| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 4ème chambre, 17 juillet 2025, 23TL01226

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse l'annulation de l'arrêté du 26 avril 2021 par lequel le préfet de la Haute-Garonne l'a mis en demeure de régulariser, au titre de la police de l'eau, les aménagements, ouvrages et travaux réalisés sur les parcelles cadastrées section E ..., situées sur le territoire de la commune de Mondavezan.

Par un jugement n° 2103710 du 30 mars 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la demande présentée par M. A....

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 mai 2023 et le 18 avril 2024, M. B... A..., représenté par Me Larrieu, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le jugement du 30 mars 2023 ;

2°) d'annuler l'arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 26 avril 2021 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il reprend l'ensemble des moyens qu'il avait soulevés devant les premiers juges et produit, en ce sens, les copies de ses écritures de première instance ;

- le jugement est entaché d'une erreur de fait en ce que les travaux de défrichement ont bien été achevés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 apportant une modification aux critères permettant de caractériser les zones humides ;

- il est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il valide une application rétroactive de la loi du 24 juillet 2019 ; la procédure de sanction administrative mise en œuvre par l'arrêté en litige méconnaît ce faisant le principe de légalité des délits et des peines ;

- il est entaché d'une erreur de fait en tant qu'il applique les critères prévus par l'article L. 211-1 du code de l'environnement ; l'autorité administrative n'établit ni l'existence d'un sol inondé ou gorgé d'eau, ni la présence d'une végétation de zone humide ;

- il est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il juge que les travaux ont porté atteinte à une zone humide et nécessitaient une autorisation au titre de la loi sur l'eau ; l'arrêté en litige procède d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation sur ce point ;

- les premiers juges ont commis une erreur de droit en écartant le moyen tenant à la méconnaissance du principe de confiance légitime alors qu'il avait reçu une assurance précise et inconditionnelle du service compétent en charge de l'eau et de la forêt ;

- la mesure en litige a été prise en violation du principe de personnalité des délits et des peines en ce que la procédure de sanction a été mise en œuvre à son encontre alors que les faits sont imputables à l'exploitation agricole à responsabilité limitée Benastre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 février 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par une ordonnance en date du 21 février 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 avril 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code forestier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 ;

- la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 ;

- l'arrêté du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jazeron, premier conseiller,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- et les observations de Me Larrieu, représentant M. A....

Considérant ce qui suit :

1. M. A..., gérant de l'exploitation agricole à responsabilité limitée Benastre, a souhaité mettre en culture un ensemble de parcelles d'une surface totale d'environ 4 hectares, situées au lieu-dit " Pradero " sur le territoire de la commune de Mondavezan (Haute-Garonne). Dans ce cadre, il a fait procéder à des travaux de défrichement sur ces parcelles en mai 2019, puis à la mise en place d'un système d'irrigation. La direction départementale des territoires de la Haute-Garonne a organisé une visite de contrôle sur site le 15 septembre 2020, à la suite de laquelle un inspecteur de l'environnement a établi un rapport de manquement administratif le 23 septembre 2020 au motif que les travaux réalisés sur les parcelles en cause auraient dû faire l'objet d'une demande d'autorisation environnementale au titre de la loi sur l'eau. M. A... a présenté ses observations sur ce rapport par un courrier daté du 15 octobre suivant. Par un arrêté pris le 28 avril 2021, le préfet de la Haute-Garonne a mis en demeure l'intéressé, au titre de la police de l'eau, de régulariser la situation administrative des aménagements, ouvrages et travaux réalisés sur les parcelles cadastrées section E nos ..., en déposant auprès des services compétents, dans un délai de six mois à compter de la notification de cet arrêté, un dossier de demande d'autorisation de remise en état du site. Par la présente requête, M. A... relève appel du jugement du 30 mars 2023 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. L'appelant soutient que le tribunal administratif de Toulouse a commis des erreurs de fait et des erreurs de droit dans les réponses qu'il a apportées à certains moyens de sa demande. Les moyens ainsi soulevés relèvent toutefois de l'office du juge de cassation et non de celui du juge d'appel, auquel il revient de se prononcer directement, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel, sur la légalité de l'arrêté de mise en demeure pris par l'autorité préfectorale.

3. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 181-17 et L. 214-10 du code de l'environnement que les décisions prises en application des articles L. 214-1 et suivants de ce code sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Il appartient au juge du plein contentieux de la police de l'eau d'apprécier le respect des règles de forme et de procédure au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de la décision en litige. En revanche, le respect des règles de fond régissant la décision en cause s'apprécie en fonction des considérations de droit et de fait en vigueur à la date à laquelle le juge se prononce.

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction en vigueur à la date du présent arrêt, telle qu'elle a été modifiée par l'article 23 de la loi du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement : " I. - Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise notamment à assurer : / 1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ; / (...) ".

