| France, Cour administrative d'appel de Versailles, 2ème chambre, 21 juillet 2021, 20VE03457-20VE03458

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La fédération française de spéléologie, le comité spéléologique d'Ile-de-France et l'organisation pour la connaissance et la restauration de l'au-dessous terre ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la décision du 22 février 2019 par laquelle le ministre de la transition écologique et solidaire a délivré à la commune de Meudon une autorisation spéciale de travaux, assortie de prescriptions, aux fins de comblement d'une partie des carrières Arnaudet situées sur le territoire de la commune, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux formé le 26 avril 2019.

Par un jugement n° 1910390 du 22 octobre 2020, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé cette décision du 22 février 2019 du ministre de la transition écologique et solidaire.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête et un mémoire enregistrés le 22 décembre 2020 et le 15 juin 2021 sous le n° 20VE03457, la commune de Meudon, représentée par Me A..., avocate, demande à la cour :

1° d'annuler ce jugement ;

2° de rejeter la demande de première instance de la fédération française de spéléologie et autres, et de refuser d'admettre l'intervention volontaire de l'association Vivre à Meudon ;

3° de mettre solidairement à la charge des associations requérantes et intervenante le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Meudon soutient que :

- c'est à tort que les premiers juges ont jugé la demande recevable en tant qu'elle a été présentée par la fédération française de spéléologie et le comité spéléologique d'Ile-de-France ;

- c'est à tort qu'ils ont admis l'intervention volontaire de l'association Vivre à Meudon ;

- c'est à tort qu'ils ont jugé que l'autorisation ministérielle de travaux est contraire à l'objectif du classement du site et s'apparente à un véritable déclassement partiel du site classé ;

- les autres moyens de la demande ne sont pas fondés.

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II. Par une requête et un mémoire enregistrés le 30 décembre 2020 et le 15 juin 2021 sous le n° 20VE03458, la commune de Meudon, représentée par Me A..., avocate, demande à la cour :

1° d'ordonner le sursis à l'exécution du jugement attaqué en application de l'article R. 811-15 du code de justice administrative ;

2° de mettre solidairement à la charge des associations requérantes et intervenante le versement de la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Meudon soutient que :

- elle a interjeté appel du jugement litigieux ;

- elle soulève des moyens sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement :

- c'est à tort que les premiers juges ont jugé la demande recevable en tant qu'elle a été présentée par la Fédération française de spéléologie et le comité spéléologique d'Ile-de-France ;

- c'est à tort qu'ils ont admis l'intervention volontaire de l'association Vivre à Meudon ;

- c'est à tort qu'ils ont jugé que l'autorisation ministérielle de travaux est contraire à l'objectif du classement du site et s'apparentent à un véritable déclassement partiel du site classé ;

- les autres moyens de la demande ne sont pas fondés.

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III. Par un recours et un mémoire enregistré le 23 décembre 2020 et le 2 juillet 2021 sous le n° 20VE03459, la ministre de la transition écologique demande à la cour :

1° d'annuler ce jugement ;

2° de rejeter la demande de première instance et de ne pas admettre l'intervention volontaire ;

La ministre de la transition écologique soutient que :

- c'est à tort que les premiers juges ont jugé la demande recevable en tant qu'elle a été présentée par la fédération française de spéléologie et le comité spéléologique d'Ile-de-France ;

- c'est à tort qu'ils ont estimé que la réalisation des travaux autorisés aurait pour conséquence de faire disparaître les galeries et leurs intersections les plus régulières ;

- c'est à tort qu'ils n'ont pas apprécié les travaux projetés en prenant en considération les compensations que la commune s'est engagée à mettre en œuvre ;

- c'est à tort que le tribunal administratif n'a pas pris en compte la dangerosité du site ;

- c'est à tort qu'il a retenu l'absence de justification de l'impossibilité de réaliser des travaux provisoires de sécurisation du site ;

- c'est à tort qu'il a considéré que les travaux autorisés étaient contraires à l'objet du classement et qu'ils ne pouvaient être entrepris avant déclassement du site par décret en Conseil d'Etat.

