Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme D... B... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision tacite du 5 octobre 2021 par laquelle le maire de Saint-Pargoire a transféré à M. C... F... la décision du 23 février 2020 de non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par M. A... E... pour le changement de destination d'une construction existante en maison d'habitation, la pose d'une micro-station d'épuration et de panneaux photovoltaïques et des travaux de réparation de la toiture et des façades sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch.
Par un jugement n° 2106422 du 16 mars 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cette décision de transfert du 5 octobre 2021 et mis à la charge de la commune de Saint-Pargoire une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à verser à Mme B....
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 15 mai 2023 et 26 janvier 2024, M. et Mme F..., représentés par Me Boillot, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée en première instance par Mme B... ;
3°) de mettre à la charge de Mme B... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la demande de première instance est irrecevable dès lors que Mme B... n'a pas intérêt pour agir ;
- la décision attaquée est légale dès lors que la décision tacite de non opposition à déclaration préalable est elle-même légale ; en effet, le préfet doit être regardé comme ayant donné son avis conforme en application des dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme ; il n'y a pas de changement de destination de la construction en litige qui est depuis au moins 1922 à usage d'habitation de sorte que le dépôt d'une déclaration préalable était suffisant ;
- les autres moyens soulevés en première instance ne sont pas fondés.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 décembre 2023 et 12 février 2024, Mme B..., représentée par Me Moukoko, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Saint-Pargoire et de M. et Mme F... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- sa demande de première instance était recevable dès lors qu'elle a intérêt pour agir contre la décision attaquée ;
- les moyens soulevés par M. et Mme F... ne sont pas fondés ;
- sur l'effet dévolutif, elle reprend ses moyens de première instance tirés de l'illégalité de la décision attaquée, par voie d'exception d'illégalité de la décision de non opposition à déclaration préalable laquelle est entachée d'incompétence de son auteur, d'incomplétude du dossier de déclaration préalable, de méconnaissance de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, d'illégalité dès lors que le projet relève du champ du permis de construire, de méconnaissance de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme et de fraude ;
- la décision portant transfert de la décision de non opposition à déclaration préalable du 23 février 2020 est illégale en l'absence d'avis conforme du préfet ;
- cette décision ne pouvait bénéficier à M. F... qui n'a pas la qualité d'agriculteur alors que le projet se situe en zone agricole ;
- cette décision est entachée de fraude.
Par un mémoire, enregistré le 5 février 2024, la commune de Saint-Pargoire, représentée par Me Dillenschneider, conclut à l'annulation du jugement du 16 mars 2023 du tribunal administratif de Montpellier, au rejet de la demande de première instance de Mme B... comme irrecevable et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat et de Mme B... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- Mme B... n'a pas intérêt pour agir ;
- il n'y a pas de changement de destination de la construction en litige qui est depuis au moins 1922 à usage d'habitation de sorte que le dépôt d'une déclaration préalable était suffisant
Par ordonnance du 28 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 12 février 2024.
Par courrier du 22 mai 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité pour tardiveté des conclusions tendant à l'annulation du jugement attaqué présentées par la commune de Saint-Pargoire dans son mémoire du 5 février 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- la loi d'urbanisme du 15 juin 1943 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lasserre, première conseillère,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- et les observations de Me Boillot, représentant M. et Mme F..., et H..., représentant Mme B....
Considérant ce qui suit :
1. Le 23 janvier 2020, M. E... a déposé auprès des services de la commune de Saint-Pargoire (Hérault) une déclaration préalable de travaux portant sur le changement de destination d'une construction existante en maison d'habitation, la pose d'une micro-station d'épuration et de panneaux photovoltaïques et des travaux de réparation de la toiture et des façades sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch. Une décision tacite de non-opposition est née le 23 février 2020 et a donné lieu à la délivrance par le maire de Saint-Pargoire le 8 octobre 2020 d'un certificat de non-opposition à travaux. Le 5 août 2021, M. F... a sollicité le transfert à son profit de cette autorisation tacite. Une décision tacite autorisant ce transfert est née le 5 octobre 2021 du silence gardé par le maire de Saint-Pargoire sur cette demande. Par la présente requête, M. et Mme F... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Montpellier, saisi par Mme B..., a annulé cette décision tacite de transfert du 5 octobre 2021.