5. L'article L. 214-1 du même code dispose que : " Sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6 les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants. ". L'article L. 214-2 de ce code précise que : " Les installations, ouvrages, travaux et activités visés à l'article L. 214-1 sont définis dans une nomenclature, établie par décret en Conseil d'Etat après avis du Comité national de l'eau, et soumis à autorisation ou à déclaration suivant les dangers qu'ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques compte tenu notamment de l'existence des zones et périmètres institués pour la protection de l'eau et des milieux aquatiques. / (...) ". En vertu de la nomenclature figurant au tableau annexé à l'article R. 214-1 du même code et, plus particulièrement, de la rubrique 3.3.1.0 de cette nomenclature, l'assèchement, la mise en eau, l'imperméabilisation ou les remblais de zones humides sont soumis à autorisation si la surface de la zone asséchée ou mise en eau est supérieure ou égale à 1 hectare et à déclaration si cette surface est comprise entre 0,1 hectare et 1 hectare.

6. Il résulte de l'instruction qu'à la suite de la visite organisée le 15 septembre 2020 en présence de six agents de la direction départementale des territoires de la Haute-Garonne et de l'Office français de la biodiversité, le rapport de manquement établi le 23 septembre suivant par l'inspecteur de l'environnement a relevé, d'une part, que neuf des parcelles en litige avaient été récemment défrichées, sur une surface d'environ 2,663 hectares, pour partie composée de zones humides, sur laquelle a été constatée la présence de restes de traces humides et de végétation de zone humide, et, d'autre part, que six des parcelles en cause étaient plantées en maïs, sur une surface de l'ordre de 1,446 hectare, laquelle n'était pas cultivée et, pour partie, boisée sur les photographies aériennes de 2016. Le même inspecteur a également souligné que l'ensemble des parcelles concernées étaient identifiées comme appartenant à une zone humide d'une superficie totale de 4,109 hectares, portant l'intitulé de " prairie humide et saulaie marécageuse à Les Baylacs ", dans l'inventaire départemental des zones humides établi par le département de la Haute-Garonne. L'inspecteur a estimé que les travaux de défrichement et de remaniement des parcelles en vue de leur mise en culture avaient entraîné une destruction de la zone humide sur la quasi-totalité de sa surface, sans avoir été précédés de la demande d'autorisation requise, en méconnaissance des dispositions du code de l'environnement citées au point précédent.

7. D'une part, la photographie n° 3 annexée au rapport du 23 septembre 2020 montre l'existence d'un fossé rempli d'eau traversant la zone en litige et, si l'appelant soutient que cela pourrait résulter d'un " récent épisode pluvieux ", il n'apporte aucun élément de nature à laisser présumer la survenue d'un tel épisode à l'époque des constats de l'inspecteur. D'autre part, la photographie n° 4 jointe au même rapport fait apparaître une petite zone humide non détruite, comportant une végétation de joncs ou de roseaux caractéristique d'une telle zone, sans que le requérant n'apporte, là non plus, le moindre élément de nature à remettre en cause ce constat. Le préfet de la Haute-Garonne n'était pas tenu de caractériser les sols et la végétation présents sur les lieux au regard des prescriptions de l'arrêté du 24 juin 2008 susvisé et l'appelant n'allègue pas que l'inventaire départemental susmentionné, lequel pouvait servir d'élément d'information nonobstant son caractère non règlementaire, n'aurait pas respecté ces prescriptions s'agissant, en particulier, des méthodes d'identification des zones humides. L'administration a, par ailleurs, précisé dans ses écritures en défense que le site accueillait une mégaphorbiaie composée de plantes herbacées, roseaux et massettes, soit des végétaux typiques des zones humides, ce qui est notamment corroboré par la description de la zone présentée dans l'inventaire départemental, laquelle mentionne la présence d'une prairie humide " à bonne biodiversité ", d'une saulaie marécageuse traversée par des cours d'eau et d'une mégaphorbiaie avec une jonchaie.

8. Eu égard à l'ensemble de ces indications et en l'absence de tout élément concret en sens contraire de la part du requérant, les parcelles litigieuses doivent être regardées comme présentant tant des sols habituellement gorgés d'eau qu'une végétation dominée par des plantes hygrophiles. Il s'ensuit que ces terrains satisfont à chacun des deux critères alternatifs prévus par l'article L. 211-1 précité du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige, pour retenir la qualification de zone humide. Par suite, le préfet n'a ni commis une erreur de droit, de fait ou d'appréciation, ni, en tout état de cause, méconnu le principe de légalité des délits et des peines, en estimant que les travaux litigieux avaient été réalisés sur une zone humide.

