Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. D... C..., M. B... C... et Mme F... C... ont demandé au Tribunal administratif de Versailles d'annuler la délibération n° 2017/02/01 du 21 février 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Choisel a approuvé le plan local d'urbanisme communal.
Par deux jugements n° 1702801, le tribunal administratif de Versailles a, le 4 décembre 2018, annulé la délibération contestée en tant qu'elle institue un emplacement réservé sur la parcelle ZD 57 et a sursis à statuer sur le surplus de la demande pour permettre à la commune de Choisel de régulariser le vice tenant à l'absence d'avis personnel et motivé du commissaire enquêteur et, le 28 octobre 2019, rejeté le surplus de la demande.
Procédure devant la cour :
I Par une requête, enregistrée le 6 février 2019 sous le n° 19VE00489, les consorts C..., représentés par Me de Lacoste Lareymondie, avocat, demandent à la Cour :
1° d'annuler le jugement du 4 décembre 2018 en tant qu'il a sursis à statuer dans l'attente de la régularisation de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme et en tant qu'il n'a pas annulé le classement de leurs parcelles en zone Nj et en espace boisé classé ;
2° d'annuler cette délibération ;
3° de mettre à la charge de la commune de Choisel la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré de ce que l'avis du commissaire enquêteur ne pourrait être régularisé qu'au terme d'une nouvelle enquête publique ;
- en permettant à la commune de régulariser l'illégalité résultant de l'insuffisance de motivation du commissaire enquêteur alors qu'ils avaient retenus un motif d'annulation, les premiers juges ont méconnu les dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ;
- un tel vice n'était pas régularisable dès lors qu'il a nécessairement exercé une influence sur le sens de la délibération litigieuse ;
- un tel vice ne peut être régularisé qu'au terme d'une nouvelle enquête publique ;
- le classement en zone Nj de la parcelle ZA 57 procède d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement en espace boisé classé de la parcelle ZA 57 procède d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement partiel de la parcelle ZA 55 en zone NJ procède d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le classement partiel de la parcelle ZA 55 en espace boisé classé procède d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation.
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II Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 19VE04356 le 31 décembre 2019 et le 6 décembre 2020, les consorts C..., représentés par Me de Lacoste Lareymondie, avocat, demandent à la Cour :
1° d'annuler le jugement du 28 octobre 2019 ;
2° d'annuler cette délibération et, en tant que de besoin, celle du 16 septembre 2019 ;
3° de mettre à la charge de la commune de Choisel la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que l'avis du commissaire enquêteur est toujours insuffisamment motivé et entaché d'un détournement de pouvoir.
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Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- les conclusions de M. Bouzar, rapporteur public,
- et les observations de Me E... pour la commune de Choisel.
Considérant ce qui suit :
1. M. et Mme C... sont propriétaires d'une parcelle cadastrée ZA 55 située 5 rue des Sources à Choisel, et leur fils M. D... C... est propriétaire d'une parcelle cadastrée ZA 57 située 3 rue des Sources à Choisel. Par une requête n° 19VE00489, ils relèvent appel du jugement du 4 décembre 2018 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a annulé la délibération du 21 février 2017 approuvant le plan local d'urbanisme en tant seulement qu'elle institue un emplacement réservé sur la parcelle ZD 57 et a sursis à statuer sur le surplus de la demande pour permettre à la commune de Choisel de régulariser le vice tenant à l'absence d'avis personnel et motivé du commissaire enquêteur. Par une requête n° 19VE04356, ils relèvent appel du jugement du 28 octobre 2019 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté, après l'intervention de la régularisation du vice de procédure, le surplus de leur demande.
2. Les deux requêtes n° 19VE00489 et 19VE04356 susvisées, présentées par les mêmes requérants, sont relatives à l'adoption du même plan local d'urbanisme et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt.
Sur la requête n° 19V00489 :
En ce qui concerne les conclusions dirigées contre le jugement avant-dire droit du 4 décembre2018 en tant qu'il met en oeuvre les dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :
3. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre (...) un plan local d'urbanisme (...), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour (...) les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification (...) / Si la régularisation intervient avant le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations (...) ".
4. Il résulte de ces dispositions qu'avant de faire usage du pouvoir qu'il tient de l'article L. 600-9 et de surseoir à statuer pour permettre la régularisation éventuelle d'un vice entachant la légalité d'un plan local d'urbanisme, il appartient au juge de constater qu'aucun des autres moyens soulevés n'est fondé et d'indiquer, dans la décision avant-dire droit par laquelle il sursoit à statuer sur le recours dont il est saisi, pour quels motifs ces moyens doivent être écartés.
