| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 1ère chambre, 19 juin 2025, 23TL01309

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée Vignobles Lorgeril Château de Pennautier a demandé au tribunal administratif de Montpellier, à titre principal, d'annuler la décision du 4 janvier 2021, valant titre exécutoire, par laquelle la directrice générale de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a fixé à 177 071,12 euros le montant de l'aide pour la promotion des produits vitivinicoles sur les marchés des pays tiers qui lui a été attribuée au titre de l'année 2014 et lui a demandé le remboursement de la somme de 36 309,77 euros, correspondant au montant de l'avance indument perçue majorée de 10 %, à titre subsidiaire, de la décharger du paiement de cette somme.

Par un jugement n° 2103362 du 31 mars 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cette décision, déchargé la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier du paiement de la somme de 3 613,70 euros et rejeté le surplus de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 2 juin 2023 et le 9 octobre 2024, FranceAgriMer, représenté par Me Vandepoorter, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 31 mars 2023 du tribunal administratif de Montpellier, en tant qu'il annule la décision du 4 janvier 2021 et décharge la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier du paiement de la somme de 3 613,70 euros ;

2°) de rejeter la demande de la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier, ainsi que ses conclusions présentées par la voie de l'appel incident ;

3°) de mettre à la charge de la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'application des pénalités de retard de 3 613,70 euros était fondée, dès lors que la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier n'avait pas adressé une demande de paiement complète à la date butoir du 30 avril 2015 et qu'elle n'a pas respecté le délai de trente jours accordé le 25 janvier 2016 pour transmettre les pièces manquantes ;

- les moyens soulevés au soutien de la demande de première instance et des conclusions d'appel incident ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 août 2024, la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier, représentée par Me Sapparrart, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement, en tant qu'il n'a pas fait droit à l'ensemble de sa demande, et à la décharge du paiement de la somme de 36 309,77 euros ;

3°) à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de FranceAgriMer en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen soulevé par FranceAgriMer n'est pas fondé ;

- la décision contestée n'indique pas les bases de liquidation ;

- la dépense de la ligne n° 48 des actions de promotion à destination du Canada, d'un montant de 26 157,72 euros, était éligible à l'aide sollicitée ;

- tel était également le cas de la dépense de la ligne n° 77 de ces mêmes actions, d'un montant de 31 000 euros.

Par une ordonnance du 14 octobre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 novembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 ;

- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- la décision INTV-POP-2014-44 du 4 juillet 2014 du directeur général de FranceAgriMer ;

- la décision INTV-POP-2014-81 du 15 décembre 2014 du directeur général de FranceAgriMer ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lafon,

- les conclusions de Mme Restino, rapporteure publique,

- les observations de Me Lebel pour FranceAgriMer,

- et les observations de Me Waller pour la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier.

Une note en délibéré, présentée pour la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier, a été enregistrée le 6 juin 2025.

Considérant ce qui suit :

1. La société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier, qui exerce l'activité de commerce de gros de vins, a été retenue dans le cadre d'un appel à propositions relatif au programme pour la promotion hors de l'Union européenne des produits vitivinicoles pour la programmation 2014-2018. Les modalités de mise en œuvre et de paiement du programme de promotion déposé par la société ont été fixées par une convention 383-14 conclue avec FranceAgriMer le 7 mai 2014. Pour l'année 2014, une avance de 210 080 euros lui a été versée le 21 mai 2014. Par une décision du 4 janvier 2021, valant titre exécutoire et intervenue après contrôle et observations de l'intéressée, la directrice générale de FranceAgriMer a fixé à 177 071,12 euros le montant de l'aide finalement arrêté au titre de la même année et lui a demandé le remboursement de la somme de 36 309,77 euros, correspondant au montant de l'avance indument perçue majorée de 10 %. La société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier a demandé au tribunal administratif de Montpellier, à titre principal, d'annuler cette décision et, à titre subsidiaire, de la décharger du paiement de cette somme. Par un jugement du 31 mars 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cette décision, déchargé la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier du paiement de la somme de 3 613,70 euros et rejeté le surplus de sa demande. FranceAgriMer fait appel de ce jugement en tant qu'il a fait droit à cette demande. Par la voie de l'appel incident, la société intimée demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il n'a pas prononcé la décharge du paiement de la somme de 36 309,77 euros.

