Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme C... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 6 octobre 2021 du maire de Saint-Pargoire portant non-opposition à la déclaration préalable de travaux déposée par Mme D... pour la réfection à l'identique d'une toiture, la pose d'une micro-station d'épuration et la création d'une clôture en bois, d'un portail et d'un portillon sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch.
Par un jugement n° 2105759 du 16 mars 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cette décision de non-opposition à déclaration préalable.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 15 mai 2023 et 26 janvier 2024, M. et Mme D..., représentés par Me Boillot, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) de rejeter la demande présentée en première instance par Mme A... ;
3°) de mettre à la charge de Mme A... une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la demande de première instance est irrecevable dès lors que Mme A... n'a pas intérêt pour agir ;
- la décision attaquée est légale dès lors que le préfet doit être regardé comme ayant donné son avis conforme en application des dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme ;
- la construction en litige a une existence légale depuis au moins 1922 de sorte que la déclaration préalable n'avait pas à porter sur l'ensemble de la construction ;
- les autres moyens soulevés en première instance ne sont pas fondés ;
Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 décembre 2023 et 12 février 2024, Mme A..., représentée par Me Moukoko, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de Saint-Pargoire et de M. et Mme D... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- sa demande de première instance était recevable dès lors qu'elle a intérêt pour agir contre la décision attaquée ;
- les moyens soulevés par M. et Mme D... ne sont pas fondés ;
- sur l'effet dévolutif, elle reprend ses moyens de première instance tirés de l'illégalité de la décision attaquée, laquelle est entachée d'incompétence de son auteur, d'incomplétude du dossier de déclaration préalable, de méconnaissance de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, d'illégalité faute pour le pétitionnaire d'avoir présenté une demande portant sur l'ensemble des éléments de la construction, de méconnaissance de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme et de méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire, enregistré le 5 février 2024, la commune de Saint-Pargoire, représentée par Me Dillenschneider, conclut à l'annulation du jugement du 16 mars 2023 du tribunal administratif de Montpellier, au rejet de la demande de première instance de Mme A... comme irrecevable et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme A... une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- Mme A... n'a pas intérêt pour agir ;
- la construction en litige a une existence légale depuis au moins 1922.
Par ordonnance du 28 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 12 février 2024.
Par courrier du 22 mai 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt à intervenir est susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité pour tardiveté des conclusions tendant à l'annulation du jugement attaqué présentées par la commune de Saint-Pargoire dans son mémoire du 5 février 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- la loi d'urbanisme du 15 juin 1943 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Lasserre, première conseillère,
- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
- et les observations de Me Boillot, représentant M. et Mme D..., et F..., représentant Mme A....
Considérant ce qui suit :
1. Mme D... a déposé le 6 septembre 2021 auprès des services de la commune de Saint-Pargoire (Hérault) une déclaration préalable de travaux portant sur la réfection à l'identique d'une toiture, la pose d'une micro-station d'épuration et la création d'une clôture en bois, d'un portail et d'un portillon sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch, parcelles cadastrées section .... Une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable est née le 6 octobre 2021 du silence gardé par le maire de Saint-Pargoire sur cette demande. Par la présente requête, M. et Mme D... relèvent appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Montpellier, saisi par Mme A..., a annulé cette décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 6 octobre 2021.
Sur les conclusions d'appel de la commune de Saint-Pargoire :
2. Aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf dispositions contraires, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 et R. 751-4-1 (...) ".
3. La commune de Saint-Pargoire, partie au litige devant les premiers juges, avait qualité pour relever appel du jugement du tribunal administratif de Montpellier annulant la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 6 octobre 2021. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la commune a reçu notification du jugement attaqué le 16 mars 2023 via l'application Télérecours. Les conclusions par lesquelles la commune demande l'annulation de ce jugement ont toutefois été enregistrées au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse le 5 février 2024, soit après l'expiration du délai prévu par les dispositions précitées. Par suite, les conclusions d'appel de la commune de Saint-Pargoire, présentées tardivement, sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.
Sur le bien-fondé du jugement :
En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :
4. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Une personne autre que l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire ".
5. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.
6. Par ailleurs, le propriétaire d'un terrain non construit est recevable, quand bien même il ne l'occuperait ni ne l'exploiterait, à former un recours pour excès de pouvoir contre une autorisation de construire si, au vu des éléments versés au dossier, il apparaît que les travaux projetés sont, eu égard à ses caractéristiques et à la configuration des lieux en cause, de nature à affecter directement les conditions de jouissance de son bien.
7. Il ressort des pièces du dossier que Mme A..., agricultrice, est propriétaire des parcelles cadastrées section ... jouxtant le terrain d'assiette des travaux litigieux et doit être regardée comme une voisine immédiate du projet. Il ressort également des pièces du dossier qu'elle exerce depuis le 1er février 2020, soit antérieurement à la décision portant non-opposition à déclaration préalable du 6 octobre 2021, une activité d'élevage porcin sur ces parcelles. Elle fait en particulier valoir que les travaux autorisés, notamment la pose d'une micro-station d'épuration, sont de nature à compromettre son activité d'élevage porcin. Par suite, eu égard à la configuration des lieux, Mme A... justifie de ce que les travaux en litige sont de nature à affecter de manière suffisamment directe les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Par suite, son intérêt à agir à l'encontre de la décision de non-opposition à déclaration préalable contestée est établi et la demande de première instance était recevable.