5. L'auteur du recours contre le plan local d'urbanisme peut contester cette décision avant-dire droit en tant qu'elle écarte comme non-fondés certains de ses moyens et également en tant qu'elle fait application des dispositions de l'article L 600-9 du code de l'urbanisme. Toutefois, à compter de la délibération régularisant le vice relevé, les conclusions dirigées contre la décision avant-dire droit en tant qu'elle met en oeuvre les pouvoirs que le juge tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme sont privées d'objet.
6. A la suite de l'arrêt avant-dire droit du 4 décembre 2018, le conseil municipal de la commune de Choisel a, le 16 septembre 2019, adopté une nouvelle délibération approuvant le plan local d'urbanisme après que le commissaire enquêteur a complété son avis. Il résulte de ce qui est dit au point 5 que l'intervention de cette délibération rend sans objet les conclusions de la requête dirigées contre le jugement attaqué en tant qu'il met en oeuvre les pouvoirs que le juge tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. Il suit de là qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête dirigées contre l'arrêt du 4 décembre 2018 en tant qu'il sursoit à statuer sur la demande des consorts C....
En ce qui concerne les conclusions dirigées contre le jugement avant-dire droit du 4 décembre 2018 en tant qu'il écarte plusieurs moyens dirigés contre le plan local d'urbanisme :
S'agissant du bien-fondé du jugement :
Quant au classement en zone Nj de la parcelle ZA 57 :
7. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Peuvent être classés en zone naturelle et forestières, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. "
8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
9. La parcelle ZA 57 est un terrain boisé, non bâti, d'une surface de 1 730 m². Elle jouxte une autre parcelle boisée, également classée en zone N et située en lisière d'un massif boisé. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables, dont l'axe 1 concerne le maintien et la mise en valeur d'un environnement remarquable en protégeant un socle naturel, agricole et paysager diversifié, que le plan local d'urbanisme de la commune a notamment pour objectif de " favoriser le maintien d'une ceinture sur les pourtours et à l'intérieur des espaces urbanisés ", de " préserver les lisières forestières au contact des espaces urbanisés ", d' " assurer une frange paysagère lors de construction en limite d'espaces agricoles ou boisés " ou encore de " modérer la consommation d'espace agricole, naturel et forestier en limitant à 5 % l'extension des espaces urbanisés de la commune à horizon 2030 ", cet objectif visant à répondre à la prescription du schéma directeur de la région Ile-de-France relative à une extension modérée des bourgs, villages et hameaux. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme précise que le secteur Nj " correspond à des espaces de jardins et à des constructions situées en retrait de la zone urbanisée ", que ce secteur a été créé " afin de préserver les espaces jardinés et de préserver de l'urbanisation les secteurs sensibles d'un point de vue environnemental, paysager et patrimonial " et indique qu' " ont été classés en zone Nj des secteurs à dominante jardinée présentant un caractère sensible ou paysager dont la densification ne serait pas opportune " et que ce classement répond à l'objectif, prévu à l'axe 2 du projet d'aménagement et de développement durables, d'encadrement de la création de nouvelles maisons ou d'extensions sur des parcelles déjà bâties dans les secteur sensibles d'un point de vue paysager et patrimonial. La circonstance que la parcelle ZA 57 ne comprenne aucun arbre remarquable est sans incidence sur la légalité de son classement en zone naturelle. Le classement de la parcelle en espace urbain diffus et/ou sensibles par le parc naturel régional de la haute vallée de Chevreuse ne fait pas obstacle au classement en zone naturelle de la parcelle dès lors que la seconde catégorie prévue par le parc naturel régional de la haute Vallée de Chevreuse correspond aux espaces préférentiels de densification, les espaces urbains diffus et/ou sensibles supposant ainsi une plus forte protection contre l'urbanisation. Si la parcelle ZA 57 jouxte des parcelles bâties, cette circonstance ne suffit pas à remettre en cause la légalité de son classement en zone Nj. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier, en particulier de l'ancien plan d'occupation des sols, que la parcelle de M. D... C... était constructible antérieurement à son classement en zone Nj par le plan local d'urbanisme révisé, alors que cette parcelle était classée en zone NE ne permettant que des constructions sur un terrain d'une surface minimale de 2 500 m². Dans ces conditions, compte tenu des caractéristiques de la parcelle ZA 57 et eu égard au parti d'aménagement retenu dans le projet d'aménagement et de développement durables ainsi qu'à la vocation des zones naturelles, à savoir notamment la protection de certains secteurs en raison de leur caractère d'espaces naturels, le classement de la parcelle ZA 57 en zone Nj n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Quant au classement de la parcelle ZA 57 en espace boisé classé :
10. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. "
11. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme litigieux que la parcelle ZA 57 fait partie de l'espace boisé classé nouvellement créé à l'entrée du chemin des Ruettes et sur la frange ouest de ce chemin afin de préserver son caractère boisé et que cette portion nouvellement classée en espace boisé se trouve dans le prolongement d'un vaste espace qui était déjà classé en espace boisé. Si les requérants, qui ne remettent pas sérieusement en cause l'existence d'un massif boisé de 100 hectares, font valoir que la parcelle ZA 57 n'est pas contigüe à ce massif, cette parcelle jouxte une parcelle ZA 56 également classée en zone N et en espace boisé classé et située en lisière du massif boisé de 100 hectares. Par ailleurs, la parcelle ZA 57, qui voisine certes des parcelles construites mais également un espace naturel, ne peut être regardée comme constituant une " dent creuse " au sein d'un espace urbanisé. En tout état de cause, compte tenu de la faible nécessité de densification de la commune, les requérants se sauraient reprocher aux auteurs du plan local d'urbanisme de ne pas avoir entendu combler toutes les " dents creuses ". Les requérants ne peuvent utilement soutenir que la parcelle aurait dû être classée en zone UC dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de vérifier si un autre classement était possible voire opportun, mais seulement de s'assurer de la légalité du classement retenu. Quant à la circonstance que la parcelle ZA 57 se trouve dans la continuité de parcelles urbanisés, elle ne fait pas obstacle à un classement en espace boisé classé. Enfin, le risque de chutes de branches ou d'arbres dont font état les requérants n'est pas de nature à remettre en cause la légalité du classement de la parcelle en espace boisé. Dans ces conditions, et au regard des objectifs fixés dans le projet d'aménagement et de développement durables rappelés au point 9, notamment les objectifs de préservation des lisières forestières au contact des espaces urbanisés et de modération de la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers, le classement en espace boisé classé de la parcelle ZA 57 n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Quant au classement de la parcelle ZA 55 en zone Nj :
12. La parcelle ZA 55 est bâtie et se situe en lisière du massif boisé de 100 hectares, le fond de jardin de la propriété de M. et Mme C... donnant sur le chemin des Ruettes. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que " les fonds de jardins donnant sur le chemin des Ruettes (...) ont été classés en zone Nj afin de préserver ces espaces peu denses et inscrits en limite de massif boisé de plus de 100 hectares ". Contrairement à ce qu'affirment les requérants, le classement en zone Nj de cette parcelle ne la rend pas inconstructible dès lors que, dans ce secteur, il est possible d'étendre et d'aménager les habitations existantes. La circonstance qu'une partie de la parcelle est classée en zone Nj alors que l'autre est classée en zone UC ne rend pas nécessairement illégal un tel classement alors qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose aux auteurs du plan local d'urbanisme de délimiter les zones en fonction des limites cadastrales. Par conséquent, et compte tenu des objectifs assignés par le projet d'aménagement et de développement durables énoncés au point 9, en particulier l'objectif de préservation des lisières forestières au contact des espaces urbanisés, ainsi que de la vocation des zones naturelles, le classement en zone Nj d'une partie de la parcelle ZA 55 n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
13. Les requérants n'assortissent leur moyen tiré de l'erreur de droit commise dans le classement de la parcelle en zone Nj d'aucune précision permettant d'en apprécier le bien-fondé.
Quant au classement de la parcelle ZA 55 en espace boisé classé :
14. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme qu'à l'instar de la parcelle ZA 57, la parcelle ZA 55 fait partie de l'espace boisé classé nouvellement créé à l'entrée du chemin des Ruettes et sur la frange ouest du chemin afin de préserver son caractère boisé et que cette portion nouvellement classée en espace boisé se trouve dans le prolongement d'un vaste espace qui était déjà classé en espace boisé. La circonstance que la partie de la parcelle ZA 55 classée en espace boisé n'est pas boisée ne fait pas obstacle à ce classement, dès lors qu'elle jouxte un espace boisé, pas plus que l'existence d'un réseau d'assainissement sous le chemin des Ruettes, non contestée par la commune. Par conséquent, et eu égard au parti pris d'aménagement d'urbanisme résultant du projet d'aménagement et de développement durables énoncés au point 9, en particulier l'objectif de préservation des lisières forestières au contact des espaces urbanisés, le classement en espace boisé d'une partie de la parcelle ZA 55 n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ni d'ailleurs d'une erreur de droit.
