Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 13 avril 2021 par laquelle le maire de Formiguères a rejeté sa demande tendant à se voir attribuer 7 hectares 76 ares et 85 centiares de terres à vocation agricole et pastorale sur le fondement des dispositions du 1° de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales.
Par un jugement n° 2103054 du 17 novembre 2022, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés le 16 janvier 2023 et les 30 janvier et 17 mars 2025, Mme A..., représentée par Me Riquier, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 17 novembre 2022 du tribunal administratif de Montpellier ;
2°) d'annuler la décision du maire de Formiguères du 13 avril 2021 ;
3°) d'enjoindre, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, à la section de commune de Villeneuve de lui attribuer prioritairement les parcelles sollicitées ou de réexaminer sa demande dans un délai d'un mois à compter du présent arrêt ;
4°) de mettre à la charge de la section de commune de Villeneuve et de la commune de Formiguères une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé à ses points 4 et 5 ;
- les premiers juges ont à tort estimé que le litige relevait du plein contentieux ;
- le jugement est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il écarte comme inopérants les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de la décision contestée et du défaut de motivation de cette dernière ;
- il est entaché d'une omission à statuer sur ces moyens ;
- il est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur de fait dans l'application de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales ;
- les premiers juges n'ont pas tiré de conséquences de l'existence de la section de commune de Villeneuve, qu'ils ont reconnue ;
- il résulte des dispositions de l'article L. 2411-6 du code général des collectivités territoriales que le maire de Formiguères n'était pas compétent pour prendre la décision du 13 avril 2021 ;
- cette décision est insuffisamment motivée ;
- elle est entachée d'une erreur de fait, dès lors que le maire n'a pas reconnu l'existence de la section de commune de Villeneuve ;
- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales, en ne reconnaissant pas sa qualité d'attributaire prioritaire de rang 1 ;
- les parcelles dont elle demande l'attribution appartiennent à la section et sont situées sur son territoire ;
- elle ne pouvait rejeter sa demande au motif qu'elle n'avait pas obtenu une autorisation préalable d'exploiter.
Par trois mémoires en défense, enregistrés le 19 octobre 2023 et les 19 février et 26 mars 2025, la commune de Formiguères, représentée par Me Bonnet, conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) par la voie de l'appel incident, à ce que le jugement attaqué soit réformé en ce qu'il mentionne que les éléments apportés par Mme A... tendent à convaincre de l'existence de la section de commune de Villeneuve ;
3°) à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme A... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- aucun des moyens soulevés par l'appelante n'est fondé ;
- le tribunal a commis une erreur de droit en estimant que la section de commune de Villeneuve serait toujours existante ;
- Mme A... n'apporte pas la preuve de sa qualité de membre de la prétendue section de commune de Villeneuve ;
- les parcelles dont elle a demandé l'attribution sont situées à l'extérieur du périmètre de la section ;
- la demande de première instance était tardive, dès lors que la décision contestée confirme une précédente décision devenue définitive.
Par une lettre du 13 février 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions d'appel incident de la commune de Formiguères, dirigées contre les seuls motifs du jugement attaqué et non contre son dispositif.
Par une ordonnance du 26 mars 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 avril 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code civil ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Lafon,
- les conclusions de Mme Restino, rapporteure publique,
- et les observations de Me Gévaudan pour Mme A....
Une note en délibéré, présentée pour Mme A..., a été enregistrée le 6 juin 2025.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A... fait appel du jugement du 17 novembre 2022 du tribunal administratif de Montpellier qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 13 avril 2021 par laquelle le maire de Formiguères (Pyrénées-Orientales) a refusé de faire droit à sa demande, fondée sur les dispositions du 1° de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales, visant à se voir attribuer les parcelles à vocation agricole et pastorale cadastrées section C n° 89, n° 245, n° 246, n° 248 à n° 251, n° 254, n° 262 à n° 264, n° 279, n° 280, n° 306, n° 307, n° 315, n° 342, n° 377 et n° 378 situées sur le territoire de cette commune.
Sur l'appel principal de Mme A... :
En ce qui concerne la régularité du jugement :
2. En premier lieu, les contestations qui peuvent s'élever au sujet du mode de partage ou de jouissance des biens communaux relèvent du plein contentieux. La demande de Mme A... présentée devant le tribunal administratif de Montpellier et dirigée contre la décision du 13 avril 2021 lui refusant l'attribution de parcelles à vocation agricole et pastorale avait ainsi le caractère d'une demande de plein contentieux. Par suite, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que les premiers juges, qui ont statué en qualité de juge du plein contentieux, auraient commis une erreur sur la nature des conclusions dont ils étaient saisis et méconnu leur office.