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IV. Par un recours enregistré le 23 décembre 2020 sous le n° 20VE03460, la ministre de la transition écologique demande à la cour :

1° de surseoir à l'exécution du jugement en application de l'article R. 811-15 du code de justice administrative ;

La ministre de la transition écologique soutient que :

- elle a relevé appel du jugement litigieux ;

- elle soulève des moyens sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement :

- c'est à tort qu'ils ont estimé que la réalisation des travaux autorisés aurait pour conséquence de faire disparaître les galeries et leurs intersections les plus régulières ;

- c'est à tort qu'ils n'ont pas apprécié les travaux projetés en prenant en considération les compensations que la commune s'est engagée à mettre en œuvre ;

- c'est à tort que le Tribunal administratif n'a pas pris en compte la dangerosité du site ;

- c'est à tort qu'il a retenu l'absence de justification de l'impossibilité de réaliser des travaux provisoires de sécurisation du site ;

- c'est à tort qu'il a considéré que les travaux autorisés sont contraires à l'objet du classement et qu'ils ne peuvent être entrepris avant déclassement du site par décret en Conseil d'Etat.

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Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le décret du 7 mars 1986 portant classement des carrières Arnaudet parmi les sites scientifiques et artistiques du département des Hauts-de-Seine ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B...,

- les conclusions de M. Bouzar, rapporteur public,

- et les observations de Me A... pour la commune de Meudon, de Mme E... pour la ministre de la transition écologique et de Me C..., substituant Me D..., pour la fédération française de spéléologie, le comité spéléologique d'Ile-de-France, l'organisation pour la connaissance et la restauration d'au-dessous terre et l'association Vivre à Meudon.

Une note en délibéré présentée par la fédération française de spéléologie et autres a été enregistrée le 13 juillet 2021.

Considérant ce qui suit :

1. Par les recours n° 20VE03458 et 20VE03460 et les requêtes n° 20VE03457 et 20VE03459, la ministre de la transition écologique et la commune de Meudon demandent l'annulation et le sursis à l'exécution du jugement n° 1910390 du 22 octobre 2020 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé la décision du 22 février 2019 du ministre de la transition écologique et solidaire accordant à la commune de Meudon une autorisation spéciale de travaux à fin de comblement d'une partie des carrières Arnaudet, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par les associations requérantes. Il y a lieu de joindre ces requêtes pour y statuer par un même arrêt.

Sur l'intervention volontaire :

2. Aux termes de l'article R. 632-1 du code de justice administrative : " L'intervention est formée par mémoire distinct. /(...). ". L'association Vivre à Meudon a intérêt au rejet des requêtes présentées par la commune de Meudon et par la ministre de la transition écologique. Il y a lieu, dès lors, d'admettre son intervention.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif :

3. Aux termes de l'article L. 341-10 du code de l'environnement : " Les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale. /(...). ". Aux termes de l'article L. 341-13 du même code : " Le déclassement total ou partiel d'un monument ou d'un site classé est prononcé, après avis de la commission supérieure des sites, par décret en Conseil d'Etat. Le déclassement est notifié aux intéressés et publié au fichier immobilier, dans les mêmes conditions que le classement. /(...). Le projet de déclassement est soumis à une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier. Par dérogation au troisième alinéa du présent article, lorsque le déclassement est justifié par la disparition totale de l'objet de la protection, il est prononcé par arrêté du ministre chargé des sites, après mise en œuvre des dispositions des articles L. 123-19-1 et suivants. ".

4. Le classement d'un site sur le fondement des dispositions du code de l'environnement n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire toute réalisation d'équipement, construction ou activité économique dans le périmètre de classement, mais seulement de soumettre à autorisation tout aménagement susceptible de modifier l'état des lieux. Si le ministre chargé des sites peut ainsi, en vertu de l'article L. 341-10 du code de l'environnement, autoriser la modification d'un site classé, sa compétence ne s'étend pas à des mesures qui auraient pour effet de rendre le classement du site sans objet et seraient l'équivalent d'un véritable déclassement, total ou partiel, déclassement qui, en vertu de l'article L. 341-13 du même code, ne peut être prononcé que par décret en Conseil d'Etat. Pour juger de la légalité d'une autorisation délivrée par le ministre et apprécier si des travaux ainsi autorisés ont pour effet de faire perdre son objet au classement du site, même sur une partie de celui-ci, il appartient au juge administratif d'apprécier l'impact sur le site de l'opération autorisée, eu égard à sa nature, à son ampleur et à ses caractéristiques, en tenant compte de la superficie du terrain concerné par les travaux à l'intérieur du site ainsi que, le cas échéant, de la nature des compensations apportées à l'occasion de l'opération et contribuant, à l'endroit des travaux ou ailleurs dans le site, à l'embellissement ou l'agrandissement du site.