15. Il résulte de tout ce qui précède que le surplus des conclusions de la requête dirigé contre le jugement avant-dire droit du 4 décembre 2018 du Tribunal administratif de Versailles doit être rejeté.
Sur la requête n° 19VE04356 :
16. Cette requête tend à l'annulation du jugement du 28 octobre 2019 du Tribunal administratif de Versailles mettant fin à la première instance.
17. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.
18. Par ailleurs, si l'article R. 123-20 du code de l'environnement permet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête publique de saisir le président du tribunal administratif pour qu'il demande au commissaire enquêteur ou à la commission d'enquête de compléter ses conclusions, cependant, l'existence de cette procédure, susceptible d'être mise en oeuvre à la suite de la réception des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, ne fait pas obstacle à l'application de la procédure de régularisation prévue par l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme quand, ultérieurement, le tribunal saisi d'une demande tendant à l'annulation du plan local d'urbanisme, estime fondé le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'avis du commissaire-enquêteur. Eu égard à la différence d'objet, de nature et de cadre juridique de ces deux procédures, elles ne sont pas exclusives l'une de l'autre.
19. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 16 janvier 2019, le maire de la commune de Choisel a sollicité du commissaire enquêteur la production d'un nouveau rapport afin de régulariser la procédure d'adoption du plan local d'urbanisme, conformément au dispositif du jugement du Tribunal administratif de Versailles du 4 décembre 2018. En réponse à cette demande, le commissaire enquêteur a, par courrier du 3 février 2019, motivé plus abondamment son avis s'agissant du classement de la parcelle ZA 57. Les termes de ce courrier sont repris dans le rapport modifié du commissaire enquêteur du 26 juillet 2019 et la teneur de ce courrier dans les conclusions modifiées du commissaire enquêteur sur lesquelles est fondée la délibération du conseil municipal du 16 septembre 2019 votée dans le cadre de la régularisation de la procédure d'adoption du plan local d'urbanisme.
20. D'une part, outre qu'elles précisent désormais que les orientations d'aménagement et de programmation permettent une densification dans les espaces urbains de la commune et que le plan local d'urbanisme respecte la charte du Parc naturel régional de la haute Vallée de Chevreuse et le schéma directeur de la région Ile-de-France, les conclusions du commissaire enquêteur révisées contiennent un paragraphe supplémentaire relatif à la préservation des paysages dans lequel le commissaire enquêteur se prononce notamment sur la création d'une zone Nj et ses impacts et sur le classement de massifs boisés en espaces boisés protégés. Les conclusions du commissaire enquêteur du 26 juillet 2019 sont ainsi suffisamment motivées. Au surplus, si les requérants reprochent au commissaire enquêteur d'avoir repris, dans son courrier du 3 février 2019 ainsi que dans son rapport révisé, les termes des réponses apportées par la commune aux observations des habitants dans le cadre de l'enquête publique, il ressort de ces pièces que le commissaire enquêteur s'est approprié les réponses de la commune auxquelles il souscrit et qu'il a notamment, en usant de ses propres termes, estimé qu'il n'y avait pas de modification fondamentale de destination de la parcelle ZA 57 ni de perte de valeur pour son propriétaire et que le classement de cette parcelle est cohérent. Par ailleurs, il précise dans son rapport révisé et sans reprendre ici les observations de la commune, que la création de l'AOP 1 englobant les parcelles ZC 111 et ZC 99, dont les propriétaires de ces parcelles s'inquiétaient, était cohérente et n'engendrait pas de moins-value.
21. D'autre part, la circonstance que les nouvelles conclusions du commissaire enquêteur font suite à un courrier de la commune l'invitant à motiver plus précisément certains points de son avis ne caractérise pas un détournement de pouvoir alors, au demeurant, que la lecture de ce courrier ne laisse supposer aucune volonté de la part de l'administration de dicter au commissaire enquêteur les termes de son nouvel avis.
22. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement du 28 octobre 2019, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté leur demande.
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Choisel, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que les requérants demandent à ce titre. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants le versement de la somme que la commune de Choisel demande sur le fondement des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 19VE00489 dirigées contre le jugement du 4 décembre 2018 en tant qu'il met en oeuvre les pouvoirs que le juge tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 19VE00489 et la requête n° 19VE04356 sont rejetés.
Article 3 : Les conclusions de la commune de Choisel présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
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Nos 19VE00489...
