| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 1ère chambre, 22 mai 2025, 23TL00942

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Montauban a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler le titre exécutoire n° 955 émis le 3 décembre 2019 par le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne pour le recouvrement de la contribution à son financement au titre du mois de décembre 2019, d'un montant de 257 416,58 euros.

Par un jugement nos 2006184, 2100255 du 21 février 2023, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir joint cette demande avec une autre, a annulé le titre exécutoire n° 955 en tant qu'il excède la somme correspondant au douzième de la contribution annuelle calculée sur la base d'un indice des prix à la consommation sans tabac.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 21 avril 2023, le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, représenté par Me Poput, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement, en tant qu'il a annulé partiellement le titre exécutoire n° 955 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la commune de Montauban devant le tribunal administratif de Toulouse ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Montauban une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, dès lors que le tribunal a à tort estimé que le litige relevait du contentieux de l'excès de pouvoir ;

- la commune de Montauban a bénéficié en 2020 du remboursement du trop-perçu constaté par le tribunal au titre de l'exercice 2019 ;

- les autres moyens soulevés devant le tribunal par la commune de Montauban ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 octobre 2023, la commune de Montauban, représentée par Me Pélissier, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement, en tant qu'il n'a pas fait droit à l'ensemble de sa demande, et à l'annulation totale du titre exécutoire n° 955 ;

3°) à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- aucun des moyens soulevés dans la requête n'est fondé ;

- le conseil d'administration n'a pas appliqué le dernier indice des prix à la consommation connu à la date de la délibération n° 2 du 10 décembre 2018 ;

- le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat, pris en compte dans les modalités de calcul et de répartition de la délibération n° 3 du 10 décembre 2018, méconnaît le principe d'égalité ;

- la différence de traitement, qui est manifestement disproportionnée, est d'une ampleur telle que le principe d'égalité a été méconnu ;

- la délibération n° 3 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle n'a pris en compte qu'une partie des efforts financiers consentis par les communes ;

- le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat aboutit à appliquer une sanction administrative aux communes qui ne le favorisent pas suffisamment, en violation du principe de légalité des délits et des peines dès lors qu'aucune disposition législative n'a doté le service d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne d'un pouvoir de sanction à l'égard des communes ;

- cette sanction méconnaît le principe des droits de la défense, dès lors qu'elle n'a pas été mise en mesure de présenter préalablement ses observations.

Par une ordonnance du 8 juillet 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 juillet 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Lafon,

- et les conclusions de Mme Restino, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération n° 2 du 10 décembre 2018, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a fixé à 6 966 822,70 euros le montant total des contributions à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice 2019. Par une délibération n° 3 du même jour, le conseil d'administration a déterminé le calcul et la répartition de ce montant entre ces collectivités et établissements publics pour le même exercice, fixant à 3 088 999,62 euros le montant de la contribution due par la commune de Montauban. Cette dernière a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler le titre exécutoire n° 955 d'un montant de 257 416,58 euros émis à son encontre le 3 décembre 2019, sur le fondement de ces délibérations, pour le recouvrement de sa contribution au financement du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne au titre du mois de décembre 2019. Par un jugement du 21 février 2023, le tribunal administratif de Toulouse a annulé ce titre en tant qu'il excède la somme correspondant au douzième de la contribution annuelle calculée sur la base d'un indice des prix à la consommation sans tabac. Le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne fait appel de ce jugement du 21 février 2023 en ce qu'il prononce cette annulation partielle. Par la voie de l'appel incident, la commune de Montauban demande l'annulation de ce jugement, en tant qu'il n'a pas fait droit à l'ensemble de sa demande dirigée contre le titre exécutoire n° 955.

Sur l'appel principal :

2. En premier lieu, une requête dirigée contre un titre exécutoire ou un ordre de reversement relève, par nature, du plein contentieux. Il résulte des termes mêmes du jugement attaqué que les premiers juges ne se sont pas estimés saisis de conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir du titre exécutoire contesté, mais d'un recours de plein contentieux. Par suite, le tribunal administratif de Toulouse n'a pas méconnu son office, alors même qu'il ne s'est prononcé que sur des conclusions en annulation, conformément à l'étendue de la demande présentée par la commune de Montauban. Il en résulte que le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne n'est pas fondé à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité.

3. En second lieu, il résulte de l'instruction que, par un jugement du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les délibérations n° 2 et n° 3 du 10 décembre 2018 du conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, en tant qu'elles se fondent sur l'indice des prix à la consommation incluant le tabac durant la période du 10 décembre 2018 au 18 décembre 2019. Par une délibération n° 3 du 9 décembre 2019, le conseil d'administration a rectifié le montant global des contributions à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice 2019 en le ramenant, en conséquence de la prise en compte de l'indice des prix à la consommation hors tabac, à 6 947 071,22 euros. Il en résulte que le titre exécutoire n° 955 émis le 3 décembre 2019 à l'encontre de la commune de Montauban, qui est fondé sur les délibérations n° 2 et n° 3 du 10 décembre 2018, est, dans cette mesure, dépourvu de base légale. La circonstance que le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a par ailleurs décidé, par sa délibération du 9 décembre 2019, d'imputer la différence de 19 751,48 euros, résultant de l'application d'un indice des prix à la consommation erroné, sur les contributions communales et intercommunales pour l'exercice 2020 n'est pas de nature à remettre en cause cette illégalité.