5. Il ressort des pièces du dossier que, par la décision attaquée, le ministre de la transition écologique et solidaire, chargé des sites, a autorisé la commune de Meudon à effectuer des travaux dans une partie des carrières Arnaudet, classées parmi les sites scientifiques et artistiques du département des Hauts-de-Seine par décret du 7 mars 1986. Ces travaux ont pour objet de prévenir un effondrement spontané généralisé de ces carrières, ce risque ayant été identifié et documenté, notamment par des rapports de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques et de l'Inspection générale des carrières. Si l'existence de ce risque est avérée, la date à laquelle il est susceptible de se réaliser est techniquement difficile à prévoir, notamment en raison des propriétés élastoplastiques de la craie dont la fragilisation ne montre pas de signes avant-coureurs, ainsi que l'avait illustré l'effondrement d'un quartier de Clamart, commune proche de Meudon, le 1er juin 1961. Les travaux autorisés par la décision litigieuse sont dès lors destinés à prévenir la destruction totale du site classé tout en préservant environ 55 % de la superficie des carrières, correspondant à la partie particulièrement représentative des richesses géologiques et architecturales du site, en particulier ses voûtes en plein cintre et ses piliers tournés façonnés par les maîtres carriers. La décision ministérielle litigieuse a subordonné l'autorisation de travaux qu'elle comporte à une série d'engagements compensatoires pris par la commune de Meudon, tenant en particulier à l'ouverture au public d'une partie des carrières ainsi consolidées et sauvegardées, recelant l'essentiel des richesses géologiques et architecturales du site classé, grâce à un parcours muséal souterrain et à l'adjonction en surplomb d'un parc urbain valorisant le site classé en relation avec le musée Rodin. Les travaux confortatifs autorisés consistent, dans les règles de l'art et sans porter atteinte à la nappe phréatique, à combler par des matériaux de chantier inertes environ 45 % de la superficie des carrières, pour assurer durablement la stabilité de l'édifice, en confortant une centaine de piliers fragilisés, dont le coefficient de sécurité est inférieur à 1,5. Il ne résulte pas des pièces du dossier que le recours à des procédés alternatifs au comblement retenu aurait offert des solutions financièrement et techniquement plus adaptées et pertinentes. Il suit de là que, compte-tenu, en premier lieu, de la nature du risque que les travaux litigieux sont destinés à prévenir, de l'imprévisibilité de la survenance de celui-ci et des dommages considérables et irréversibles que la réalisation de ce risque pourrait entrainer, en second lieu de la consistance des travaux préservant la majeure partie du site, et enfin des mesures compensatoires aptes à promouvoir la connaissance du site par le public, les travaux autorisés par la décision litigieuse, aussi importants soient-ils, ne sauraient être regardés comme portant au site une atteinte telle que le classement de celui-ci se trouverait privé de son objet et de sa portée. La décision attaquée pouvant dès lors être légalement prise sans déclassement préalable du site, qu'il soit total ou partiel, c'est à tort que le tribunal administratif de Cergy-Pontoise s'est fondé sur ce motif pour annuler la décision litigieuse.

6. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les associations requérantes et intervenante tant en première instance qu'en appel.

En ce qui concerne les autres moyens tirés de l'incompétence du ministre, de l'irrégularité de la procédure et de l'erreur de droit :

7. Aux termes de l'article R. 341-10 du code de l'environnement : " L'autorisation spéciale prévue aux articles L. 341-7 et L. 341-10 du présent code est délivrée par le préfet lorsqu'elle est demandée pour les modifications à l'état des lieux ou à leur aspect résultant : 1° des ouvrages mentionnés aux articles R. 421-2 à R. 421-8 du code de l'urbanisme à l'exception de ceux prévus par l'article R. 421-3 ; 2° des constructions, travaux ou ouvrages soumis à déclaration préalable en application des articles R. 421-9 à R. 421-12 et R. 421-17 et R. 421-23 du code de l'urbanisme ; 3° de l'édification ou de la modification de clôtures. /(...). ". Aux termes de l'article R. 341-12 du même code : " L'autorisation spéciale est délivrée par le ministre chargé des sites dans les cas autres que ceux prévus à l'article R. 341-10, ainsi que lorsque ce ministre a décidé d'évoquer le dossier. ".