Sur l'appel principal de FranceAgriMer :

2. Aux termes de l'article 7 de la décision INTV-POP-2014-44 du 4 juillet 2014 du directeur général de FranceAgriMer, intitulé " Dépôt et recevabilité des demandes de paiement " et dans sa version applicable au présent litige : " Pour chaque année, l'opérateur dépose obligatoirement une demande de paiement. Cette demande porte sur l'intégralité des dépenses effectives relatives aux actions éligibles réalisées au titre de l'année. / La demande de paiement est constituée en utilisant les formulaires disponibles sur le site Internet de FranceAgriMer. Elle est accompagnée des pièces justificatives requises (cf. article 8). / Elle doit parvenir conforme et complète à FranceAgriMer au plus tard dans les 4 mois qui suivent la fin de la phase à laquelle elle se rattache. A la date limite de dépôt de la demande de paiement, tous les éléments qui la constituent doivent avoir été transmis à FranceAgriMer. / Lorsque ce délai est dépassé, le montant de l'aide à verser est réduit de 2 % par mois de retard de présentation. / Au-delà de six mois de retard de présentation de la demande de paiement (soit 4 mois de délai courant + 6 mois de retard = 10 mois au total depuis la fin de la phase), les dépenses de la phase concernée ne seront pas prises en compte et ne donnent ainsi pas lieu à paiement ni à régularisation de l'avance versée au titre de la phase. Dans ce cas, l'avance ainsi qu'une pénalité de 10 % du montant de l'avance sont dues par l'opérateur à FranceAgriMer (...) ". L'article 9 de la même décision, relatif à la " Composition de la demande de paiement ", dispose que : " Lors de la demande de paiement au titre de chaque phase, outre le formulaire de demande de paiement, le demandeur transmet à FranceAgriMer les éléments permettant de vérifier les dépenses éligibles qui pourront être prises en compte dans le calcul de l'aide. (...) / Les pièces obligatoires sont : / (...) / - une déclaration relative aux autres financements publics / (...) / En l'absence de ces éléments obligatoires, la demande est considérée comme incomplète et non recevable ". Aux termes enfin de l'article 6 de la convention 383-14 du 7 mai 2014, intitulé " Demande de paiement du solde " : " Le dossier de demande de paiement de solde de l'année doit être transmis au siège de FranceAgriMer au plus tard le 30 avril (cachet de la poste faisant foi) suivant l'année de réalisation des actions. / Le dossier est composé des pièces suivantes : / (...) / - la déclaration relative aux autres financements publics / (...) / En l'absence de ces éléments obligatoires, la demande est considérée comme incomplète et non recevable. / (...) / Lorsque le délai de transmission de la demande de paiement du solde de chaque période annuelle est dépassé, le montant de l'aide à verser est réduit de 2 % par mois de retard (...) ".

3. Il résulte de ces dispositions et stipulations que la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier disposait d'un délai courant jusqu'au 30 avril 2015 pour adresser à FranceAgriMer sa demande conforme et complète de paiement de l'aide en cause, dès lors que celle-ci portait sur l'année 2014. Il résulte de l'instruction que le dossier de demande qu'elle a transmis le 30 avril 2015 ne contenait pas, notamment, la déclaration relative aux autres financements publics. FranceAgriMer affirme que le dossier a été complété lors du contrôle sur place, qui a eu lieu le 31 mars 2016, soit après l'expiration du délai fixé en application des dispositions et stipulations citées au point 2 et plus de deux mois après que la société a été invitée, par courrier du 25 janvier 2016, à transmettre les pièces manquantes dans un délai de trente jours. Ce courrier a été reçu le 29 janvier suivant, ainsi que l'indiquait le directeur administratif et financier de la société dans un courriel du 3 février 2016, produit pour la première fois en appel. Dans ces conditions, la directrice générale de FranceAgriMer était fondée à considérer que la demande présentée par la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier était incomplète à la date limite de dépôt et, après avoir retenu un retard de présentation d'un mois afin de tenir compte du délai de trente jours qui avait été accordé, à réduire le montant de l'aide à verser de 2 %.