9. En deuxième lieu, le principe de confiance légitime, principe général du droit de l'Union européenne, peut être invoqué par tout opérateur économique auprès de qui une autorité nationale a fait naître, à l'occasion de la mise en œuvre du droit de l'Union, des espérances fondées. Toutefois, lorsqu'un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l'adoption d'une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne peut invoquer le bénéfice de ce principe lorsque cette mesure est finalement adoptée. Le droit de se prévaloir d'un tel principe suppose, en outre, que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, aient été fournies à l'intéressé par une autorité compétente.

10. Il résulte de l'instruction que, par un message électronique daté du 7 février 2018, M. A... avait sollicité un technicien forestier de la direction départementale des territoires de la Haute-Garonne pour " validation du défrichement " requis par son projet agricole et que, par un message électronique adressé le 13 février suivant, ce technicien lui avait répondu que son projet de mise en culture ne serait " pas soumis à autorisation de défrichement " compte tenu de la surface en cause, laquelle restait inférieure au seuil prévu pour cette zone. Il ressort des termes mêmes de ce dernier message que ledit technicien s'est borné à répondre à la question posée par le requérant au regard de la législation forestière, sans se prononcer sur la nécessité ou non pour l'intéressé de solliciter une autorisation à un autre titre pour son projet. L'appelant ne pouvait dès lors déduire de cette seule réponse que l'opération envisagée sur ses parcelles serait dispensée de toute autre autorisation, notamment au titre de la loi sur l'eau, alors même que les domaines de l'eau et la forêt relevaient de la compétence du même service de la direction départementale des territoires. Il ressort au demeurant de l'organigramme de cette direction, produit par le requérant lui-même, que les compétences " eau " et " forêt " relèvent de deux pôles ou unités distincts au sein de ce service. L'administration n'avait ainsi donné à M. A... aucune assurance précise et inconditionnelle au-delà de la seule application de la législation forestière et l'intéressé ne peut, par suite, valablement se prévaloir du principe de confiance légitime, alors au surplus qu'une nouvelle visite organisée le 9 mars 2021 a révélé qu'il avait poursuivi les travaux en dépit de la notification du rapport de manquement. Par ailleurs, le technicien forestier ayant répondu à la question précise posée par M. A... concernant le seul défrichement, il n'était pas tenu de transmettre le dossier à l'unité de la direction départementale des territoires compétente en matière de gestion de l'eau et l'appelant ne saurait donc utilement invoquer les dispositions de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration sur ce point.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 171-6 du code de l'environnement : " Lorsqu'un agent chargé du contrôle établit à l'adresse de l'autorité administrative compétente un rapport faisant état de faits contraires aux prescriptions applicables, en vertu du présent code, à une installation, un ouvrage, des travaux, un aménagement, une opération, un objet, un dispositif ou une activité, il en remet une copie à l'intéressé qui peut faire part de ses observations à l'autorité administrative. ". En outre, selon l'article L. 171-7 du même code : " I. - Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, de l'agrément, de l'homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d'une opposition à déclaration, l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. / (...) ".

12. Il résulte de l'instruction que, les travaux de défrichement des parcelles ayant été réalisés pour le compte de l'exploitation agricole à responsabilité limitée Benastre, le chef de service de la direction départementale des territoires avait envoyé au nom et à l'adresse de cette personne morale la convocation relative à la visite de contrôle prévue le 15 septembre 2020. Les services postaux avaient toutefois retourné le pli à l'administration avec la mention " destinataire inconnu " et M. A... avait alors communiqué son adresse personnelle à cette dernière pour l'envoi du rapport de manquement. Il résulte également de l'instruction que, par son courrier du 15 octobre 2020 évoqué au point 1 du présent arrêt, le requérant a répondu à titre personnel au rapport de manquement en indiquant, d'une part, que les associés de l'exploitation agricole à responsabilité limitée Benastre étaient en cours de séparation et, d'autre part, qu'il était lui-même propriétaire de cinq parcelles et fermier pour sept autres. Dans ces conditions, l'administration a pu valablement regarder l'appelant comme ayant la qualité de personne " intéressée " au sens et pour l'application de l'article L. 171-7 précité du code de l'environnement. En conséquence, le préfet de la Haute-Garonne n'a commis aucune irrégularité en prononçant la mise en demeure litigieuse à l'encontre de M. A... et le moyen fondé sur la méconnaissance du principe de personnalité des délits et des peines ne peut donc, en tout état de cause, qu'être écarté.