Sur les conclusions d'appel de la commune de Saint-Pargoire :
2. Aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf dispositions contraires, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 et R. 751-4-1 (...) ".
3. La commune de Saint-Pargoire, partie au litige devant les premiers juges, avait qualité pour relever appel du jugement du tribunal administratif de Montpellier annulant la décision tacite du 5 octobre 2021 par laquelle le maire de Saint-Pargoire a transféré à M. C... F... la décision du 23 février 2020 portant non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par M. A... E... pour le changement de destination d'une construction existante en maison d'habitation, la pose d'une micro-station d'épuration et de panneaux photovoltaïques et des travaux de réparation de la toiture et des façades sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la commune a reçu notification du jugement attaqué le 16 mars 2023 via l'application Télérecours. Les conclusions par lesquelles la commune demande l'annulation de ce jugement ont toutefois été enregistrées au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse le 5 février 2024, soit après l'expiration du délai prévu par les dispositions précitées. Par suite, les conclusions d'appel de la commune de Saint-Pargoire, présentées tardivement, sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :
4. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Une personne autre que l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire ".
5. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.
6. Par ailleurs, le propriétaire d'un terrain non construit est recevable, quand bien même il ne l'occuperait ni ne l'exploiterait, à former un recours pour excès de pouvoir contre une autorisation de construire si, au vu des éléments versés au dossier, il apparaît que les travaux projetés sont, eu égard à ses caractéristiques et à la configuration des lieux en cause, de nature à affecter directement les conditions de jouissance de son bien.
7. Il ressort des pièces du dossier que Mme B..., agricultrice, est propriétaire des parcelles cadastrées section ... jouxtant le terrain d'assiette des travaux litigieux et doit être regardée comme une voisine immédiate du projet. Il ressort également des pièces du dossier qu'elle exerce depuis le 1er février 2020, soit antérieurement à la décision portant non-opposition à déclaration préalable du 23 février 2020, une activité d'élevage porcin sur ces parcelles. Elle fait en particulier valoir que les travaux autorisés, notamment la pose d'une micro-station d'épuration, sont de nature à compromettre son activité d'élevage porcin. Par suite, eu égard à la configuration des lieux, Mme B... justifie de ce que les travaux en litige sont de nature à affecter de manière suffisamment directe les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Par suite, son intérêt à agir à l'encontre de la décision de transfert contestée est établi et la demande de première instance était recevable.
En ce qui concerne les motifs retenus par le tribunal administratif :
8. En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'une autorisation d'occupation du sol en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges.
9. Pour annuler la décision du 5 octobre 2021 par laquelle le maire de Saint-Pargoire a transféré à M. F... la décision de non-opposition à déclaration préalable du 23 février 2020 concernant le changement de destination d'une construction existante en maison d'habitation, la pose d'une micro-station d'épuration et de panneaux photovoltaïques et des travaux de réparation de la toiture et des façades sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch, le tribunal a estimé que cette décision était entachée d'illégalité en l'absence de recueil de l'avis conforme du préfet prévu par les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme. Il a aussi estimé que le maire de Saint-Pargoire était tenu de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire dès lors qu'en vertu des dispositions combinées du c) de l'article R. 421-14 et de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, ce projet relève du champ d'application du permis de construire et non de celui de la déclaration préalable.
10. A titre liminaire, si l'illégalité d'une autorisation de construire entache d'illégalité la décision de transfert de cette autorisation, le juge ne peut se fonder, pour annuler une décision de transfert, sur l'illégalité de l'autorisation initiale lorsque cette dernière est devenue définitive. En l'espèce, il est constant que la décision tacite de non-opposition à travaux du 23 février 2020 ayant fait l'objet du transfert litigieux n'est pas devenue définitive. Par suite, le moyen tiré, par voie d'exception, de l'illégalité de cette décision est recevable.
11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / (...) ".