4. Il résulte de ce qui précède que FranceAgriMer est fondé à soutenir que c'est à tort que, pour annuler la décision du 4 janvier 2021 et décharger la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier du paiement de la somme de 3 613,70 euros, le tribunal administratif a accueilli le moyen tiré de l'illégalité de la réduction prononcée sur le fondement de l'article 7 de la décision du 4 juillet 2014 et de l'article 6 de la convention 383-14 du 7 mai 2014. Il appartient, toutefois, à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société devant le tribunal administratif et devant la cour.

5. En premier lieu, par une décision n° FranceAgriMer/Interventions/2020/01 du 10 février 2020, la directrice générale de FranceAgriMer donné délégation à Mme A... B..., cheffe de l'unité " Promotion " de l'établissement, à fin de signer " en matière financière, (...) tous les actes relevant des attributions de l'unité pris sur le budget de l'Union ". Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " (...) Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...) ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

7. La décision du 4 janvier 2021, valant titre exécutoire, indique le montant de l'aide finalement arrêté au titre de la promotion des produits vitivinicoles sur les marchés des pays tiers pour l'année 2014, ainsi que celui de l'avance versée le 21 mai 2014 à la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier, et en déduit que cette dernière doit reverser une avance indument perçue de 33 008,88 euros, majorée de 10 %. Elle vise à ce dernier titre le paragraphe 1 de l'article 55 du règlement d'exécution (UE) n° 908/2014 de la Commission du 6 août 2014 et la fiche de liquidation jointe à cette décision indique notamment que cette majoration résulte de l'application de l'article 2 de la décision INTV-POP-2014-81 du 15 décembre 2014 du directeur général de FranceAgriMer. Cette fiche mentionne par ailleurs le montant des dépenses non éligibles à l'aide sollicitée, en se fondant sur l'article 3 de la décision INTV-POP-2014-44 du 4 juillet 2014 du directeur général de FranceAgriMer et en renvoyant à une annexe, également jointe, qui identifie chacune de ces dépenses et précise les motifs respectifs d'inéligibilité. L'ensemble de ces indications détaillées étaient suffisantes pour permettre à la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier d'être informée des bases de la liquidation et de pouvoir en contester le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 4 janvier 2021 doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article 45 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles : " 1. L'aide accordée au titre du présent article porte sur les mesures d'information ou de promotion concernant les vins de l'Union : / (...) / b) qui sont menées dans les pays tiers en vue d'améliorer leur compétitivité. / 2. Les mesures visées au paragraphe 1, point b), s'appliquent aux vins bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou d'une indication géographique protégée, ou aux vins dont le cépage est indiqué et ne peuvent consister qu'en : / a) des actions de relations publiques, de promotion ou de publicité, visant en particulier à mettre en évidence que les produits de l'Union répondent à des normes élevées en termes, notamment de qualité, de sécurité sanitaire des aliments ou d'environnement (...) ". Aux termes de l'article 3.4 de la décision INTV-POP-2014-44 du 4 juillet 2014 du directeur général de FranceAgriMer : " (...) Une liste détaillée (non exhaustive) des actions éligibles et inéligibles est jointe en annexe I de la présente décision (...) ". L'annexe I à cette décision, intitulée " Détail des actions éligibles et des justificatifs de réalisation ", contient une " Action 1 : Actions de relations publiques, promotion et publicité " qui mentionne, en son point 1.7, consacré aux " sous actions opération de promotions ", les " Publicité et annonces de l'action de promotion (insertion presse, articles...) (...) " et précise que : " (...) Les actions commerciales et ou de prospection commerciale sont inéligibles. / (...) / Les actions de promotion sous forme de rabais, ristournes, remises sont non éligibles, notamment les coûts/dépenses dont le financement serait directement assimilable à des aides directes permanentes au produit et aux volumes. / Par exemple : / - dégradation tarifaire prévue au catalogue ou permanente de fait ; / - ristournes prévues au catalogue ou permanentes de fait (...) ".