En ce qui concerne les motifs retenus par le tribunal administratif :
8. En vertu des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'une autorisation d'occupation du sol en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d'annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d'apprécier si l'un au moins de ces moyens justifie la solution d'annulation. Dans ce cas, le juge d'appel n'a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d'entre eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d'entre eux lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges.
9. Pour annuler la décision du 6 octobre 2021 par laquelle le maire de Saint-Pargoire ne s'est pas opposé à la déclaration préalable présentée par Mme D... concernant la réfection à l'identique d'une toiture, la pose d'une micro-station d'épuration et la création d'une clôture en bois, d'un portail et d'un portillon sur un terrain situé lieu-dit Le Pioch, le tribunal a estimé que cette décision était entachée d'illégalité en l'absence de recueil de l'avis conforme du préfet prévu par les dispositions de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme. Il a aussi estimé que le maire de Saint-Pargoire était tenu de s'opposer aux travaux déclarés et d'inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire dès lors que la construction en litige doit être regardée comme irrégulièrement édifiée et que la déclaration préalable ne portait que sur les seuls nouveaux travaux envisagés par Mme D....
10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / (...) ". Aux termes de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue du décret n° 2021-981 du 23 juillet 2021 : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ".
11. En l'espèce, si des pièces complémentaires ont été déposées le 14 octobre 2021 par la pétitionnaire, il ressort des pièces du dossier qu'une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de travaux de Mme D... était née dès le 6 octobre 2021 dès lors que l'envoi le 5 octobre 2021 par la commune d'un courriel sollicitant des pièces complémentaires et mentionnant un délai d'instruction de deux mois n'a pas permis d'interrompre le délai de naissance de cette décision tacite de non-opposition à déclaration préalable, à défaut d'établir le respect par la commune des dispositions de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme qui imposent de notifier une telle demande dans le délai d'un mois par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. En outre, il est constant que la commune de Saint-Pargoire est soumise au règlement national d'urbanisme depuis que son plan d'occupation des sols est devenu caduc en application des articles L. 174-1 et L. 174-3 du code de l'urbanisme. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet de l'Hérault aurait été destinataire d'une demande d'avis conforme sur le fondement de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme concernant l'autorisation litigieuse alors même que la commune en aurait fait état dans un mémoire en défense et a informé Mme D... de ce que sa déclaration préalable de travaux nécessitait l'avis du préfet. Par suite, les premiers juges ont pu estimer, sans entacher leur jugement d'irrégularité, que la décision de non-opposition à travaux obtenue tacitement le 6 octobre 2021 est entachée d'illégalité en l'absence d'avis conforme du préfet.
12. En deuxième lieu, d'une part, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. Le maire a donc compétence liée pour s'opposer à une déclaration de travaux concernant ces seuls travaux. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.
13. D'autre part, il incombe au juge de l'excès de pouvoir d'apprécier, au regard des éléments apportés par le pétitionnaire et par l'ensemble des parties, si la construction peut être regardée, compte tenu de la date de son édification et des exigences applicables à cette date en matière d'autorisation de construire, comme ayant été régulièrement édifiée. Une construction n'est regardée comme existante légalement que si elle a été construite avant la loi d'urbanisme du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire ou conformément à une législation applicable à l'époque de la construction ou encore, conformément à une autorisation délivrée depuis lors.
14. Il ressort des pièces du dossier que les travaux projetés dans la déclaration préalable de travaux en litige concernent seulement la réfection à l'identique d'une toiture, la pose d'une micro-station d'épuration et la création d'une clôture en bois, d'un portail et d'un portillon d'une construction située sur la parcelle cadastrée section .... Il est constant que cette construction n'a pas fait l'objet d'un permis de construire. Si les appelants soutiennent que la construction a été édifiée antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 1943, il ressort des pièces du dossier que cette construction n'est pas le mas d'habitation situé sur une parcelle différente alors cadastrée ... qui a fait l'objet de l'acte de vente de 1922 et l'acte de donation de 1949 produits dans l'instance par les appelants. Ainsi, la construction en litige ne peut pas être regardée comme ayant été édifiée avant l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire ni conformément à une législation applicable à l'époque de la construction ni encore, conformément à une autorisation délivrée depuis lors. Par ailleurs, il n'est ni établi ni même allégué que les travaux projetés seraient nécessaires à la préservation de la construction concernée et au respect des normes. Par suite, et alors que cette construction ne peut en tout état de cause bénéficier de la prescription définie à l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme, constatant que cette construction avait été irrégulièrement édifiée et que le dossier de déclaration préalable ne prévoyait pas sa régularisation, le maire de Saint-Pargoire était tenu de s'opposer à la déclaration préalable de travaux sollicitée. Par suite, la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable du 6 octobre 2021 est également entachée d'illégalité pour ce motif.
15. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme D... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 6 octobre 2021 portant non opposition à déclaration préalable de travaux.
Sur les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme A..., qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Pargoire et de M. et Mme D... la somme de 1 000 euros chacun à verser à Mme A....
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. et Mme D... est rejetée.
Article 2 : La commune de Saint-Pargoire et M. et Mme D... verseront à Mme A... la somme de 1 000 euros chacun en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions de la commune de Saint-Pargoire sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... et E... D..., à Mme C... A... et à la commune de Saint-Pargoire.
Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault.
Délibéré après l'audience du 27 mai 2025, à laquelle siégeaient :
M. Moutte, président,
M. Teulière, président assesseur,
Mme Lasserre, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 juin 2025.
La rapporteure,
N. Lasserre
Le président,
J.-F. MoutteLa greffière,
N. Baali
La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N°23TL01122