4. Il résulte de ce qui précède que le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé le titre exécutoire n° 955 émis le 3 décembre 2019 à l'encontre de la commune de Montauban en tant qu'il met à sa charge une somme excédant le douzième de la contribution pour l'exercice 2019 calculée sur la base d'un indice des prix à la consommation sans tabac.

Sur l'appel incident de la commune de Montauban :

5. Aux termes de l'article L. 1424-35 du code général des collectivité territoriales : " (...) Les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours au financement du service départemental d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration de celui-ci. Le conseil d'administration peut, à cet effet, prendre en compte au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale la présence dans leur effectif d'agents publics titulaires ou non titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail ou les mesures sociales prises en faveur du volontariat. Le conseil d'administration peut, en outre, prendre en compte la situation des communes et des établissements publics de coopération intercommunale situés dans les zones rurales ou comptant moins de 5 000 habitants. / Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département au budget du service départemental d'incendie et de secours constituent des dépenses obligatoires. / (...) / Avant le 1er janvier de l'année en cause, le montant prévisionnel des contributions mentionnées aux quatrième et cinquième alinéas, arrêté par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours, est notifié aux maires et aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale. / Pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne pourra excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental (...) ".

6. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, pour calculer et répartir le montant total des contributions à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour l'exercice 2019 fixé par la délibération n° 2 du 10 décembre 2018, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a, dans sa délibération n° 3 du même jour, classé les communes du département en cinq catégories : les communes sans centre de secours (catégorie 1), les communes sièges d'un centre de première intervention (catégorie 2), les communes sièges d'un centre de secours de deuxième ou troisième catégorie (catégorie 3), les communes sièges d'un centre de secours de première catégorie (catégorie 4) et les communes sièges d'un centre de secours principal (catégorie 5). La contribution des communes par habitant est dégressive selon la présence d'un centre de secours sur leur territoire et l'importance de celui-ci, les communes sans centre de secours payant la contribution par habitant la plus élevée et celles avec un centre de secours principal (Montauban), la contribution par habitant la moins élevée. Pour l'année 2019, une " contribution de base " due par chaque commune a été établie en augmentant de l'indice des prix à la consommation la contribution versée au titre de l'année précédente. Par ailleurs, pour encourager les communes à promouvoir le développement des sapeurs-pompiers volontaires et en se fondant sur les dispositions du troisième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales mentionnées au point 5, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne a, par une délibération n° 1 du 1er décembre 2016, décidé de moduler cette " contribution de base " à compter de 2017 en prenant en compte la présence, dans les effectifs des communes, d'agents publics titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire, ainsi que la disponibilité qui leur est accordée à ce titre pendant le temps de travail. Dans ce cadre, a été fixé un abattement de 1 000 euros par sapeur-pompier volontaire employé communal titulaire dans l'une des communes disposant d'un centre d'incendie et de secours et bénéficiant d'une convention au sens de l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure. Le coût total de l'abattement ainsi consenti devait être réparti entre les communes sièges d'un centre de secours dont le ratio du nombre de sapeurs-pompiers volontaires conventionnés rapporté au nombre d'habitants communaux était inférieur au ratio moyen sur le département (nombre total de sapeurs-pompiers volontaires rapporté à la population totale des communes sièges d'un centre de secours), cette répartition s'effectuant entre les communes concernées au prorata de la population communale, par rapport à la population totale des communes sièges d'un centre de secours. Pour l'année 2019, la " contribution de base " due par chaque commune a été établie en augmentant de l'indice des prix à la consommation la " contribution de base " versée au titre de l'année précédente. La " contribution de base " ainsi obtenue a été modulée par application du même dispositif d'abattement favorisant le volontariat que l'année précédente. Cent trois sapeurs-pompiers volontaires conventionnés ayant été comptabilisés dans les effectifs des agents titulaires des communes du département, il en a résulté un abattement d'un montant total de 103 000 euros pour l'année 2019.

7. Les contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours ne sont pas le paiement du prix d'un service dont les communes seraient les usagers, mais une charge qui leur incombe pour le bon fonctionnement d'un service public dont ils ont la responsabilité en vertu de la loi.

8. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce qu'une autorité administrative règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

9. D'une part et contrairement à ce que soutient la commune de Montauban, le dispositif d'abattement institué au profit des communes favorisant le volontariat, qui profite exclusivement aux communes sièges d'un centre de secours, lesquelles en assument seules le financement, établit, entre ces communes et celles qui ne disposent pas d'un tel centre, une différence de traitement qui est en rapport avec son objet, visant à prendre en compte, dans l'effectif des communes, la présence d'agents publics titulaires ayant la qualité de sapeur-pompier volontaire et la disponibilité qui leur est accordée pendant le temps de travail, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales. Les communes qui disposent d'un centre de secours sur leur territoire sont en effet dans une situation différente, au regard du service d'incendie et de secours, de celles qui n'en disposent pas, la proximité géographique étant nécessaire pour garantir la disponibilité, et donc l'intervention rapide, des agents concernés.