9. Il résulte de l'instruction que la dépense de la ligne n° 48 des actions de promotion à destination du Canada, d'un montant de 26 157,72 euros, correspondait au coût de l'insertion, dans un dépliant commercial dédié à une " opération barbecue ", d'une photographie d'une bouteille de vin rouge " L'Orangerie de Pennautier ", assortie de la mention d'un prix de 12,05 dollars canadiens, au lieu de 14,05, et de celle, en blanc sur fond rouge, d'un rabais de 2 dollars canadiens. Une telle insertion, qui mentionne de façon accessoire et très peu détaillée le produit en cause pour ses qualités propres, s'apparentait à une action de promotion sous forme de rabais, de ristourne ou de remise au sens des dispositions précitées du point 1.7 de l'annexe I à la décision INTV-POP-2014-44 du 4 juillet 2014. Par suite et en tout état de cause, c'est à bon droit que la directrice générale de FranceAgriMer a estimé que la dépense de 26 157,72 euros, alors même qu'elle ne viserait pas directement à financer la prise en charge des deux dollars canadiens de remise par bouteille, était inéligible.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article 2 de la décision INTV-POP-2014-44 du 4 juillet 2014 du directeur général de FranceAgriMer : " (...) Pour l'amélioration de la compétitivité, les actions suivantes sont considérées comme stratégiques, car elles permettent d'améliorer la compétitivité de la filière à travers notamment une meilleure organisation : / (...) / - études des marchés nouveaux, nécessaires à l'élargissement des débouchés, et études d'évaluation des résultats des actions d'information et de promotion ". L'annexe I à cette décision prévoit à ce titre, d'une part, une " Action 3 : Études de marchés nouveaux, nécessaires à l'élargissement des débouchés ", déclinée en deux actions éligibles : " Étude de marchés " et " Achat de données de panels ou de statistiques ", d'autre part, un " Action 5 : Études d'évaluation des résultats des actions de promotion et d'information ".

11. Il résulte de l'instruction que la dépense de la ligne n° 77 des actions de promotion à destination du Canada, d'un montant de 31 000 euros, portait sur le financement de la réalisation d'un document intitulé " Étude de marché / Distribution des vins au Canada ", comprenant onze pages portant sur la présentation du marché du vin dans cet État, y compris des moyens de promotion, et vingt pages relatives aux contraintes administratives et commerciales, aux agences de représentation et aux circuits de distribution dans chaque province. Ce document, rédigé en des termes très généraux, ne contient aucune étude personnalisée relative aux vins commercialisés par la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier et n'apporte aucun élément sur l'état de ses ventes sur le marché canadien ou sur l'évolution de son positionnement au cœur de ce marché. Dans ces conditions, alors d'ailleurs que la société est présente sur le marché canadien depuis 1998 et qu'elle ne démontre pas l'intérêt de cette étude pour l'amélioration de la compétitivité de la filière, la dépense correspondante ne relevait pas des actions 3 et 5 mentionnées à l'annexe I à la décision INTV-POP-2014-44 du 4 juillet 2014. C'est donc à bon droit qu'elle n'a pas été retenue par la directrice générale de FranceAgriMer.

12. Il résulte de tout ce qui précède que FranceAgriMer est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 4 janvier 2021 et déchargé la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier du paiement de la somme de 3 613,70 euros.

Sur l'appel incident de la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier :

13. Il résulte de ce qui a été dit aux points 6 à 11 du présent arrêt que les moyens, soulevés par la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier à l'appui de ses conclusions d'appel incident, tirés de ce que la décision du 4 janvier 2021 n'indique pas les bases de liquidation et de l'éligibilité à l'aide sollicitée des dépenses des lignes n° 48 et n° 77 des actions de promotion à destination du Canada, doivent être écartés. Elle n'est donc pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier n'a pas prononcé la décharge du paiement de la somme de 36 309,77 euros.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de FranceAgriMer, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier le versement à FranceAgriMer de la somme de 1 500 euros en application de ces dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Les articles 1er et 2 du jugement n° 2103362 du 31 mars 2023 du tribunal administratif de Montpellier sont annulés.

Article 2 : Les conclusions d'appel incident de la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier sont rejetées.

Article 3 : La société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier versera à FranceAgriMer la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la société Vignobles Lorgeril Château de Pennautier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) et à la société par actions simplifiée Vignobles Lorgeril Château de Pennautier.

Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, où siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Lafon, président-assesseur,

Mme Fougères, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juin 2025.

Le rapporteur,

N. Lafon

Le président,

É. Rey-Bèthbéder

Le greffier,

F. Kinach

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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N° 23TL01309