3. En deuxième lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Mme A... ne peut donc utilement se prévaloir, pour contester la régularité du jugement attaqué, de ce que les premiers juges auraient entaché leur jugement d'une erreur de droit et d'une erreur de fait et auraient, à tort, écarté comme inopérants les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de la décision contestée et du défaut de motivation de cette dernière.
4. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Au point 4 du jugement attaqué, les premiers juges ont indiqué que la demande de Mme A... relevait du plein contentieux et devait être regardée " comme tendant à la reconnaissance d'un droit " en vertu des dispositions de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales. Ils en ont déduit, au point 5, que les moyens tirés de l'incompétence de l'auteur de la décision du 13 avril 2021 et du défaut de motivation de cette dernière, qui se rapportent à des vices propres, devaient être écartés comme inopérants. Ils ont ainsi expressément répondu à ces moyens et suffisamment motivé leur jugement, en particulier leur réponse à ces mêmes moyens.
5. En dernier lieu, la circonstance, à la supposer même établie, que les premiers juges n'auraient pas tiré les conséquences de leurs propres constatations, relatives à l'existence de la section de commune de Villeneuve, est sans incidence sur la régularité du jugement, mais serait seulement susceptible d'en entacher le bien-fondé.
6. Il résulte de ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité.
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :
7. En premier lieu, d'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales : " I. - Constitue une section de commune toute partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune. / La section de commune est une personne morale de droit public. / Sont membres de la section de commune les habitants ayant leur domicile réel et fixe sur son territoire (...) ". L'article L. 2411-2 du même code dispose que : " La gestion des biens et droits de la section est assurée par le conseil municipal et par le maire (...) ". Le II de l'article L. 2411-6 du même code dispose que : " Le conseil municipal est compétent pour délibérer sur les objets suivants : / (...) 2° Location de biens de la section consentie pour une durée inférieure à neuf ans (...) ". D'autre part, aux termes de l'article L. 2121-10 du même code, relatif à la convocation du conseil municipal : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour (...) ". Si le conseil municipal est, en vertu du II de l'article L. 2411-6 du code général des collectivités territoriales, seul compétent pour délibérer sur la location de biens de section consentie pour une durée inférieure à neuf ans, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal. Par suite et en tout état de cause, le maire de Formiguères avait compétence pour rejeter la demande de Mme A... tendant à l'attribution de parcelles à vocation agricole et pastorale de la section de commune de Villeneuve.
8. En deuxième lieu, la décision contestée, qui comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui fondent le refus de déclarer Mme A... attributaire des parcelles listées dans sa demande du 22 mars 2020, est en tout état de cause suffisamment motivée.
9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales : " Les membres de la section ont, dans les conditions résultant soit des décisions des autorités municipales, soit des usages locaux, la jouissance de ceux des biens de la section dont les fruits sont perçus en nature, à l'exclusion de tout revenu en espèces. / Les terres à vocation agricole ou pastorale propriétés de la section sont attribuées par bail rural ou par convention pluriannuelle d'exploitation agricole ou de pâturage conclue dans les conditions prévues à l'article L. 481-1 du code rural et de la pêche maritime ou par convention de mise à disposition d'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural : / 1° Au profit des exploitants agricoles ayant leur domicile réel et fixe, un bâtiment d'exploitation et le siège de leur exploitation sur le territoire de la section et exploitant des biens agricoles sur celui-ci ; et, si l'autorité compétente en décide, au profit d'exploitants agricoles ayant un bâtiment d'exploitation hébergeant, pendant la période hivernale, leurs animaux sur le territoire de la section conformément au règlement d'attribution et exploitant des biens agricoles sur ledit territoire ; / 2° À défaut, au profit des exploitants agricoles utilisant des biens agricoles sur le territoire de la section et ayant un domicile réel et fixe sur le territoire de la commune ; / 3° À titre subsidiaire, au profit des exploitants agricoles utilisant des biens agricoles sur le territoire de la section ; / 4° Lorsque cela est possible, au profit de l'installation d'exploitations nouvelles. / (...) / Pour toutes les catégories précitées, les exploitants devront remplir les conditions prévues par les articles L. 331-2 à L. 331-5 du code rural et de la pêche maritime et celles prévues par le règlement d'attribution défini par le conseil municipal. / Le fait de ne plus remplir les conditions retenues par l'autorité compétente au moment de l'attribution entraîne la résiliation du bail rural ou de la convention pluriannuelle d'exploitation agricole ou de pâturage, notifiée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, avec application d'un préavis minimal de six mois (...) ".