8. Ainsi qu'il est dit au point 5, les travaux autorisés par la décision du 22 février 2019 n'ont pas pour effet de priver le classement des carrières Arnaudet de son objet et de sa portée et ne sont donc pas assimilables à un déclassement, lequel ne pourrait être prononcé que par décret en Conseil d'Etat en vertu des dispositions, mentionnées au point 3, de l'article L. 341-13 du code de l'environnement. Dès lors le ministre de la transition écologique et solidaire, chargé des sites, tenait des dispositions de l'article R. 341-12 du même code, mentionnées au point 7, la compétence pour autoriser les travaux litigieux. Par suite les moyens tirés de l'incompétence du ministre, de l'absence de saisine pour avis de la commission supérieure des sites et de l'erreur de droit doivent être écartés.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur de fait sur la surface des travaux autorisés :

9. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la demande d'autorisation spéciale de travaux et de la décision ministérielle du 22 février 2019, que les travaux autorisés portent sur une surface de galeries limitée à 11 301 m² soit environ 45 % de la surface totale de la carrière Arnaudet. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur d'appréciation :

10. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport du groupe d'ingénierie et de conseil Egis annexé à la demande d'autorisation spéciale de travaux présentée par la commune de Meudon, que la technique de remblaiement mécanique retenue pour combler partiellement et sécuriser la carrière Arnaudet a été comparée aux autres techniques possibles, à savoir le comblement partiel des espaces par injection de coulis ou par bourrage mécanique, ou le boulonnage des piliers ou leur maçonnage, et privilégiée à celles-ci eu égard à la nature crayeuse des piliers fragilisés, aux conditions d'accessibilité du site, à la possibilité d'utiliser les matériaux issus des grands chantiers en cours en Ile-de-France et à l'avantage financier comparatif de la technique choisie. Il ne ressort des pièces du dossier, en particulier des recommandations de l'Inspection générale des carrières, de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques ou de la commission régionale du patrimoine géologique d'Ile-de-France, ni que des solutions à la fois adaptées et pertinentes alternatives au comblement mécanisé seraient disponibles, ni que le comblement d'une superficie moins étendue des galeries aurait été viable, ni encore que les mesures conservatoires indispensables suffiraient à pallier la dangerosité avérée du site classé. En outre, comme il est dit au point 5, les impératifs de préservation et de valorisation du site classé ont été pris en considération. Par suite, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dans l'application de l'article L. 341-1 du code de l'environnement doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de pouvoir :

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision ministérielle du 22 février 2019 aurait eu pour finalité de favoriser un projet d'urbanisation de la colline Rodin porté par la commune de Meudon. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de la demande de première instance de la fédération française de spéléologie et autres, que la commune de Meudon et le ministre de la transition écologique et solidaire sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé la décision du 22 février 2019 par laquelle le ministre de la transition écologique et solidaire a accordé à la commune de Meudon l'autorisation de travaux litigieuse.

Sur les conclusions à fins de sursis à l'exécution du jugement contesté :

13. Aux termes de l'article R. 811-15 du code de justice administrative : " Lorsqu'il est fait appel d'un jugement de tribunal administratif prononçant l'annulation d'une décision administrative, la juridiction d'appel peut, à la demande de l'appelant, ordonner qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l'appelant paraissent, en l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l'annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d'annulation accueillies par ce jugement. ".

14. Dès lors que la cour statue par le présent arrêt sur les requêtes nos 20VE03457 et 20VE03459 tendant à l'annulation du jugement attaqué présentées respectivement par la commune de Meudon et le ministre de la transition écologique et solidaire, leurs requêtes nos 20VE03458 et 20VE03460 tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement sont devenues sans objet. Il n'y a dès lors pas lieu d'y statuer.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L 761-1 du code de justice administrative :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la fédération française de spéléologie, du comité spéléologique d'Ile-de-France, de l'organisation pour la connaissance et la restauration d'au-dessous terre et de l'association Vivre à Meudon le versement à parts égales de la somme globale de 2 000 euros à la commune de Meudon au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font, en revanche, obstacle à ce que la commune de Meudon et l'Etat, qui ne sont pas les parties perdantes à l'instance, versent à ces associations les sommes qu'elles demandent au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : L'intervention de l'association Vivre à Meudon est admise.

Article 2 : Le jugement n° 1910390 du 22 octobre 2020 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise est annulé.

Article 3 : La demande formée par la fédération française de spéléologie et autres devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise est rejetée.

Article 4 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les requêtes n° 20VE03458 de la commune de Meudon et n° 20VE03460 du ministre de la transition écologique et solidaire.

Article 5 : La fédération française de spéléologie, le comité spéléologique d'Ile-de-France, l'organisation pour la connaissance et la restauration d'au-dessous terre et l'association Vivre à Meudon verseront à parts égales à la commune de Meudon une somme totale de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Nos 20VE03457...