| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 5ème chambre, 21 avril 2022, 19VE03577

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C... A... a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler la décision de mutation prise par l'établissement territorial de Plaine Commune le 27 mai 2019, d'enjoindre à l'établissement territorial de Plaine Commune de le réintégrer dans ses anciennes fonctions dans un délai d'un mois sous astreinte de 50 euros par jour de retard et de mettre à la charge de l'établissement territorial de Plaine Commune la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance n°1908029 du 18 septembre 2019, le président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés respectivement les 25 octobre 2019 et le 20 avril 2020, M. A..., représenté par Me Chanlair, avocate, demande à la cour :

1°) d'annuler cette ordonnance ;

2°) d'annuler cette décision ;

3°) d'enjoindre à l'établissement public territorial de Plaine Commune de le réintégrer dans ses anciennes fonctions dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial de Plaine Commune le versement de la somme de 6 800 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le contrat d'accompagnement professionnel qu'il a été contraint de signer le 2 octobre 2019 n'a pas fait perdre son objet à la requête ;

- l'ordonnance est irrégulière dès lors qu'elle ne vise pas son mémoire du 26 juillet 2019 qui fait suite à la demande de régularisation du 25 juillet 2019 ;

- s'agissant d'une décision verbale, sa demande n'était pas manifestement irrecevable au sens de 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative ;

- le caractère contradictoire de la procédure n'a pas été respecté, la demande et les pièces n'ayant pas été communiquées à l'administration ;

- l'ensemble des pièces produites n'a pas été pris en compte ;

- l'ordonnance attaquée a été rendue en méconnaissance de l'article R. 414-3 du code de justice administrative, l'exposant ayant été privé de la possibilité de régulariser les pièces annoncées dans le mémoire complémentaire du 7 août 2019 ;

- il n'a pas été répondu à ses conclusions et moyens concernant les frais exposés en première instance ;

- il a fait l'objet d'une sanction déguisée par mutation d'office sur un emploi non déclaré vacant et ne correspondant pas à son grade ; il ne s'agit pas d'une mesure transitoire ; cette décision verbale lui fait grief, dès lors qu'elle porte atteinte à ses droits et prérogatives statutaires ; elle est susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;

- la décision en litige a été prise par une autorité incompétente ;

- elle est entachée d'un défaut de motivation ;

- elle méconnaît les article 34 et 41 de la loi du 26 janvier 1984 dès lors que son nouvel emploi n'a pas été créé par délibération de la collectivité, que sa mutation n'a pas été prononcée pour occuper un poste vacant et que son nouveau poste n'a fait l'objet d'aucune déclaration auprès du centre de gestion ;

- elle méconnaît également l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 en l'absence de déclaration de vacance ou de création d'emploi ;

- elle ne respecte pas la procédure prévue par l'article 52 de la loi du 26 janvier 1984, en l'absence de consultation de la commission administrative paritaire ; il y a eu changement de résidence administrative et modification de sa situation dès lors qu'il n'avait plus de fonctions d'encadrement ;

- il a été privé des droits de la défense ; il a été privé de la possibilité de consulter son dossier, l'invitation à le consulter du 6 mai 2019 étant trompeuse et mal rédigée et la mesure a été prise avant l'entretien disciplinaire du 29 mai suivant ; il n'a pas eu la possibilité d'être assisté du défenseur de son choix ;

- la décision contestée n'a pas été prise dans l'intérêt du service, les difficultés relationnelles étant imputables aux membres d'autres équipes et à ses subordonnés ;

- elle constitue d'une sanction déguisée correspondant à une rétrogradation ;

- elle s'inscrit dans un contexte de harcèlement moral ;

- cette sanction déguisée méconnaît la règle non bis in idem ;

- elle méconnaît l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 alors qu'existe une impossibilité de prononcer une mutation à titre de sanction.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mars 2020, l'établissement public territorial de Plaine Commune, représenté par Me Lonqueue, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A... la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- à titre principal, la demande de M. A... était irrecevable, la décision de changement d'affectation ne portant pas atteinte aux droits et prérogatives d'un fonctionnaire et constituant une mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours ;

- la requête a perdu son objet à la suite de la signature le 2 octobre 2019 d'un contrat d'accompagnement professionnel qui a remplacé la décision provisoire du 27 mai 2019 ;

- à titre subsidiaire, les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 8 septembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 6 octobre 2021.