10. Il résulte de l'instruction que plusieurs actes, parmi lesquels figurent une ordonnance du 8 juillet 1840 du roi Louis-Philippe, trois décisions de justice rendues en 1839, 1864 et 1865 par le tribunal de Prades et la cour d'appel de Montpellier, un arrêté préfectoral non daté, un acte administratif relatif à une mise à jour foncière établi par le préfet des Pyrénées-Orientales le 25 avril 1983 et une liste des sections de communes établie le 21 juin 1994 par les services de la sous-préfecture de l'arrondissement de Prades, font explicitement référence à la section de commune de Villeneuve, située sur le territoire de la commune de Formiguères. La circonstance que le conseil municipal de cette dernière a, par délibération du 24 mars 1988, décidé, en réponse à une demande du sous-préfet de Prades, de ne pas constituer de commission syndicale pour la section de Villeneuve n'est pas de nature à remettre en cause l'existence de cette section de commune, alors même que le recueil de la commune mentionne cette délibération sous l'intitulé " non pour une section communale Villeneuve ". Il en est de même des courriers du 21 juillet 2016 et du 12 décembre 2018 par lesquels le sous-préfet de l'arrondissement de Prades s'est borné à indiquer que " le hameau de Villeneuve n'est pas érigé en section de commune " et que les absences de liste d'électeurs de la section, de commission syndicale, de budget annexe dans les comptes de la commune et de biens distincts de ceux de la commune " suffisent à montrer que la section de commune n'existe pas ou n'existe plus ". Il en résulte, à défaut d'acte formalisant la suppression de la section de commune de Villeneuve ou le transfert de ses biens, droits et obligations et alors même qu'elle ne relèverait plus, selon la commune intimée, " d'un usage local, paisible, continu et non-équivoque ", que Mme A... doit être regardée comme établissant l'existence de cette section, laquelle est d'ailleurs confirmée par le contenu des documents établis par l'Office national des forêts et versés au dossier, et que c'est donc à tort que la décision du 13 avril 2021 l'a remise en cause.
11. En quatrième lieu, aux termes du I de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime : " I. - Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes : / 1° Les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles au bénéfice d'une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu'il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles (...) ". L'article L. 331-3 du même code dispose que : " L'autorité administrative (...) vérifie, compte tenu des motifs de refus prévus à l'article L. 331-3-1, si les conditions de l'opération permettent de délivrer l'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 et se prononce sur la demande d'autorisation par une décision motivée ".
12. Si les dispositions de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales, citées au point 9, prévoient que l'autorisation à laquelle est soumise, le cas échéant, en vertu des dispositions du code rural et de la pêche maritime citées au point 11, l'exploitation de terres à vocation agricole ou pastorale appartenant à une section de commune par la ou les personnes qui en demandent l'attribution soit obtenue par le pétitionnaire à la date de conclusion du bail rural, de la convention pluriannuelle de pâturage ou de la convention de mise à disposition des terres en cause, elles n'exigent pas que cette autorisation soit délivrée au pétitionnaire avant que l'autorité compétente ne choisisse l'attributaire de ces terres ou ne classe les demandes d'attribution au regard des priorités qu'elles énoncent.
13. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le maire de Formiguères a, dans sa décision du 13 avril 2021, méconnu l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales en rejetant la demande d'attribution de terres à vocation agricole et pastorale présentée par Mme A... au motif qu'elle n'apportait pas la preuve qu'elle remplissait les conditions posées aux articles L. 331-2 à L. 331-5 du code rural et de la pêche maritime, relatives à l'autorisation préalable d'exploiter.
14. Toutefois, le juge administratif, saisi d'un recours de pleine juridiction contre la décision refusant l'attribution de terres à vocation agricole ou pastorale propriétés d'une section de commune, peut substituer au motif sur lequel s'est fondée l'autorité administrative un autre motif de droit ou de fait relatif à la même demande, sous les conditions que cette substitution ait été demandée par cette autorité lors de l'instruction de l'affaire, que le demandeur ait été mis en mesure de présenter ses observations sur le nouveau motif envisagé et que la substitution ne prive pas l'intéressé d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
15. La commune de Formiguères indique expressément que Mme A... n'apporte pas la preuve de sa qualité de membre de la prétendue section de commune de Villeneuve. Dans ces conditions, elle doit être regardée comme sollicitant une substitution de motif permettant de fonder le rejet de sa demande d'attribution de parcelles à vocation agricole et pastorale de cette section.
