de son grade dans son corps d'origine des surveillants pénitentiaires, prononcé par l'arrêté susmentionné du 9 novembre 2017.

6. Il résulte de ce qui précède que M. C... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté contesté du 19 janvier 2018 et de la décision du 19 avril 2018 ayant rejeté son recours gracieux.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice en date du 16 avril 2018, rapportant l'arrêté du 9 novembre 2017, et de la décision du 6 juillet 2018 rejetant le recours gracieux formé contre ce retrait :

7. Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. En revanche, dès lors que la décision peut être regardée comme résultant, à l'évidence, d'une pure erreur matérielle, cette circonstance prive cette décision de toute existence légale et ôte à celle-ci tout caractère créateur de droit au profit de l'intéressé, de sorte qu'elle peut être retirée sans que s'applique cette condition de délai.

8. En l'espèce, compte tenu notamment des conditions, rappelées au point 1, dans lesquelles il est intervenu, l'arrêté du 9 novembre 2017 portant avancement d'échelon de M. C... ne peut être regardé comme ayant résulté, à l'évidence, d'une pure erreur matérielle. Par suite, cet arrêté d'avancement d'échelon, qui constitue une décision individuelle créatrice de droits pour l'intéressé alors même qu'il n'a reçu aucune exécution, ne pouvait être retiré, s'il était illégal, que dans le délai de quatre mois rappelé au point 7. Dès lors, le requérant est fondé à soutenir qu'en retirant cet arrêté postérieurement à l'expiration de ce délai, par son arrêté du 16 avril 2018, le garde des sceaux, ministre de la justice a entaché sa décision d'illégalité, sans qu'importe la circonstance, invoquée par le ministre, tirée de sa compétence liée.

9. Il résulte de ce qui précède que M. C... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté contesté du 16 avril 2018 et de la décision du 6 juillet 2018 ayant rejeté son recours gracieux.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice en date du 16 avril 2018 portant radiation des cadres :

10. Il ressort des pièces du dossier que, par ce second arrêté du 16 avril 2018, le garde des sceaux, ministre de la justice s'est borné à tirer les conséquences de la titularisation rétroactive de M. C... en qualité de gardien de la paix, à effet au 13 juin 2017, en le radiant des effectifs du ministère de la justice rétroactivement à cette même date, sans modifier son classement d'échelon au sein de son administration d'origine ou de son administration d'accueil, classement indiciaire seul contesté par le requérant à l'occasion de la présente instance. Par suite, le moyen tiré de ce que ce second arrêté du 16 avril 2018 serait entaché d'une erreur de droit, en tant qu'il le priverait de l'avancement d'échelon qui lui avait été accordé par l'arrêté susmentionné du 9 novembre 2017, doit être écarté.

11. Il résulte de ce qui précède que M. C... n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté contesté du 16 avril 2018 portant radiation des cadres.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

12. Eu égard aux motifs du présent arrêt, son exécution n'implique aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par M. C... ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à M. C... de la somme de 2 000 euros en remboursement des frais que celui-ci a exposés à l'occasion de la présente instance et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : L'arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice en date du 16 avril 2018 portant retrait de l'arrêté du 9 novembre 2017, ainsi que la décision du 6 juillet 2018 ayant rejeté le recours gracieux formé par M. C... contre cet arrêté, sont annulés.

Article 2 : Le jugement rendu par le tribunal administratif de Montreuil le 17 mars 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : L'Etat versera à M. C... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête présentée par M. C... est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... C..., au garde des sceaux, ministre de la justice, au ministre de l'intérieur et au préfet de police.

Délibéré après l'audience du 7 avril 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Signerin-Icre, présidente de chambre,

M. Camenen, président-assesseur,

M. Toutain, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 avril 2022.

Le rapporteur,

E. B...La présidente,

C. SIGNERIN-ICRELa greffière,

C. YARDELa République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui les concernent ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

N° 20VE01157 2