Une pièce présentée pour l'établissement public territorial de Plaine Commune a été enregistrée le 1er avril 2022, postérieurement à la clôture de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi du 22 avril 1905 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 88-547 du 6 mai 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B...,

- et les conclusions de Mme Sauvageot, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. A..., agent de maîtrise principal employé par l'établissement public territorial Plaine Commune, relève appel de l'ordonnance du président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Montreuil du 18 septembre 2019 rejetant sa demande tendant à l'annulation d'une mesure de changement de poste prise à son encontre le 27 mai 2019.

Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée par l'établissement public territorial de Plaine Commune :

2. Il ressort des pièces du dossier que M. A... a signé un contrat d'accompagnement professionnel avec l'établissement public territorial de Plaine Commune le 1er octobre 2019, aux termes duquel il a été chargé pour une durée de six mois renouvelable, d'assurer le suivi, l'entretien et la maintenance du patrimoine arboré sur l'ensemble du territoire de l'établissement. Toutefois, ce contrat n'a ni pour objet, ni pour effet de retirer ou d'abroger la mesure de mutation contestée et n'a pas pour effet de rendre sans objet ses conclusions tendant à son annulation. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer opposée par l'établissement public territorial de Plaine Commune doit être écartée.

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :

3. Aux termes de l'article R. 412-1 du code de justice administrative : " La requête doit, à peine d'irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l'acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l'article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation. ". Aux termes de l'article R. 222-1 du même code : " (...) les présidents de formation de jugement des tribunaux (...) peuvent, par ordonnance : (...) 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser ou qu'elles n'ont pas été régularisées à l'expiration du délai imparti par une demande en ce sens ". Enfin, aux termes de l'article R. 612-1 du même code : " Lorsque des conclusions sont entachées d'une irrecevabilité susceptible d'être couverte après l'expiration du délai de recours, la juridiction ne peut les rejeter en relevant d'office cette irrecevabilité qu'après avoir invité leur auteur à les régulariser (...) La demande de régularisation mentionne que, à défaut de régularisation, les conclusions pourront être rejetées comme irrecevables dès l'expiration du délai imparti qui, sauf urgence, ne peut être inférieur à quinze jours. La demande de régularisation tient lieu de l'information prévue à l'article R. 611-7 ".

4. Il ressort de ces dispositions que les requêtes manifestement irrecevables qui peuvent être rejetées par ordonnance en application de ces dernières dispositions sont, d'une part, celles dont l'irrecevabilité ne peut en aucun cas être couverte, d'autre part, celles qui ne peuvent être régularisées que jusqu'à l'expiration du délai de recours, si ce délai est expiré et, enfin, celles qui ont donné lieu à une invitation à régulariser, si le délai que la juridiction avait imparti au requérant à cette fin, en l'informant des conséquences qu'emporte un défaut de régularisation comme l'exige l'article R. 612-1 du code de justice administrative, est lui-même expiré.

5. Par l'ordonnance attaquée du 18 septembre 2019, le président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Montreuil a rejeté la demande de M. A... comme manifestement irrecevable sur le fondement des dispositions de l'article R. 412-1 du code de justice administrative précitées aux motifs que les éléments de réponse produits à la suite de la demande de régularisation du 25 juillet 2019 ne permettaient pas d'établir l'existence d'une décision de mutation du 27 mai 2019.

6. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, par un mémoire enregistré le 26 juillet 2019, au demeurant non visé dans l'ordonnance du 18 septembre 2019, M. A... a fait valoir l'impossibilité de produire la décision attaquée en raison de son caractère oral. Il a également produit, à l'appui de sa demande introductive d'instance, un courriel confirmant l'existence d'un entretien avec son supérieur hiérarchique le 27 mai 2019. Dans ces conditions, M. A... est fondé à soutenir que les éléments produits en première instance suffisaient à justifier l'impossibilité de produire l'acte attaqué. D'ailleurs, le courriel du directeur de l'unité territoriale du 27 mai 2019 confirme l'existence d'une mesure prise à cette date à l'encontre de M. A.... Par suite, le requérant est fondé à soutenir que c'est à tort que l'auteur de l'ordonnance attaquée a rejeté sa demande comme irrecevable, faute de production de la décision attaquée. Cette ordonnance étant entachée d'irrégularité doit être annulée, sans qu'il y ait lieu de se prononcer sur les autres moyens tirés de son irrégularité.

7. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. A... devant le tribunal administratif de Montreuil.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de l'existence d'une mesure d'ordre intérieur :

8. Aux termes de l'article 3 du décret du 6 mai 1988 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de maîtrise territoriaux : " Les agents de maîtrise principaux sont chargés de missions et de travaux techniques nécessitant une expérience professionnelle confirmée et comportant notamment : 1° La surveillance et l'exécution suivant les règles de l'art de travaux confiés à des entrepreneurs ou exécutés en régie ; 2° L'encadrement de plusieurs agents de maîtrise ou de fonctionnaires appartenant aux cadres d'emplois techniques de catégorie C ou au cadre d'emplois des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles ; ils participent, le cas échéant, à l'exécution du travail, y compris dans les domaines du dessin et du maquettisme ; 3° La direction des activités d'un atelier, d'un ou de plusieurs chantiers et la réalisation de l'exécution de travaux qui nécessitent une pratique et une dextérité toutes particulières ".

9. Les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre une telle mesure, à moins qu'elle ne traduise une discrimination, est irrecevable, alors même que la mesure de changement d'affectation aurait été prise pour des motifs tenant au comportement de l'agent public concerné.

10. Il ressort des pièces du dossier que M. A... exerçait au sein de l'établissement territorial de Plaine Commune jusqu'au 27 mai 2019 les fonctions de responsable d'équipe parcs et jardins sur le territoire de la commune de Stains et assurait l'encadrement de huit agents. A la suite de la mesure contestée du 27 mai 2019, un nouveau poste a été confié à M. A... sur le territoire de la commune de Pierrefitte, ce nouveau poste ne comportant plus de fonctions d'encadrement pour répondre, selon l'administration, aux nombreuses critiques des agents et de ses supérieurs hiérarchiques. Cette mesure comportant un changement de poste sur le territoire d'une autre commune ainsi qu'une diminution sensible de ses responsabilités, le requérant est fondé à soutenir qu'elle ne constitue pas une simple mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par l'établissement public territorial de Plaine Commune doit être écartée.

En ce qui concerne la légalité de la décision contestée :

11. D'une part, aux termes de l'article 52 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " L'autorité territoriale procède aux mouvements des fonctionnaires au sein de la collectivité ou de l'établissement ; seules les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation des intéressés sont soumises à l'avis des commissions administratives paritaires. (...) ". En l'absence de toute disposition légale définissant la résidence administrative pour l'application de ces dispositions, il appartient à l'autorité compétente, de déterminer, sous le contrôle du juge, les limites géographiques de la résidence administrative. Si la résidence administrative s'entend en général de la commune où se trouve le service auquel est affecté l'agent, il en va différemment dans le cas où l'activité du service est organisée sur plusieurs communes. Dans cette hypothèse, il incombe à l'autorité compétente, sous le contrôle du juge, d'indiquer à ses services quelles communes constituent une résidence administrative unique. Lorsque l'autorité compétente n'a pas procédé à cette délimitation, la résidence administrative s'entend, par défaut, de la commune où se trouve le service auquel est affecté l'agent.

12. D'autre part, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice de 1905 : " Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté. ". En vertu de ces dernières dispositions, un agent public faisant l'objet d'une mesure prise en considération de sa personne, qu'elle soit ou non justifiée par l'intérêt du service, doit être mis à même de demander la communication de son dossier préalablement à la mesure.