16. Il ne résulte pas de l'instruction, y compris des extraits de plans cadastraux versés au dossier, que le hameau de Villeneuve, au sein duquel Mme A... indique résider et utiliser des biens pour son exploitation, ferait partie du périmètre de la section de commune en cause. À ce titre, il est constant que plusieurs particuliers sont personnellement propriétaires de parcelles de ce hameau, alors qu'une telle situation est par principe exclue, pour les biens des sections de commune, par les dispositions précitées de l'article L. 2411-1 du code général des collectivités territoriales. Le relevé cadastral de 2018 que Mme A... verse au dossier, qui a pour référence " Propriétaire (...) Village de Villeneuve de Formiguères ", ne mentionne d'ailleurs pas, en tout état de cause, les parcelles du hameau, notamment celles qu'elle a acquises ou qu'elle prétend occuper ou utiliser, à savoir les parcelles cadastrées section C n° 197, n° 206, n° 471 et n° 472, ainsi d'ailleurs que les parcelles de terre cadastrées section ... dont elle est également propriétaire. Il en est de même des documents établis par l'Office national des forêts, qui se bornent à répertorier les parcelles de la section de Villeneuve de Formiguères devant relever du régime forestier. Enfin, les courriers évoqués précédemment du sous-préfet de l'arrondissement de Prades confirment que le hameau de Villeneuve n'est pas érigé en section de commune. Dans ces conditions, la production d'un certificat d'inscription au répertoire Sirene de l'activité de culture et élevage exercée par Mme A..., d'une attestation d'affiliation, en qualité de chef d'exploitation, à la caisse de Mutualité sociale agricole Grand-sud, d'un avis d'impôt sur le revenu, d'un courrier que lui a adressé le maire de Formiguères le 6 mai 2021, ainsi que de plusieurs factures libellées à son nom, ne suffit pas à établir, alors même que l'adresse que ces documents mentionnent fait référence à la " section du village de Villeneuve ", à " Villeneuve de Formiguères " ou au " hameau de Villeneuve ", qu'elle aurait son domicile réel et fixe, un bâtiment d'exploitation et le siège de son exploitation sur le territoire de la section de commune de Villeneuve ou même qu'elle exploiterait ou utiliserait des biens agricoles sur ce même territoire. Tel est également le cas de la production d'un procès-verbal de constat de commissaire de justice se bornant à décrire la contenance des parcelles occupées ou utilisées par Mme A... et d'une attestation établie par le propriétaire du bâtiment d'exploitation prétendument prêté à Mme A.... Par suite, l'appelante, qui ne fait pas état de l'installation d'une exploitation nouvelle, doit être regardée, à l'égard de la section de commune de Villeneuve, comme ne satisfaisant pas aux conditions d'attribution fixées par les dispositions précitées de l'article L. 2411-10 du code général des collectivités territoriales. Dans ces conditions, il y a lieu de procéder à la substitution de motif demandée à laquelle rien ne s'oppose, dès lors que Mme A... a été mise en mesure de présenter ses observations sur ce nouveau motif et qu'elle n'a été privée d'aucune garantie procédurale liée au motif substitué.
17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Doivent être rejetées, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte.
Sur l'appel incident de la commune de Formiguères :
18. L'appel incident présenté par la commune de Formiguères étant dirigé contre les seuls motifs du jugement attaqué et non contre son dispositif, qui ne lui fait pas grief dès lors qu'il rejette la demande de Mme A..., il ne peut qu'être rejeté comme irrecevable.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Formiguères et de la section de commune de Villeneuve, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions au bénéfice de la commune de Formiguères.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Formiguères présentées par la voie de l'appel incident et ses conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Formiguères.
Délibéré après l'audience du 5 juin 2025, où siégeaient :
M. Rey-Bèthbéder, président,
M. Lafon, président-assesseur,
Mme Fougères, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juin 2025.
Le rapporteur,
N. Lafon
Le président,
É. Rey-Bèthbéder
Le greffier,
F. Kinach
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 23TL00139 2