13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 212-3 du code de l'environnement : " Le schéma d'aménagement et de gestion des eaux institué pour un sous-bassin, pour un groupement de sous-bassins correspondant à une unité hydrographique cohérente ou pour un système aquifère fixe les objectifs généraux et les dispositions permettant de satisfaire aux principes énoncés aux articles L. 211-1 et L. 430-1. / (...) ". L'article L. 212-5-1 de ce code prévoit que : " (...) / II. - Le schéma comporte également un règlement qui peut : / (...) / 2° Définir les mesures nécessaires à la restauration et à la préservation de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques, en fonction des différentes utilisations de l'eau ; / (...). ". Selon l'article L. 212-5-2 du même code : " Lorsque le schéma a été approuvé et publié, le règlement et ses documents cartographiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de toute installation, ouvrage, travaux ou activité mentionnés à l'article L. 214-2. / (...). ". Par ailleurs, l'article R. 212-47 de ce même code mentionne que : " Le règlement du schéma d'aménagement et de gestion des eaux peut : / (...) / 2° Pour assurer la restauration et la préservation de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques, édicter des règles particulières d'utilisation de la ressource en eau applicables : / (...) / b) Aux installations, ouvrages, travaux ou activités visés à l'article L. 214-1 ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement définies à l'article L. 511-1 ; / (...) / Le règlement est assorti des documents cartographiques nécessaires à l'application des règles qu'il édicte. / (...) ".

14. Le règlement du schéma d'aménagement et de gestion des eaux de la Vallée de la Garonne approuvé par arrêté inter-préfectoral le 21 juillet 2020, dont le périmètre inclut les parcelles en litige, comporte une règle n° 1, intitulée " Préserver les zones humides et la biodiversité ", aux termes de laquelle : " Les projets et opérations faisant l'objet : / ' D'une autorisation environnementale ou d'une déclaration en application des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement, rubriques 3.3.1.0 et 3.3.2.0 de la nomenclature prévue par l'article R. 214-1 du code de l'environnement, en vigueur au jour de la publication de l'arrêté préfectoral approuvant le SAGE, / ' Ou d'une autorisation environnementale ou d'un enregistrement en application des articles L. 511-1 et suivants du code de l'environnement, / Ne peuvent entraîner la mise en péril ou la destruction partielle ou totale des zones humides identifiées. / Sont considérées comme constitutives d'une mise en péril ou comme une destruction partielle ou totale des zones humides : / ' L'assèchement, la mise en eau, l'imperméabilisation ou le remblaiement de zone humide ou de marais, / ' La réalisation de réseaux de drainage. / Toutefois, cette règle ne s'applique pas aux projets suivants : / ' Les projets déclarés d'utilité publique (DUP) ou d'intérêt général (DIG, PIG) au titre de l'article L. 211-7 du code de l'environnement (...) ; / - Les projets contribuant à l'atteinte du bon état des masses d'eau ; / ' Les projets relevant d'opérations contribuant à la protection de personnes ou de biens (...) ; / ' Les projets concernant des infrastructures publiques de captage pour la production d'eau potable ou de traitement des eaux usées y compris les réseaux nécessaires. / (...) ".

15. Il ressort de la motivation de l'arrêté contesté que, pour estimer que la situation des parcelles litigieuses ne pouvait être régularisée que par une remise en état du site, le préfet de la Haute-Garonne a relevé que la zone humide existant sur ces parcelles a été identifiée au titre de la règle n° 1 du schéma d'aménagement et de gestion des eaux de la Vallée de la Garonne et que la destruction de cette zone humide ne pourrait, par suite, pas être légalement autorisée. D'une part, contrairement à ce qu'a soutenu le requérant devant les premiers juges, il résulte de l'article L. 212-5-2 précité du code de l'environnement que les travaux en litige ne sont pas soumis à un rapport de simple compatibilité, mais à un rapport de stricte conformité, avec les prescriptions du règlement du schéma d'aménagement et de gestion des eaux. D'autre part, il résulte des principes rappelés au point 3 du présent arrêt que ledit schéma est applicable au présent litige alors même qu'il n'a été approuvé que postérieurement à la réalisation des travaux visés par la mise en demeure. Enfin, la règle n° 1 opposée par l'administration trouve sa base légale dans les dispositions précitées des articles L. 212-5-1 et R. 212-47 du code de l'environnement et ne revêt pas un caractère général et absolu puisqu'elle ne concerne que certaines zones humides spécifiquement identifiées au sein du schéma d'aménagement et de gestion des eaux et qu'elle prévoit des exceptions pour plusieurs types de projets. Ainsi, la règle n° 1 n'est pas entachée de l'erreur de droit invoquée par le requérant et le préfet a donc pu légalement opposer cette règle pour estimer que la régularisation des travaux impliquait la remise en état du site.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 26 avril 2021.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante en l'espèce, une quelconque somme à verser à M. A... au titre des frais non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l'audience du 7 juillet 2025, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président,

M. Teulière, président assesseur,

M. Jazeron, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juillet 2025.

Le rapporteur,

F. JazeronLe président,

D. Chabert

La greffière,

N. Baali

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 23TL01226