13. Enfin, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

14. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport de la direction générale des services techniques de l'unité territoriale parcs et jardins du 30 avril 2018, du rapport de la mission d'appui et de diagnostic " risque psycho-social " intervenu en raison de conditions de travail dégradées et du compte-rendu d'entretien professionnel de M. A... pour 2019, que des difficultés dans l'exercice des fonctions d'encadrement par l'intéressé ont été constatées et que la décision en litige a été prise pour assurer le bon fonctionnement du service, altéré par son comportement et ses insuffisances professionnelles. Elle constitue donc une mesure prise en considération de la personne du requérant. En outre, en l'absence de tout élément de nature à établir que la collectivité aurait fixé les limites de la résidence administrative de ses agents, celle-ci doit s'entendre, par défaut, de la commune où se trouve le service au sein duquel ils sont affectés. Dès lors, la décision prise le 27 mai 2019 à l'encontre de M. A... doit être regardée comme ayant entraîné son changement de résidence administrative de Stains à Pierrefitte. Enfin, ce changement de poste a entraîné, ainsi qu'il a été dit au point 10, une modification sensible de ses attributions et responsabilités. Si une procédure disciplinaire a été engagée à l'encontre M. A... le 6 mai 2019, donnant lieu à sa convocation le 29 mai 2019 et à la consultation de son dossier individuel, elle est sans lien avec la décision contestée du 27 mai 2019. Dans ces conditions, M. A... devait, avant l'édiction de cette décision, être mis à même de demander la communication de son dossier, en étant averti en temps utile de l'intention de l'autorité administrative de prendre la mesure en cause et une telle décision devait être précédée de la consultation de la commission administrative paritaire. Il suit de là que M. A... a été privé de garanties de nature à entacher d'illégalité la décision litigieuse.

15. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de M. A..., que ce dernier est fondé à demander l'annulation de la décision contestée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. L'annulation de la décision du 27 mai 2019 prononçant le changement d'affectation de M. A... oblige l'autorité compétente à replacer l'intéressé, à la date de ce changement d'affectation, dans l'emploi qu'il occupait précédemment et à reprendre rétroactivement les mesures nécessaires pour le placer dans une position régulière. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à l'établissement public territorial de Plaine Commune de replacer M. A..., à compter du 27 mai 2019, dans l'emploi d'agent de maîtrise responsable d'équipe parcs et jardins de Pierrefitte-Villetaneuse-Stains à Stains qu'il occupait précédemment et de prendre rétroactivement les mesures nécessaires pour le placer dans une position régulière, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés à la première instance et à l'instance d'appel :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M. A..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à l'établissement public territorial de Plaine Commune la somme qu'il réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'établissement public territorial de Plaine Commune la somme de 2 000 euros en application de ces mêmes dispositions, au titre des frais exposés par lui en première instance et en appel.

DÉCIDE :

Article 1er : L'ordonnance n° 1908029 du président de la 4ème chambre du tribunal administratif de Montreuil du 18 septembre 2019 est annulée.

Article 2 : La décision prise à l'encontre de M. A... le 27 mai 2019 est annulée.

Article 3 : Il est enjoint à l'établissement public territorial de Plaine Commune de replacer M. A..., à compter du 27 mai 2019, dans l'emploi d'agent de maîtrise qu'il occupait précédemment à Stains et de prendre rétroactivement les mesures nécessaires pour le placer dans une position régulière, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : L'établissement public territorial de Plaine Commune versera à M. A... la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Les conclusions de l'établissement public territorial de Plaine Commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A... et à l'établissement public territorial de Plaine Commune.

Délibéré après l'audience du 7 avril 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Signerin-Icre, présidente de chambre,

M. Camenen, président assesseur,

M. Toutain, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 avril 2022.

Le rapporteur,

G. B... La présidente,

C. Signerin-Icre La greffière,

C. Yarde

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

La greffière,

N° 19VE03577 2