12. En l'espèce, il est constant que la commune de Saint-Pargoire est soumise au règlement national d'urbanisme depuis que son plan d'occupation des sols est devenu caduc en application des articles L. 174-1 et L. 174-3 du code de l'urbanisme. En se bornant à faire valoir que la commune de Saint-Pargoire avait indiqué dans un mémoire en défense devant le tribunal n'avoir pas eu de retour sur sa demande d'avis conforme et qu'une demande de pièces complémentaires mentionnait aussi cette saisine, les requérants n'en établissent pas l'existence. Il ne ressort pas plus des autres pièces du dossier que le préfet de l'Hérault aurait été destinataire d'une demande d'avis conforme sur le fondement de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme concernant l'autorisation ayant fait l'objet du transfert. Par suite, la décision de non-opposition à travaux obtenue tacitement le 23 février 2020 est entachée d'illégalité en l'absence d'avis conforme du préfet.
13. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*. 421-14 à R*. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : (...) / b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27 ". Et aux termes l'article R. 421-14 du même code : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : (...) c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; (...) ". En vertu des dispositions des 1° et 2° de l'article R. 151-27 du même code, les destinations de constructions sont notamment l'exploitation agricole et forestière et l'habitation.
14. D'autre part, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier, au regard des éléments apportés par le pétitionnaire et par l'ensemble des parties, si la construction peut être regardée, compte tenu de la date de son édification et des exigences applicables à cette date en matière d'autorisation de construire, comme ayant été régulièrement édifiée. Une construction n'est regardée comme existante légalement que si elle a été construite avant la loi d'urbanisme du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire ou conformément à une législation applicable à l'époque de la construction ou encore, conformément à une autorisation délivrée depuis lors.
15. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la rubrique 5.1 du formulaire Cerfa déposé par M. E... le 23 janvier 2020, que ce dernier a entendu déclarer un changement de destination d'une construction existante en un logement. Si les appelants soutiennent qu'une telle demande était superfétatoire dès lors que la construction en litige avait une destination à usage d'habitation antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 1943, il ressort des pièces du dossier que cette construction située sur la parcelle cadastrée section ... n'est pas le mas d'habitation situé sur la parcelle alors cadastrée ... qui a fait l'objet de l'acte de vente de 1922 et l'acte de donation de 1949 produits dans l'instance par les appelants. Ainsi, M. et Mme F... ne démontrent que la construction en litige auraient une destination à usage d'habitation avant l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 1943. Dans ces conditions, et alors qu'il est constant que la construction n'a fait l'objet d'aucun permis de construire depuis lors, la décision de non opposition à déclaration préalable en litige doit être regardée comme portant sur un changement de destination du bâtiment existant au sens de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme. Le descriptif des travaux indique en outre des travaux de réparation de toiture et en façade. Dans ces conditions, en vertu des dispositions combinées du c) de l'article R. 421-14 et de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme, ce projet relevait du champ d'application du permis de construire et non de celui de la déclaration préalable et le maire de Saint-Pargoire était tenu de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire. Par suite, la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 23 février 2020 est également entachée d'illégalité pour ce motif.
16. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 8 à 15 du présent arrêt que la décision contestée autorisant le transfert de cette décision à M. F... est privée de base légale.
17. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme F... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 5 octobre 2021 autorisant le transfert de la décision du 23 février 2020 portant non opposition à déclaration préalable de travaux.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B... et de l'Etat, qui ne sont pas les parties perdantes à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Pargoire et de M. et Mme F... la somme de 1 000 euros chacun à verser à Mme B....
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. et Mme F... est rejetée.
Article 2 : La commune de Saint-Pargoire et M. et Mme F... verseront à Mme B... la somme de 1 000 euros chacun en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions de la commune de Saint-Pargoire sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme C... et G... F..., à Mme D... B... et à la commune de Saint-Pargoire.
Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault.
Délibéré après l'audience du 27 mai 2025, à laquelle siégeaient :
M. Moutte, président,
M. Teulière, président assesseur,
Mme Lasserre, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juin 2025.
La rapporteure,
N. Lasserre
Le président,
J.-F. Moutte La greffière,
N. Baali
La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N°23TL01124