10. D'autre part, n'ouvrent droit au bénéfice de cet abattement que les agents territoriaux titulaires sapeurs-pompiers volontaires pour lesquels ont été conclues des conventions de disponibilité prévues par l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, à l'exclusion des agents bénéficiant de simples autorisations spéciales d'absence délivrées dans le cadre de l'article L. 723-12 du même code. Contrairement à ce que soutient la commune de Montauban, cette différence de traitement répond à une différence de situation, en rapport avec l'objet de la mesure, le recours à des conventions formalisées permettant de garantir une meilleure programmation de la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires. Si la commune de Montauban soutient encore que ce dispositif d'abattement est défavorable aux communes ayant une population plus élevée, ce dispositif, comme il a été dit, tend à encourager les communes à promouvoir le volontariat au sein de leurs effectifs, lesquels sont plus ou moins importants selon la taille de la commune concernée.

11. Par ailleurs, le troisième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales permet la mise en place d'un mécanisme visant à prendre en compte la présence, dans l'effectif des communes, d'agents publics ayant la qualité de sapeurs-pompiers volontaires. Par suite, le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne n'a pas commis d'erreur d'appréciation en ne prenant pas en compte les effectifs de sapeurs-pompiers professionnels comme critère ouvrant droit au dispositif d'abattement.

12. Enfin, si la commune de Montauban fait valoir qu'elle supporte 75,71 % du coût de la modulation des contributions des communes à raison du financement du dispositif d'abattement, soit 77 983,81 euros, il résulte de l'instruction que ce coût représente 2,5 % de la contribution de la commune de Montauban. Compte tenu de la faiblesse de l'engagement de la commune de Montauban en faveur du volontariat conventionné, la différence de traitement qui en résulte dans la répartition du financement de ce dispositif est en rapport direct avec l'objet de la mesure qui l'établit et n'est pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

13. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de ce que le dispositif d'abattement au profit des communes favorisant le volontariat mis en œuvre par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne pour déterminer la répartition des contributions des communes au financement de ce service serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaîtrait le principe d'égalité doivent être écartés.

14. En troisième lieu, le dispositif d'abattement retenu par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, qui entre dans les prévisions du troisième alinéa de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales, prend en compte une donnée objective tenant à ce que les communes ayant conclu avec le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne des conventions telles que prévues par l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure, afin de préciser les modalités de la disponibilité opérationnelle et de la disponibilité pour formation des sapeurs-pompiers volontaires, rémunèrent les agents concernés pendant ces périodes de disponibilité et contribuent ce faisant au financement du service d'incendie et de secours. Il ne résulte pas de l'instruction que l'abattement de 1 000 euros accordé pour chaque sapeur-pompier volontaire mis à disposition du service d'incendie et de secours dans le cadre des dispositions de l'article L. 723-11 du code de la sécurité intérieure serait sans rapport avec le coût résultant, pour la commune concernée, de la disponibilité accordée de ce fait à son agent. Par suite, les moyens tirés de ce que ce dispositif constituerait une sanction infligée en méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines, faute d'avoir été prévue par la loi, ainsi que du principe des droits de la défense, en l'absence de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable, doivent être écartés.

15. En dernier lieu, les dispositions précitées de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales ne faisaient pas obstacle à ce que le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne tînt compte, pour fixer et revaloriser le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale pour 2019, de l'indice des prix à la consommation du mois de juillet 2018, alors même qu'un indice plus récent aurait été publié avant la réunion du conseil d'administration du 10 décembre 2018. Par suite, le moyen tiré de ce que la référence retenue par le service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne relèverait d'un choix discrétionnaire entaché d'erreur de droit, qui viserait à augmenter artificiellement les contributions, doit être écarté.

16. Il résulte de ce qui précède que la commune de Montauban n'est pas fondée à soutenir, par la voie de l'appel incident, que c'est à tort que les premiers juges ont rejeté le surplus de ses conclusions dirigées contre le titre exécutoire n° 955 émis à son encontre le 3 décembre 2019.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions au bénéfice du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne.

D É C I D E :

Article 1er : La requête du service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Montauban présentées par la voie de l'appel incident sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Montauban au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au service départemental d'incendie et de secours de Tarn-et-Garonne et à la commune de Montauban.

Délibéré après l'audience du 6 mai 2025, où siégeaient :

M. Rey-Bèthbéder, président,

M. Lafon, président-assesseur,

Mme Fougères, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2025.

Le rapporteur,

N. Lafon

Le président,

É. Rey-Bèthbéder

Le greffier,

F. Kinach

La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 23TL00942 2